东北城市规划法治化思考

□文/刘星显

（吉林省社会科学院法学研究所 吉林·长春）



东北城市规划法治化思考

□文/刘星显

（吉林省社会科学院法学研究所 吉林·长春）

［提要］ 新时期的东北城市规划已步入法治化发展轨道，但仍存在公民参与度不高、监督权威性不强、区域合作不足等问题。东北城市规划法治化水平需进一步提升。本文从完善城市规划的公众参与机制，加强东北三省城市规划的法律合作机制入手，助力东北三省社会经济的良性发展。

关键词：城市规划；法治化；区域法律合作

原标题：公民参与和区域合作视域下的东北城市规划发展

收录日期：2016年6月13日

东北城市规划正在经历从资源消耗型到节约型，从同质竞争到协调发展，从城乡二元分割到城乡统筹规划，从注重物质形象到关注民生和谐的转型。在法律层面，城市规划管理手段的行政属性向着具有公共决策的公共利益属性进行转变，东北城市规划法治化管理的水平需进一步提升，助力东北三省社会经济的良性发展。

一、东北城市规划存在的主要问题

（一）公民参与度不高。总体上来看，东北三省城市规划中的公众参与程度仍然较低，处于起步阶段，主要表现在以下三个方面：首先在规范层面，虽然《城乡规划法》及一系列地方性法规确认了公众参与权，为该权力的实现提供了制度保障，但尚存在参与的范围受限（如公众参与被排除在规划决策环节之外）、参与的效力不足（如书面异议无约束力）等问题，同时由于相关规定比较原则，缺乏可操作性，影响了公民参与的广度与深度；其次在程序层面，对公民参与方式的规定较为单一，目前以公告、提出书面意见为主而缺少其他具体的程序性权力，对城市规划过程中的程序性瑕疵缺乏救济手段；最后在实效层面，一方面由于公众受自身条件所限，导致参与的主观性、随意性和盲目性较大；另一方面相关管理部门也缺乏促进公众参与的动力。这些原因导致在城市规划过程中公民参与的比例较小，仍停留在象征性参与层次，公民参与度较低的现状在一定程度上直接影响了东北三省城市规划管理过程中的民主性价值的实现。

（二）监督权威性不强。目前，东北三省城市现行的规划管理监督体制在制度设计与运行方面距期望尚存在一定距离。根据现行体制及法律相关规定，城市规划管理监督主要有人大监督、行政监督、公众监督与司法监督等四种基本形式，在具体的实施过程中，存在事前事中监督相对薄弱、监督权行使缺乏独立性、公众监督流于形式、司法监督局限性大等问题，导致监督的总体效力有限，不能完全杜绝城市规划管理过程中的权力滥用现象。同时，由于城市规划的专业性强，涉及面广，导致监督难度较大，监督效率偏低。未来尚需进一步合理配置监督权力，改进监督方法，拓宽监督渠道，提升监督的权威性。

（三）区域合作度有待提升。区域经济一体化客观上要求区域法律的一体化，特别针对一些跨省域的规划项目更有赖于相关法律、制度、组织与财政等方面的保障。在区域立法、执法、司法合作方面，东北三省区域法律合作机制构建时间较早，运行多年，但在城市规划管理方面却未能充分发挥其制度优势，区域规划在组织编制、落实实施、监督检查等方面作用有限，区域规划的整体功能未充分彰显。统一、系统的区域规划体系的形成需要长期的过程，在尚无单行的《区域规划法》的前提下，东北三省区域城市规划管理法律合作机制应先易后难、循序渐进、持续创新，着力提升区域合作度。

二、从单一封闭到开放协同：完善城市规划的公众参与机制

（一）发挥地方立法优势，将公众参与的原则性规定变为可操作性规定。党的十八届四中全会公报提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”就城市规划领域而言，公众参与向来是建构依法决策机制的薄弱环节，《城乡规划法》中虽确定了公众参与规划的基础性制度框架，并就参与的对象、范围、权利、义务及法律救济等方面做出了原则性规定，但从总体来看相关条款仍很模糊，操作性有待提高，在参与主体、参与方式、参与事项及参与效力等方面需进一步予以明确规定，这为东北三省相关地方性立法提供了广阔空间。从我国城市规划法律体系的发展路径来看，地方性立法始终扮演着重要角色，带动了国家层面相关法规的完善，东北三省相关有权立法部门应在不违背上位法基本原则的前提下，通过在条例中增加专项条款的方式，进一步完善公众参与的法律制度规定，完善公众参与的法律程序细则，完善公众参与的司法保障机制，增强公众参与的实效，使其发挥应有的作用和效能。

（二）将公众参与贯穿城市规划的各个环节，实现公众对城市规划的尽早与持续参与。在规划编制阶段和规划草拟阶段，应赋予公众及利害关系人对相关地块规划目标与资讯的知情权，将公众参与适度前移，有助于改变公众参与缺位的现状，防止由于信息壁垒导致的暗箱操作及腐败行为，提升规划决策的质量。在规划方案的确定与实施阶段，相关部门及大众传媒的公布、宣传与反馈机制的成熟与否在很大程度上决定了公众知情权、表达权、参与权与监督权的实现水平，应在法定的公布机制基础上，完善对宣传机制和反馈机制的制度设计。

（三）丰富公众参与方式，细化公众参与流程，使不同利益主体的意见能得到有效的反映。没有最好的公众参与方式，只有最适当的公众参与方式。应针对不同的参与事项及不同的城市规划阶段规定适当的参与方式，在加强听证会、说明会、研讨会、民意调查等传统参与方式的实效基础上，根据参与主体的能力与成熟度进一步拓展公众参与方式的形式与内容，综合运用单向度的通知反馈式、互动型的咨询协商式、合作型的深度介入式等公众参与方式，健全多层级的公众参与机制。针对一般性公众参与的“个人参与”特点，相关部门在提供必要的技术支持的同时，应在规划委员会中规定增加公众代表，增设公众席位，加强引导、扶持社区及相关非政府组织，确认其在城市规划过程中的地位，避免公众参与流于形式，保障公众参与落到实处，实现不同利益主体分歧的协调，达到合理分配公共资源的目标，减少实施中的矛盾。

（四）健全司法救济与非司法救济途径，完善公民参与权利的多元保障机制。现行的《城乡规划法》（第9条）和《政府信息公开条例》（第33条）均确认了对侵犯公众参与权的可诉性，但尚缺乏明确的政府机构满足公民参与权强制性义务的责任条款，应遵循权责统一原则，完善相关责任制度，改变规划主体责任范围相对狭窄的现状。在非司法救济途径方面，应将公众参与权纳入到行政复议的受案范围，加强保护行政相对人的合法权益；构建人民调解、司法调解、行政调解相互衔接联动的大调解体系，促使政府及相关部门自觉履行公众参与义务；发挥作为补充性救济途径的信访制度的优势，应根据信访的特点明确城市规划的信访事项范围，排除涉诉信访，协调、捋顺非司法救济途径与司法救济途径的关系，促成公民参与权保障体系的制度化、效率化与法治化。

三、从各自为政到区域合作：加强东北三省城市规划的法律合作机制

（一）加强规划立法过程中的东北三省区域法律合作。自《城乡规划法》（2008）颁布以来，东北三省省级立法主体及各有权城市对城市规划相关法规的立法、修法活动已持续六年，初步形成了以省级城乡规划条例为核心的地方性法规体系框架，立法工作还需在以下三个方面予以推进：首先，针对国家陆续出台的城市规划领域的法律法规，需通过地方立法方式予以细化，尚有一些地方立法空白亟需填补；其次，应根据地方性立法数年来的执行情况及时总结经验，对现行的各类条例、办法予以进一步的完善、修改。东北三省有关城市规划方面的地方性法规特别是在较大市立法层面存在大量陈旧的地方规章，要继续开展与国家法律相悖、与时宜不符的地方性法规规章的清理工作，清理后及时向立法机关提出法规立、改、废建议；最后，2015年3月十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，赋予所有设区的市以地方立法权。这意味着东北三省有立法权的城市将可能从10个扩充到35个（黑龙江省12个，吉林省9个，辽宁省14个），可以预见未来一个时期将进入地方城市规划立法的高峰。在这个背景下，地方有权立法机关如何科学立法、规范立法、民主立法，避免重复立法、主观立法、口号式立法，将面临新的挑战，应充分发挥东北三省区域法律合作的制度优势，加强城市规划相关领域的立法合作。

早在2006年东北三省就已经达成了《东北三省政府立法协作框架协议》，确立了分工负责、相互配合、通力合作的原则，明确了工作制度与要求。相对于长三角、珠三角等区域所采用的单一松散型立法合作模式，东北三省的立法合作针对不同的立法项目开创了紧密型、半紧密型与松散型等三种立法合作模式，在实践中取得了良好的效果。从东北三省近三年来在城市规划相关领域的立法计划来看，存在一定程度的趋同性，应以降低立法成本，提高立法效率，避免立法资源浪费为出发点，以东北三省区域立法合作平台为载体，采取紧密型、半紧密型立法合作模式，针对城市规划相关法规的不同情况，三省成立联合工作组或由一省牵头，其他两省配合的方式进行立法合作，共享立法成果，在实现立法统一性的基础上，保持各地的立法差异性，解决三省在立法能力、水平、步骤、时间等方面参差不齐的问题，提高城市规划的立法水平和立法技术，优化作为一个整体的东北三省区域城市规划法治大环境。

（二）加强规划编制、实施过程中的东北三省区域法律合作。从大的趋势来看，在计划经济时代以地方经济利益为基础的刚性行政区划为基本特征的经济发展模式，在社会主义市场经济条件下逐步被区域协调发展的总体战略所取代，势必要求在各城市规划的编制、实施过程中打破行政区划壁垒，重新整合区域资源，形成区域整体优势。在经济全球化、一体化的背景下，东北三省各城市规划的组织编制不仅涉及到省域内的跨地区的城乡统筹，还延伸到跨省域，乃至跨国度的规划安排，这为新时期的东北三省城市规划提出了崭新命题。

2015年3月，由国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中强调“基础设施互联互通是‘一带一路’建设的优先领域”，其中“基础设施建设规划”与“技术标准体系对接”两方面是基础设施网络建设的重点内容，黑龙江、吉林、辽宁三省承担着建设相关基础设施的重要任务，按照《城乡规划法》确立的“先规划后建设”原则的要求，东北三省在跨省域城市规划的编制、实施过程中需统一认识、统一步调、统一行动。为协调区域利益，凝聚执行力量，应考虑研究建立东北三省区域规划管理合作协调组织。针对目前东北三省区域法律合作缺乏法律规范和制度保障等问题，在条件成熟的前提下，针对跨省域的城市规划的编制与实施活动成立专门的组织协调机构，在决策、执行、监督、仲裁与研究方面，分别设立区域联席会、执行委员会、监督与冲裁委员会与咨询委员会，以法律形式明确规定其权责，在此基础上建立区域利益分享与补偿制度，加强政策性保障，为跨省域规划的编制、实施创造良好的制度环境，通过科学规划提升城市总体实力，增强各城市在更大区域范围内的竞争力。

主要参考文献：

［1］陈振宇.城市规划中的公众参与程序研究.北京：法律出版社，2009.

［2］朱芒，陈越峰主编.现代法中的城市规划：都市法研究初步.北京：法律出版社，2012.

［3］黄学贤等.中国农村城镇化进程中的依法规划问题研究.北京：中国政法大学出版社，2012.

［4］边经卫编著.城乡规划管理——法规、实务和案例.北京：中国建筑工业出版社，2015.

中图分类号：F29

文献标识码：A