论食用农产品质量安全的社会共治

肖湘雄，彭舜，葛志华

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105）

论食用农产品质量安全的社会共治

肖湘雄，彭舜，葛志华

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105）

我国食用农产品质量安全问题多，治理难，亟需有效解决市场失灵，弥补政府单一监管的不足。我国食用农产品质量安全面临的一些突出矛盾和问题，需要社会共治加以解决；社会共治旨在激发多元主体形成纵向一体、横向联动、全面覆盖的共治新格局，以主动发现问题、解决问题，加强对食用农产品质量安全事件的监督巡查和处置协同，有效提升食用农产品质量安全治理能力和水平，共同保障食用农产品质量安全。

食用农产品;质量安全;社会共治

长期以来，我国农产品质量安全问题多，治理难，引起了党中央的高度重视。中共中央总书记习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调：“要切实提高农产品质量安全水平，以更大力度抓好农产品质量安全，完善农产品质量安全监管体系，把确保质量安全作为农业转方式、调结构的关键环节，让人民群众吃得安全放心。”[1]由此可见，切实保障农产品质量安全，是我国必须面对的重大挑战。对于这一问题，国外的相关研究成果，可以给我们提供借鉴。Grossman.S.J指出，通过信誉机制的建立，可以形成一个不必由政府过多管理，并且具有独特的高品质、高价格市场均衡的农产品市场质量安全[2]。Henson.S.Caswell J认为通过法律法规来约束食品安全以及对消费者进行食品风险教育能有效地提高社会公共福利[3]。国内也有相关研究，但总起来说，相关研究起步较晚，成果不多；20世纪90年代前，人们对于农产品的关注重点是数量而非质量，因为中国人口多，吃饱是当时的头等大事。对于如何才能吃得好、吃得安全的关注是上个世纪90年代以来的事，主要研究成果有：钟真、孔祥智从生产和交易两个维度构建了产业组织模式与农产品质量安全之间的逻辑关系[4]。苏昕、王可山认为提高农户组织化程度是破解农产品质量安全困境的一条现实路径[5]。周洁红、幸家刚、虞轶俊认为生产主体的质量安全多重认证行为更主要是受市场激励和主体内在责任的驱动，而非政府的规制压力[6]。从上述研究动态看，学界对食用农产品质量安全治理的研究比较少。食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，由种植、养殖而形成的，未经加工或经初级加工、可供人类食用的农产品，主要包括生鲜农产品及其初级加工品，如粮食、蔬菜、瓜果、肉类、蛋类等。食用农产品质量安全是指被我国现行的国家标准和行业标准所采纳的食用农产品安全、优质、营养要素的综合体，既包含质量又包括安全。鉴于食用农产品质量安全既事关人民群众的身体健康和生命安全，又事关社会的和谐稳定与经济的健康发展，因此，本文以食用农产品为研究对象，探讨食用农产品质量安全的社会共治路径，旨在寻求科学、规范、高效的食用农产品质量安全社会共治模式，以切实有效地保障食用农产品质量安全。

一、食用农产品质量安全面临的突出矛盾和问题

（一）政府主体能力不足，监管流于形式

政府对农产品质量安全采取了诸多管控措施，取得了许多成效。但是，食用农产品质量安全事故仍频繁上演，政府作为单一管控主体的弊病日益凸显。一方面，政府监管能力欠缺。我国食用农产品质量安全治理涉及众多政府部门，包括农业部、商务部、国家质检总局等等，这些部门间职能划分不清，权责不明，监管动力小。而且，其中大量公职人员并非食用农产品质量安全治理的专业人士，不具备相关领域的知识，监管大多流于形式，没起到实质的作用。另一方面，公职人员常为官不为，甚至公权滥用。在食用农产品质量安全治理中，一些公职人员热衷于搞面子工程，做表面文章，欺上瞒下，甚至有些公职人员在食用农产品质量安全治理中滥用公权腐败执法、牟取私利的现象屡禁不止。

（二）市场主体经济利益异化，违法成本低

在食用农产品生产、加工、销售等环节，一些不法商家为了谋求更多利益，将消费者的健康置之不顾，使用违规的农药、饲料以提高农产品产量，采购存在安全隐患的原料违规进行生产、加工，以降低生产成本，从而谋取高额利润。2015年1月公安部破获的“横跨十一省病死猪案”就是典型代表。案件涉及湖南、江西、广西等11个省，对广大消费者的生命安全造成了极大的威胁。由于违法成本低，侥幸心理作祟，导致了一些市场主体一次又一次地铤而走险。正如马克思所说，如果有一半的利润可以获取，人们就会铤而走险；如果有一倍的利润，人们就敢无视和践踏人间的一切法律法规；如果有三倍的利润，他敢犯下滔天大罪。这就必须有严肃的法律对其不法行为进行严惩。但是，我国相关法律规定，对于违规、违法生产销售问题食用农产品的个体、组织，一旦查获，如未造成严重刑事后果，其惩罚多是没收问题产品、取缔生产经营资格、口头教育批评以及罚款，罚款的金额一般不超过问题产品所值金额的三倍。这样的惩罚相对于违法获取的高额利润，商家的违法成本太低，不足以对其形成威慑，市场在食用农产品安全治理中严重失灵。

（三）第三部门缺乏应有的社会地位和公众认同，参与度不高

食用农产品质量安全治理不能只依靠政府主体和市场主体的力量，第三部门作为利益相关主体，也应充分发挥其不可忽视的重要作用。各类企事业单位、社会组织、非营利组织等应该参与到食用农产品质量安全治理中来，以维护自己的切身利益,做自己生命健康的卫士。然而，在现实生活中，第三部门的参与度并不高。受传统食品安全管控的影响，社会公众的思想观念还未转变过来，觉得只有政府才是可信赖的治理主体，指望政府是“全面政府”和“全能政府”。因此，公众对第三部门的地位认识不足，对第三部门的工作能力持怀疑态度，加上政府主体很少和社会主体进行协作治理，更增添公众对第三部门的不信任。因此，即使近年来出现了许多协助政府治理食用农产品质量安全的民间组织，也很难发挥其应有的作用，第三部门的处境尴尬。

（四）食用农产品生产、发展模式落后导致治理困难

治理结构具有保障交易（避免冲突或协议意外中止）和协调（为了获得共同收益）两个主要功能[7]。在我国，食用农产品的发展模式一直是以家庭为单位的分散生产，在生产技术上难以提高，安全监测也很难到位，这种分散的生产模式给食用农产品质量安全的治理增添了阻力。我国农产品的产销模式是指分散的小规模农户将农产品送入农产品市场，消费者则从农产品市场购买的模式。研究表明，小规模经营是造成农产品质量不安全的重要原因[8]。直到上世纪九十年代，我国才提出“农业产业化”的思想，随后农产品供应链有了很大改善。然而，整体的发展情况并不乐观。目前真正加入供应链组织，实现纵向合作的农户的数量还很少，大多数农户尤其是经营规模较小的农户是被排除在具有真正合作意义的供应链组织之外的[9]。“小农户”与“大市场”的模式导致农户始终处于劣势，难以与企业进行抗争，农户追求自身利益的最大化，给食用农产品质量安全埋下了隐患。而分散的生产结构导致难以从生产源头治理，更难以问责。

（五）治理主体利益联系不紧密，协调联动困难

长期以来，农产品质量安全问题都是由政府一元主体管控的。现今多元主体共同治理的理念逐渐得到重视和推广，政府从“划桨者”转变为“掌舵人”，市场和社会主体的作用日益凸显。然而，治理主体之间缺乏有效的协作，协调联动困难成了问题的新焦点。多元治理主体包括政府部门、食用农产品商户、相关行业协会、媒体机构等，这些主体在治理中追求的利益目标存在差异，有的甚至是相背的。多元主体的价值取向和行为模式差别大，沟通合作机制尚未建立，导致多元主体协同合作困难重重。而且，根据“囚徒困境”，食用农产品质量安全多元治理主体博弈往往不能达到帕累托最优。治理主体多头管理、各自为政、“碎片化”的分散治理，是食用农产品治理中的重要困局。这与一些治理主体对协同治理重视不够，缺乏积极主动沟通交流有关。

二、食用农产品质量安全社会共治的内涵、主体结构及运行机制

（一）食用农产品质量安全社会共治的内涵

社会共治与公共治理理论有密切关系。公共治理理论强调的是多主体的协作共赢，治理的主体包括公共机构、私人机构和非盈利组织，即政府、市场和社会组织等。各种社会力量共同参与，使社会资源得到最大限度地开发和利用。社会共治主体坚持自由、平等的协作理念，打破权力垄断，保证决策的合理性，将社会利益最大化。随着科学技术的不断发展，新的信息技术为社会共治提供了良好的平台，使得政府、市场、公共组织之间能更好的沟通、协调，建立良性的博弈与协作关系。

食用农产品质量安全社会共治是指在食用农产品质量安全治理中，充分激发社会各界力量，让农户、农民专业合作组织、家庭农场、经销商、物流服务商、农资经营商、农产品协会、消费者协会、涉农科研机构、政府监管部门、媒体组织等多元主体一同参与，通过责、权、利等的有效分工，平等协作，互惠互利，共同加强对食用农产品质量安全事件的监督巡查和处置协同。多元主体以为民服务为理念、以高度信任为原则，以共同利益为动力，以资源整合为平台，以实效评价为推手，以阳光监督为保障，以依法治理为准绳，旨在纵向一体、横向联动、全面覆盖，共同维护食用农产品质量安全，实现社会利益最大化。食用农产品质量安全社会共治能够推动治理主体多元化、主动化，变被动应对问题为主动发现问题、解决问题，从而有效提升食用农产品质量安全治理的能力和水平。

（二）食用农产品质量安全社会共治的主体结构

1.政府是主导。虽说政府不再是食用农产品质量安全治理的唯一主体，但由于其特殊的权力和地位，在社会共治中，它仍然占据着主导地位。一方面，政府主导是指由政府指明治理的方向、维持好治理秩序，努力充当社会组织的“孵化器”，大力扶植社会组织。另一方面，政府拥有公共权力与公共资源的绝对支配权，可以保障其他主体在社会共治中的权力行使，在关键时刻还可及时调配手中的资源，配合其他主体一同解决食用农产品质量安全事故，努力扮演好“掌舵人”的角色，而不越权、不揽权。

2.第三部门是重要力量。第三部门产生于社会，既独立于政府与企业，又独立于企业与消费者，中间人的身份使得它在治理中保有高度的公正性。第三部门在食用农产品质量安全社会共治中能发挥重要作用，其主要原因在于：其一，第三部门由于其非营利性和公益性，能获得社会大众的信任，具有广泛的群众基础；其二，第三部门的成员具有多样性，聚集了各行各业的专业人才与资源，在社会资源的调配方面具有明显优势；其三，第三部门在社会共治中能更加客观、专业看待问题，提出合理、可行的治理建议。

3.经营者是责任人。食用农产品质量安全的主要责任主体是生产、加工、销售农产品的经营者，既包括种植、养殖农产品的私人商户，也包括对农产品进行加工销售的企业单位。由于受利益的驱使，农产品生产者可能为了自身的利益而使用违法、违规手段生产不安全的农产品，存在经营者利用部分监管者追求私利的心理，用非法的手段来逃避监管，使得农产品的质量安全难以保证。但在社会共治的机制下，经营者也是治理主体之一，为了在市场中占有较大份额，通过以质取胜，也可以使他们从被动的被监管者转变为主动的自我治理及监督者。经营者在参与食用农产品质量安全共治中，既做到对自身生产销售的产品的严格管理，又做到与其他经营者、治理主体之间的相互监督、互相约束。

4.公众及其媒体是最广泛的监督者。公众是指所有的有生理需求的消费者。公众在食用农产品质量安全社会共治中也发挥着极其重要的作用，他们是最广泛、最公正的监督者，也是质量安全信息的传播者，还是社会公共权益的维护者。监督是他们最核心的职责，一方面是对生产经营者的监督，另一方面是对政府、第三部门等治理主体的工作行为进行监督。公众的优势在于，他们能够很好的传播信息，增强食用农产品质量安全信息的透明度，也能对违法违规治理主体、经营者形成强大的舆论压力，还能给消费者维权提供必要的帮助与支持。社会共治的模式能使众多的社会公众主动参与到食用农产品质量安全治理中来，为治理注入公正、公平的力量。

（三）食用农产品质量安全社会共治的运行机制

1.战略联盟机制。以合作替代竞争，构建食用农产品质量安全多元主体间的战略联盟机制。定制合理合法的食用农产品质量安全多元主体共治协议，肯定各个治理主体的合法地位，明确规定其治理职能，制定出多元主体间合作共治的方式、渠道，以制度协议的形式保障各主体的合法利益。在社会共治的协议上，引导食用农产品质量安全的多元治理主体互相沟通协作，开展多层次、宽领域的深度合作。各主体在沟通协作中互相借鉴学习，在食用农产品质量安全事故发生时，及时作出反应，开展联防联控联服务，形成全面的多元主体战略联盟。

2.资源整合机制。食用农产品质量安全治理需要大量的人、财、物、信息资源，而在现代社会，不论政府、企业或是其他社会组织都无法独立提供治理所需的各种资源[10]。因此只有实现多元主体共同协作，在服务引导与市场调节的共同作用下，将各个主体占有的资源进行整合，滚动发展；通过资源的共享使用，充分发挥多元主体社会共治的聚集作用，在协作中形成社会共治的聚集效益，促进资源共享平台建设，从而推动食用农产品质量安全治理的发展完善。

3.共振动力机制。转变多元主体的治理理念，引导主体间的协作共治，通过沟通协调，建立各主体目标网格化共振的动力机制，激发各主体共治的积极性，促使主体间通力合作，共同处理食用农产品质量安全治理问题。由于各个治理主体所擅长的领域、方面是有差异的，共振动力机制的建立能充分发挥网格化共治文化的引领和粘合效应，增强网格化共治动力，提高社会共治质量、激发社会共治响应。

4.联合保障机制。“如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因为没有制度保障而无法推出。”[11]缺乏思想、人才、利益、信息等的保障，除政府监管部门外的其他治理主体很难完全投入到社会共治之中。食用农产品质量安全治理主体间缺乏协同治理，没有相互信任的合作基础，共治工作就难以开展。建立联合保障机制，对各治理主体进行包括思想、人才、资源、信息等方面沟通与联合，在确保自身利益不受侵害的基础上，各主体才能为了共同的目标，更好地通力合作。

5.阳光监督机制。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方方能休止。”[12]为了有效防止治理主体滥用权力，必须建立高透明度的阳光监督机制。在法律法规明确规定各主体的治理权力以及权力行使的方式基础上，鼓励多元主体的自我监督和互相监督，建立权责一致、权责清晰、公开透明的社会共治工作体系。此外，还要严格落实问责及惩戒制度，对于滥用权力损害食用农产品质量安全及其他治理主体利益的一切行为要严厉惩戒。

6.依法治理机制。食用农产品质量安全治理需要加强法律法规的执法力度，完善依法治理机制。食用农产品质量安全社会共治涉及面广，情况复杂，必须构建依法治理的机制，以严密的法律法规将各种共治方式、主体、程序等纳入依法治理的轨道，形成具有连续性、系统性、协调性的食用农产品质量安全社会共治的法律机制。

三、食用农产品质量安全社会共治的实现路径

（一）推动食用农产品质量安全治理走向社会本位

长期以来，我国的食用农产品质量安全管理都是政府本位，具有一定的局限性。政府代表的是社会公共利益，拥有公共资源的支配权，在食用农产品质量安全治理中占有重要地位，发挥至关重要的作用。但是，在社会共治模式下，政府不再是唯一的主体，应从“全能政府”转向“有限政府”。虽然公众还没有及时转变观念，即使是在多主体共治的模式下，人们还是在遇到问题时，习惯性优先选择找政府[13]，致使许多地方存在过度依赖政府、政府包揽一切，忽视社会参与治理的现象。因此，政府必须担负起教育民众的责任，弄清楚自己工作的边界，坚持有所为、有所不为。要实现食用农产品质量安全社会共治，就要实现社会本位，将更多食用农产品质量安全的治理工作委托、外包给第三部门和其他社会力量。政府由直接管理变为间接管理，只负责宏观上的指导。

（二）树立全社会食用农产品质量安全意识

食用农产品质量安全社会共治不能仅靠事后的治理与监督，更重要的是培养全社会食用农产品质量安全意识，做到事前防范。食用农产品质量安全问题应引起每一个社会成员的重视，要懂得食用农产品质量安全与每个人息息相关，直接关系到每个人的身体健康与生命安全，关乎经济健康发展与社会和谐稳定，从而树立共同维护与治理食用农产品质量安全的责任意识与使命意识。政府、第三部门应加大宣传力度，吸收更多的社会力量参与食用农产品质量安全治理；企业应有良好的食用农产品质量安全意识，懂得生产合格、优质的农产品，是自己不可推卸的责任与义务；公众应坚决抵制质量安全不合格的农产品，在自己合法权益受侵犯时，要毫不犹豫地站出来，与黑心企业抗争。树立全社会食用农产品质量安全责任意识与使命意识，将进一步促进社会共治局面的形成，有利于充分调动各类主体参与食用农产品质量安全治理以及社会治理的积极性、主动性和创造性，进而形成各类主体竞相参与和谐社会建设的新局面。

（三）促进第三部门大力发展

在食用农产品质量安全社会共治中，第三部门是能承接政府委托、外包的重要力量。食用农产品质量安全治理第三部门包括农产品行业协会、专业组织、消费者协会等多种民间组织。国外对于农产品质量的监管很大程度依赖第三部门的高效管理。他们具有公益性与自愿性，许多第三部门中的专业机构，在食用农产品质量安全问题上具有比其他治理主体更专业的技术与资源，它还是调和政府、企业和公众之间利益关系的重要力量。我国的第三部门兴起起步虽晚但发展快，目前存在很多各式各样的第三部门，但缺乏有效组织，第三部门的力量未能完全开发出来。要实现食用农产品质量安全社会共治就需要大力促进第三部门的发展。首先，要明确其法律地位，用法律制度保障其权利的行使；其次，政府在促进第三部门的发展中也有义务对他们进行监管，并制定规范的管理制度，及时纠正第三部门的违法、违规行为。特别要注意的是，政府部门与第三部门之间不能存在利益牵连，否则会使食用农产品质量安全治理发生不公平、不透明等现象。

（四）构建食用农产品质量安全信用体系

我国还没有构建完备的食用农产品质量安全信用体系，这也是我国食用农产品质量安全难以得到保障的原因之一。食用农产品质量安全信用体系是通过信用监管体系治理食用农产品质量安全问题，设立全社会认同和共同遵守的食用农产品质量安全治理信用标准，在此基础上，对有良好信用的企业、治理主体进行奖励与表彰，对信用存在问题的企业、治理主体实施严厉批评与处罚，甚至市场禁入，做到奖罚分明。食用农产品质量安全治理信用标准既包括对农产品生产者的信用评定、管理制度，也包括对治理主体的规范。通过信用评定，企业会更主动提升自己生产的农产品的质量，以获得社会的肯定与公众的青睐，从而获得更多市场份额。治理主体也要依据相关规范，公平公正地进行治理，使公众在选择农产品时能更直截了当地从信用信息中了解到企业的情况并作出理智选择。

（五）完善食用农产品质量安全的法律法规

制定完善的农产品质量安全生产政策、法律和法规，依法规范农产品生产和经营行为，保护生产者、经营者和消费者的权益，这是依法治国理念在食用农产品安全治理中的体现，也是其题中应有之义。为了落实对食品安全的法律治理，2014年，全国人大对现行的《食品安全法》进行了修订，各级政府应在新的《食品安全法》目标框架下，结合地方食品安全现状制定相应的食品安全实施条例，形成较为完善的食品安全监管体系。值得注意的是，在制定相关法律法规时既要适当借鉴国外相关经验，更要符合我国市场、监管的实际情况，完善法律在维护消费者权益、食用农产品质量安全事故追责等方面的不足，明确各个治理主体的法律地位以及权责范围，用法律途径保护消费者、政府监管部门、其他治理主体及企业的合法地位与权力，严惩违法违规的监督主体和农产品生产者，确保人民饭桌上的安全。

[1]习近平.牢固树立切实落实安全发展理念，确保广大人民群众生命财产安全[N].人民日报，2015-05-31（001）.

[2]Grossman.S.J.Theinformation roleof warranties and Private disclosure aboutProductquality[J].Journal of Law and Eeonomies,1981,24（3）：461-483.

[3]Henson.S.Caswell J.FoodSafetyRegulation:anOverviewof Contemporary Issues[J].Food Policy,1999,24（6）：589-603.

[4]钟真,孔祥智.产业组织模式对农产品质量安全的影响：来自奶业的例证[J].管理世界，2012（1）：79-92.

[5]苏昕，王可山.农民合作组织：破解农产品质量安全困境的现实路径[J].宏观经济研究，2013（2）：76-79.

[6]周洁红，幸家刚，虞轶俊.农产品生产主体质量安全多重认证行为研究[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2015（2）：55-67.

[7]刘胜春.我国农产品供应链治理结构研究[J].商业研究，2012（8）：153-159.

[8]崔彬.生鲜农产品质量安全问题:成因与间接规制路径[J].农村经济，2010（8）：17-20.

[9]罗峦，李崇光，谭果.治理结构视角下的我国农产品供应链组织模式与质量安全保障[J].农业现代化研究，2014（3）：196-199.

[10]田星亮.我国食品安全监管的网络化治理模式创新[J].唐山师范学院学报，2013（6）：93-96.

[11]俞可平.应当鼓励和推动什么样的政府创新——对中国地方政府创新奖入围项目的评析[J].河北学刊，2010（2）：123-128.

[12]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.上海：商务印书馆，1959:184.

[13]彭向刚.政府社会管理的误区及观念变革[J].中国行政管理，2012 （4）：122-123.

（责任编辑：张群喜）

D035.29

A

1674-9014（2016）02-0047-05

2015-12-23

国家社会科学基金项目“食用农产品质量安全多元主体网格化共治机制研究”（15BZZ053）。

肖湘雄，男，湖南邵阳人，湘潭大学公共管理学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为农产品质量安全战略与治理。