工会在失业预警机制研究中的作用——以河北省为例

文/河北劳动关系职业学院副教授 周英锐

工会在失业预警机制研究中的作用——以河北省为例

文/河北劳动关系职业学院副教授 周英锐

国外建立失业预警机制较早，不同国家制定本国特色的失业预警制度和促进就业政策。建立健全失业预警制度，是《就业促进法》赋予各级政府的重要职责，是做好失业预防和失业调控的前提和基础。工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，《工会法》、《社会保险法》赋予了工会依法维护职工合法权益，参与社会保险重大事项的研究，工会协助建立健全失业预警机制，对于政府把握失业波动状况，制定相应的宏观调控政策，保证社会保障体系的良性运行以及经济社会的可持续发展具有重要意义。

《就业促进法》首次确立了失业预警制度，这项制度对于政府把握失业波动状况，制定相应的宏观调控政策，保证社会保障体系的良性运行以及经济社会的可持续发展具有重要意义。失业是我国突发群体事件的主要风险源之一,也是我国社会转型期社会风险的重大隐患。工会面对劳动就业的严峻局势,应吸取国外的经验和教训,在参与劳动力市场的培育和完善过程中,特别要着眼于维护职工的长远利益。失业预警制度的建立，对有效防范和应对严重失业问题发生，促进社会经济转型跨越发展，维护社会和谐稳定,加强失业预防和失业调控具有十分重要作用。

一、域外失业预警制度的启示

国外建立失业预警机制较早，不同国家制定本国特色的失业预警制度和促进就业政策。如：日本当有些行业和地区经济结构调整受到剧烈冲击时，实施紧急就业稳定计划；德国当东部地区出现大规模失业问题时，多措并举，在延长失业保险、增加工资补贴的同时，由政府购买公益就业岗位、为职工提供免费职业培训等。

我国香港政府在非典时期，紧急动用4.3亿港元，创造2万个就业岗位，还组织为受到重创的服务行业员工提供技能培训和特殊津贴。国家劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组曾在 2002 年发表的《我国失业预警系统与就业对策研究》论文中，公布了城镇失业预警警戒线。失业率在 4% 以下，表明处于充分就业状态；失业率在 4% －5% 之间，表明处于适度失业状态；失业率在 5% －6%，表明个别地区失业率达到警戒线，应及时予以解决；失业率在 6% －7%，说明除了在解决局部地区的高失业率的同时，密切注意失业率的变化，做好应对全国性高失业率的预案；失业率在 7%－10%时发出全国警报，立即采用应对高失业率的全国性预案，及时调整宏观经济政策等；失业率在10%以上时发出严重警报，立即采取紧急措施。

二、河北省产业结构剧烈调整必然带来职工失业问题

我国进行大规模的产业结构调整，从实现经济可持续发展角度讲十分必要也十分迫切，但是如同人患病之后服药治疗是必要的，但是在服药过程中不可避免地会伴生一定的副作用一样，产业结构调整也具有副作用，那就是伴生出现的失业问题。产业结构调整的力度越大，伴生的失业问题也越突出。河北省在深化产业结构调整中由于人们期盼的利益的出现具有一定的滞后性，而改革带来的阵痛则具有同步性与随时性，所以河北还有没有品尝到产业结构调整带来硕果的甜香滋味，倒是先受到了失业的压力，尝到了产业结构调整的苦涩味道。

河北从2013年开始实施压缩产能“6643工程”：到2017年压缩钢铁产能6000万吨、水泥6000万吨、煤炭4000万吨、玻璃3000万标准箱。初步测算，河北省完成各项压减任务，将影响1800亿元的产值，并且涉及上百万直接和间接从业人员的就业问题。 这组数据偏于宏观，但是有利于洞察河北产业结构调整带来的失业问题的严重性。据河北省人社厅提供的数据显示，到2017年，河北省化解产能过剩涉及职工54.7万人，其中钢铁42.6万人、水泥6.5万人、平板玻璃5.6万人。其中，唐山钢铁到2017年计划减产4000万吨粗钢、2800万吨铁，经测算将直接影响10万人就业。 这组数据比较具体，可以看清不同行业淘汰落后产能，直接可能带来的失业数据。进行产业结构调整淘汰落后产能由此带来的对劳动岗位的直接减少，相对而言比较好统计，而对其上下游产业及其为之服务的产业这些间接劳动岗位的减少不好统计，因为这些岗位尽管必然受到影响，而使劳动岗位随之减少，但是政府既不给他们经济补偿，也不会去对这些间接造成的失业人员进行统计。其实这组数据应当是产业结构调整直接减少劳动岗位的数倍，这是个十分庞大的数字。

这次产业结构调整淘汰落后产能不同于以往，不仅规模之大前所未有，而且是限时完成，不少企业来不及反映就接到了停产的指令，所以在产业结构调整淘汰落后产能中企业直接关闭的多而实现转产的少。据石家庄市鹿泉市工信局局长介绍，在压产能过程中，鹿泉市水泥厂数量将由166家减少到2家， 企业从轻车熟路的多年经营行业关闭容易，但是到陌生的行业打拼开拓困难，毕竟隔行如隔山，被关闭的企业实现成功转产往往需要数年甚至更长的时间，这段时间可能出现“产业空洞”现象，换言之下岗职工实现再就业难度颇大。

三、应当对淘汰落后产能与稳定职工饭碗给予同等重视

淘汰落后产能优化产业结构十分必要，但是由此产生的失业问题不可不防。什么是职工群众最关心、最直接、最现实的利益问题，那就是有个稳定的劳动岗位，有固定的劳动收入。换言之，被动失业是对职工最关心、最直接、最现实利益的有力冲击与挑战。产业结构调整对于失业职工而言，就是横亘在生活道路上的一道坎，不少下岗职工不得不迈过眼前的这道坎，同时又需要付出巨大的努力并忍受精神上的压力与苦痛。在下岗职工中，尤其是对于那些年龄偏大，文化程度低，技术单一的老职工，他们不仅再就业难度大，而且往往现阶段是在人生中负担最重的年龄段，他们上有长辈需要赡养，下有读书的子女每年较高的学费、生活费需要供给，一旦失业，收入来源中断，很可能使其家庭立即陷于困境之中。如何处理好产业结构调整淘汰落后产能与稳定就业岗位的问题，是个十分现实而又必须解决的重大社会问题，也是个十分重大的改革问题，我们的观点是进行产业结构调整淘汰落后产能与保障职工饭碗应当给予同等重视，不可顾此失彼。

进行产业结构调整是来自国家高层的战略部署，事关国家与社会的长远利益，而稳定劳动岗位保障职工饭碗则是广大职工及其家庭成员的迫切诉求，是他们的眼前利益所在，二者应当统筹兼顾彼此协调。实际上，贯彻国家产业结构调整策略，是一项国家有部署、有督促、有考核、有检查并且是限期完成的重大任务，所以地方政府没有讨价还价的余地，会不遗余力地完成。而稳定劳动岗位保障职工饭碗是一项相对软的任务，来自民间的呼声其影响力不可与国家高层的声音同日而语。所以真正实现进行产业结构调整与稳定劳动岗位保障职工饭碗统筹兼顾彼此协调并不容易。但是如果地方政府过于重视产业结构调整而对失业问题对社会的冲击力估计不足，使二者顾此失彼，其社会危害性确实不容低估，我们应当力避这种情况出现。

我们应当从进行产业结构调整与保障民生相对立的思维中解脱出来，在思想上认识到二者具有关联性与统一性，这样才能处理好二者的关系，使之相互促进相得益彰。进行产业结构调整直接目的是改善环境促进经济可持续发展，而最终目的是保障民生、改善民生、发展民生；而稳定职工劳动岗位保障其饭碗是职工最关心、最直接、最现实的民生诉求，民生就是二者的交汇点，是二者关联性与统一性的逻辑起点。

习近平总书记在2014年12月中旬在江苏调研时就保障民生问题进行了深刻的论述，他指出，要像抓经济建设一样抓民生保障，像落实发展指标一样落实民生任务。 他还指出“全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点。”习近平总书记关于保障民生的重要论述对于我们正确处理产业结构调整与维护职工劳动岗位保障其饭碗的稳定性有着重要的启示意义。产业结构调整要不折不扣地进行下去，同时应当像抓产业结构调整一样，抓好劳动岗位稳定这个直接涉及职工饭碗的重要民生保障工作。

如何既要按计划完成产业结构调整的重要任务，又要实现劳动岗位的基本稳定，这就需要建立失业预警机制，政府有关方面应当切实掌握产业结构调整可能造成的职工失业的第一手动态资料，为实现职工的劳动岗位转移做好基础性工作。

四、工会在失业预警机制研究中的作用

1、建立失业动态监测制度

建立失业动态监测制度目的是重点监测重点行业、重点企业从业人员减少的情况和原因，为建立失业预警制度提供有针对性的的预防和调控措施。工会可以及时把握经济波动期内岗位流失情况，确定重点监测对象，由企业工会实施重点企业岗位流失动态监测工作，重点监测企业岗位变动情况及企业岗位增减原因。通过建立失业动态监测制度，有助于政府相关部门掌握第一手信息，随时对各行业用工动态进行有效监控，并通过政策调控确保各行业避免用工荒现象，也避免求职者因一窝蜂而出现的“求职难”问题，实现人力资源的合理配置，增强防范失业风险。

2、积极兴办失业补充保险

国际劳工组织规定，失业保险金不得低于原工资的50%，失业救济标准和失业保险的比例约为2/3。而我国失业保险金存在的问题是给付标准偏低，虽然《社会保险法》规定不得低于城市居民最低生活保障标准，但主要考虑的是要保障失业人员的基本生活，对保障失业者家属的最低生活没有考虑。促进再就业的功能更谈不上了。工会组织兴办失业补充保险，可以使工会更具吸引力，提高组织率。

3、建立送温暖帮扶工程长效机制

李克强总理强调，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，可以保障他们的基本生存权利和人格尊严，也能让人民群众消除后顾之忧、安心创业就业。工会在继续做好对就业困难人员帮扶就业的同时，将下岗职工的再就业问题作为就业工作的重中之重来抓。“帮扶行动”是一项由工会协助政府帮助下岗失业职工实现再就业的综合活动，即以信息服务指导再就业，强化培训推动再就业，开发基地创造再就业，运用品牌扩大再就业，筹集资金扶持再就业，依靠能人带动再就业，宣传政策促进再就业，结成对子帮扶再就业，开展教育引导再就业，加强监督保证再就业。

4、继续完善工资集体协商制度

工资集体协商制度作为维护劳动者自身利益的一种有效途径，一方面能够维护一线职工的权益，使工资增长与企业效益提高相适应，确保每个职工分享企业发展的成果。另一方面，减少甚至可以避免如像南海本田停工事件那样具有损害性的劳资冲突。因为工资集体协商制度性的沟通协商机制，不仅打通了工人表达增加个人收入意愿的渠道，也为企业搭建了与工人直接沟通的平台。根据失业预警提示，对暂时生产经营困难但恢复有望的企业鼓励其通过自救稳定职工队伍。指导企业与职工在平等协商的基础上，采取调整班次、缩短工时、轮流休假、开展在岗培训等措施，尽量减少失业。

5、指导企业做好职工安置工作

妥善解决支付经济补偿金、拖欠工资等问题。鼓励和引导企业与职工或工会通过依法平等协商，采取签订分期支付协议、租赁企业厂房设备等生产资料、代职工缴纳个人应缴纳的社会保险费等方式抵扣应支付职工的经济补偿金及拖欠工资。

工会组织参与建立与完善失业预警机制，是其参与社会事务管理、协助人民政府开展工作的具体内容之一，是在深化改革中维护职工利益、维护社会稳定的内容之一。产业结构调整造成的职工失业问题解决的好与不好，直接涉及到职工的切身利益，也涉及到职工对产业结构调整的支持程度，工会组织在失业预警方面具有独特的优势，起着其他任何组织都不可取代的作用，是一种极其重要的社会资源，应当创造条件为工会组织在失业预警方面充分发挥作用搭建更多平台。