农村集体土地所有权确权探索

□文/陈杏梅（贵港市社会主义学院　广西·贵港）



农村集体土地所有权确权探索

□文/陈杏梅
（贵港市社会主义学院广西·贵港）

［提要］农村集体土地确权登记发证工作是中央2010年1号文件作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策，有利于城乡统一土地市场及农村经济社会发展。但农地复杂的产权状况和相关主体对农地流转收益分配的不同诉求，使得确权登记工作面临一定的难题。本文结合贵港市实际，力求在理论与实务上探索解决对策。

关键词：农村集体土地；所有权；确权

收录日期：2016年4月7日

深化农村集体产权制度改革已经成为破解农村众多矛盾问题的关节点，成为全面深化农村改革的牛鼻子。当前，“脚下有地，手里没钱”是制约新型农业经营主体发展壮大的瓶颈。如何赋予土地承包或流转经营权更大的价值，贵港市以土地确权登记颁证为重点，不断深化农村土地产权制度改革。目前，全市10个试点乡镇，130个村开展确权工作，涉及2，885个村民小组，面积29.8万亩，颁证5，400本，颁证面积29，728亩，已对经营权资料审核公示111，725亩。全市土地流转面积达35.5万亩，其中“以小并大”实施面积103，446亩（水田61，450亩，涉及农户22，061户）。作为试点村的港北区庆丰镇夏里村，已实现土地流转1，590亩，占全村耕地面积的62%；水田“以小并大”800亩，占水田面积的37%；投入水利建设资金350万元，建设三面光渠道2，000多米，修建机耕路5，000多米。

一、农村集体土地所有权确权现实意义

农村集体土地所有权的确权、登记和发证不亚于“第二次土改”，为农村土地流转、金融体制改革、凭证管地、国土资源管理奠定了坚实的基础。比如作为试点的庆丰夏里、思平等8个村2万余亩土地确权工作，带动耕地流转5万余亩，有力地促进了农业向规模化方向发展。2014年，全区农业产业化重点龙头企业总销售收入56.6亿元，从业人员0.79万人，带动农户8.6万户。2015年上半年，贵港市土地流转实现水田“以小并大”面积6.2万亩，农村居民人均现金收入6，703元，增长率10.4%。

（一）确权是实现城乡要素平等交换的重要基础。健全城乡发展一体化体制机制，关键是推进城乡要素平等交换。农村集体各类要素平等参与市场交换，前提是产权清晰、权能完整。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，明晰农民的房屋、宅基地、土地承包经营权、集体收益分配权，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有利于解决农村集体土地存在的土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，更有利于促进农村集体产权自由流动、优化组合，实现城乡统筹，进而促进农村经济社会发展。

（二）确权是增加农民财产性收入的重要前提。党的十八大提出，到2020年城乡居民收入要实现倍增。据2014年国家统计局的统计，农村居民人均收入7，917元，家庭经营收入和工资性收入近90%，财产性收入只有3.1%。而贵港市农民收入的来源主要靠家庭经营性收入，占纯收入的49.2%，工资性收入、财产性收入和转移性收入占比仍然偏低。可见，调整农民的收入结构，让农村资产进入市场，是农民增收最大的潜力所在。要增加财产性收入，关键是赋予农民更多财产权利，明确集体经济组织成员身份，在界定农村集体资产范围和归属的基础上，将集体资产量化到每个成员，将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户，促使农村资产进入市场，从而实现资产增值，增加农民收入。

（三）确权是加快农村城镇化的重要举措。李克强强调，要加快推进城镇化。城镇化，核心是人口城镇化。实现人口的城镇化，必须对城市社会管理体制改革，尤其是户籍、就业、社会保障方面的改革，目的是打开城门让农民进来。如果农民进城是“裸进”，即住房、社保、就业等一系列问题都由政府来承担，那么需要国家投资18万亿元左右。而开展农村集体产权确权后，农民真正成为集体资产的主人，房屋、宅基地可以进入市场，土地承包经营权可以在流转的基础上以市场方式退出，集体收益分配权也可以转让，那农民就有了进城的“第一桶金”，政府负担自然就降下来，这也是拉动内需、促进经济发展的活力所在。

二、农村集体土地所有权确权面临的瓶颈

农地确权登记是一项土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。但确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下展开，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”。面对这样的形势，给确权登记工作造成一定的难度和进度的滞后。

（一）认识不足，群众参与性不高。从对试点村调研来看，很多群众及少数基层干部对集体土地确权登记发证的意义和目的认识不够。部分农民根本不重视，存在指界不签字、不盖章等现象。加上外出务工的人比较多，找不到人签字指界，有的甚至无法联系到人，在地籍调查时直接影响本宗地和相邻宗地界址的指界工作，从而使必要的数据、材料、情况搞不清摸不准，影响了土地确权工作的进度。

（二）权属争议纠纷多，调解难度大。试点确权发证工作涉及到村、组，甚至乡镇交界之间的权属界线问题，在一些地块上，不同程度存在着面积不准、四至不清、空间位置不明等问题使得确权登记工作受到影响。比如由于历史原因，将部分农场所辖区的集体土地在没有实行征收等手续的基础上直接转变成国有土地，农民转变成农场职工，但后来由于体制转换，部分农场职工又转变成农民，同时农场也拨部分耕地给农民作为口粮田，结果造成上级主管部门与所辖区村民的土地纠纷。

（三）权属来源资料不全，难以确定。其一，过去所有土地登记、审批、图件档案没有电子文档，有的少数农民自己保管不善，连土地使用证、用地审批手续等权属来源证明材料全部丢失；其二，部分“小产权房”和城镇居民购买农村的宅基地没有到土地登记机构办理相关的变更登记手续；其三，由于土地管理不规范，私人可以办理建房手续，在办证时，本地村民建房办理了集体土地使用权证的，而外地村民或城市居民建房办理了国有土地使有权证的，现在要认定所有权，难以确定。

（四）经费来源少，保障不足。从试点村镇来看，农村土地确权登记工作时间紧、任务重、难度大，需要人手，需要大笔的经费用于完成此项工作。如庆丰镇8个试点村2万多亩农村土地仅航拍一项，费用约40万元，而贵港市财政资金比较紧张，要及时筹集这一大笔的经费会有一定的难度，如果没有上级专项经费支持，该镇难以解决航拍经费。

（五）软、硬件欠缺，影响确权工作进展。一是规划红线图是手工绘制，没有电子版，加上人员调动及保管不善，造成纸质版的图纸遗失，无法精确测出规划面积，参照林权资料进行确权，农民反响很大，反映林权证图纸上的界址线与现状差别很大，造成所有权确权认定困难；二是农村土地确权登记过程中的调查测量、填表、制图、建资料数据库等工作量大，需要专业技术人员参与，才能更好地开展工作；三是确权信息录入软件还没有到位，给下一步录入信息工作带来影响。从试点情况来看，农地产权状况复杂，同一标的物，所有权和承包经营权、宅基地使用权分属不同的主体，给农村集体土地所有权确权带来难题。

三、破解农村集体土地所有权确权难题的思路

农村集体产权制度改革，其实就是村集体赚了钱之后，怎么分、怎么用的问题。从各地取得经验来看，最好的办法就是在确保农民集体所有的前提下，将集体资产折股量化到人，变农民共同共有的产权制度为农民按份共有的产权制度，真正实现还权于民。

（一）整合有效载体，加大宣传力度。土地确权登记发证工作是对土地权利归属的确认而不是调整，要通过多种形式进行全方位的宣传工作。首先，组织召开农村集体土地确权工作会议，学习有关农村集体土地确权工作会议精神，下发工作实施方案；其次，面向群众，发放确权政策、法规、业务知识等宣传单，以引起广大村民的高度关注；再次，通过各村广播、电视台、网络等新闻媒体做好农村集体土地确权登记工作的宣传，做到家喻户晓，知道该项工作与他们的利益息息相关，并且是让农民不花一分钱、不跑一步路、不浪费一分钟时间，直接送服务上门，确保确权工作按时、按节点推进。

（二）调处权属争议，保障农民权益。针对确权中出现的权属争议问题，要依照《土地权属争议调处处理办法》依法处理。一是对复杂疑难的权属问题，建议组织国土、农业、林业及司法等部门成立农村土地权属纠纷争议仲裁机构，及时处理复杂疑难的权属问题，化解矛盾纠纷；二是对违法宅基地和集体建设用地，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，建议由土地执法大队依法依规处理后方可登记；三是对国家已经明文规定的不得购买“小产权房”，不得进行确权发证。建议由政府及相关部门制定管理办法，对符合规划的“小产权房”实行收购或通过征用后转为国有土地，由买方缴纳税费、签订出让合同等手续后再由国土、房地产管理部门给予确权登记。

（三）理清权属难题，合理确定界线。对于权属和界线不清的问题，通过查找资料、分析历史，按照《土地权属争议调处处理办法》，按照尊重历史、结合实际的办法，依法处理。一是对权属来源不全和现场指界的问题，建议采取因地制宜的原则，充分利用已有的调查、指界等资料；二是对权属来源资料不完善的，要尊重历史、承认现实的原则，可以沿用原来的资料；三是对无权属来源资料的，在以前的登记发证基础上，结合第二次土地调查和年度变更调查，充分利用第二次土地调查成果资料进行确权发证，或者根据土地使用现状，合理确定权属；四是对户主无法到现场指界的情况，按照《违约缺席指界》的相关规定根据不同的情况给予处理，确定土地权属界线。

（四）多方筹集资金，规范确权流程。针对农村集体土地所有权确权工作地块碎、工作量大、影响面广、政策性强等特点，结合实际情况，建议通过多种途径规范确权流程。一是由市政府通过政府采购分次分批给予拨款用于确权登记发证工作的开展；二是由市政府从征地过程中招商引资大型项目的土地拍卖收益资金和矿产资源管理费中挤出部分资金；三是通过积极向上级主管部门争取支持部分资金解决；四是积极探索开展土地承包经营权和农村房屋财产权“两权”抵押贷款试点，以确保有足够的资金用于户外作业和室内作业。

（五）组建工作专班，推动确权工作。农村土地确权发证工作是一项工作量大、技术性高的工作，应当要有一支专业的、素质高的队伍。首先，建议成立以市政府领导为组长的工作专班，办公室设在县国土资源局，由国土资源局局长任副组长，其成员由县市区各部门领导和技术人员组成，负责确权工作的技术业务和上下联系协调等相关工作；其次，由工作专班的人员在各村组干部的引导下以村组为单位进行调查摸底工作，掌握基本情况，并进行宣传发动和业务培训；最后，领导小组不定期深入到村屯，对航拍图、宗地调查成果、面积误差权属登记资料等进行实地随机抽样，对工作进度、存在问题和群众满意度等开展专项督促检查，发现问题及时纠正，从而确保工作质量。

激发活力、保障权益，是农村集体产权改革的出发点。通过农村土地所有权的确权登记，以市场化运作的方式，鼓励引导群众参与土地流转、质押、担保等，进而将土地确权与引导农村土地规范流转结合起来，促成土地流转到种养合作社、家庭农场等新型农业经营主体，逐渐催生全市农业新格局。

主要参考文献：

［1］余葵，王胜.农村集体产权制度改革任重道远［N］.经济日报，2012.8.9.

［2］张晓山.深化农村土地产权制度改革［N］.经济日报，2013.2.6.

［3］陈志新.城市化中农村集体产权的界定［J］.江苏农村经济，2006.1.

中图分类号：D9

文献标识码：A