公共政策中公众参与的内在困境及其规避路径——一种集体行动逻辑的审视

朱　颖，　韩娜娜

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）

公共政策中公众参与的内在困境及其规避路径
——一种集体行动逻辑的审视

朱颖，韩娜娜

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）

加强公共政策中的公众参与，是民主政治发展和服务型政府建设的必然要求。现阶段我国公共政策中的公众参与存在诸多弊端，提升公众参与度刻不容缓。从奥尔森的集体行动逻辑视角出发，分析公共政策中公众参与缺乏的问题及成因，并在此基础上提出了一些建议，以期对推动公共政策中公众参与的理论研究和实践发展有所贡献。

公众参与；公共政策；集体行动逻辑

随着市场经济的不断发展和公民社会的逐渐兴起，公众的权利意识、民主意识、法治意识日益增强，公众作为一支重要的力量进入公共生活领域，公众参与政府管理和政策活动已然成为一种不可逆转的趋势。改革开放30多年以来，市场化改革的不断深入、民主政治的不断发展、服务型政府的建设、信息技术的快速进步以及社会力量的不断壮大，为公众参与政府政策活动创造了良好的条件。近年来，党和政府十分重视公众在公共政策过程中的作用，公众参与公共政策过程已成为政策活动不可或缺的一部分，公众参与取得了极大的发展。然而，从现阶段公众参与的实践情况来看，我国公共政策活动中的公众参与仍然存在诸多问题，如，参与意识不强、参与能力较低、参与范围较窄等，甚至可以说当前公众在政策活动中的参与基本上流于形式，没有太多的实质内容和意义。由于公共政策信息资源封闭，政策信息的不对称和渠道不畅，造成公众或政策对象不能准确理解政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，因而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，这使得公众参与的热情和效力大大降低。除此之外，参与意识淡薄和参与心态冷漠，直接导致公众参与能力不足。公众往往认为公共政策是政府的事，参不参与和自己没有多大直接关系。这一方面反映了公众对政府具有某种经验意义上的信任感；另一方面也反映出公众的主体意识、权利意识、参与意识的缺乏和淡薄。其次，认为参与政府公共政策议程及制定只不过是个形式，最终还是政府说了算。这种心态反映了公众对参与公共服务的一种无奈和被动。梁晓平认为，公众参与公共政策制定缺乏制度保障、主体地位缺失，使公众参与政策制定的范围较窄［1］。

因此，如何提升政策过程中的公众参与，保障人民当家作主，切实维护人民群众的根本利益，已成为党和政府面临的一项刻不容缓的任务。笔者试图从集体行动逻辑的视角出发，深入分析公众参与的内在困境和成因，在此基础上提出一些建议，以求对公众参与的理论和实践有所启发。

一、公共政策过程中的公众参与：一种集体行动的逻辑

集体行动是一种常态化的社会现象。一般认为，由拥有共同利益个人组成的集团会为它们的共同目标或集团目标而采取行动。但是，“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”［2］也就是说，在大集团中，每个成员都是理性的和追求自身利益最大化的经济人，个人理性与集体理性是相冲突的，即使集团能给其成员带来利益，集团中的成员也不会自愿地采取行动去实现集团目标或集团利益。因此，在奥尔森看来，除了小集团之外，集团会增进其利益的说法是站不住脚的。

奥尔森基于经济人假设、方法论的个人主义对集体行动的逻辑进行了深入的探讨。在他看来，集体行动是个人根据成本—收益的原则进行理性选择的结果。他指出，集团的基本功能是向其成员提供公共物品或集体物品，而公共物品具有非竞争性和非排他性的特征，即使集团中的成员不付出任何努力或者成本，也不会影响其享受集团供给的集体物品或公共物品。因此，对于每个理性的和追求自身利益最大化的人来说，普遍存在着一种“搭便车”的侥幸心理，每个人都想免费地获取他在集团物品中的份额而不去采取任何行动。这样，集团中的合作行为无法产生，集体行动陷入了困境。值得注意的是，奥尔森关于集体行动的逻辑的分析主要是针对大集团的。在他看来，小集团不需要依靠强制或者其他方面的激励就会给自己提供集体物品。这是因为，小集团中成员数目较少，每个成员从提供集体物品中获得的个人收益要大于其所付出的成本，而且个人收益占总收益的份额十分大，个人就会发现提供集体物品总是有利可图的，因而小集团中的成员会自发、自利地去采取集体行动。此外，小集团中成员个数较少，彼此之间基本上是相互熟悉的，任何人的搭便车行为很容易被其他人发现，个人的行为对集团的影响也是显而易见的，因此，这也会促使小集团中的成员自愿地采取行动去增进集团利益。然而，在大集团中，集体行动往往陷入困境。这是因为，“首先，集团越大，增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越少，这样即使集团能够获得一定量的集体物品，其数量也是远远低于最优水平的。其次，由于集团越大，任一个体，或集团中成员的任何（绝对）小子集能获得的总收益的份额就越小，他们从集体物品中获得的收益就越不足以抵消他们提供哪怕是很小数量的集体物品所支付的成本。最后，集团成员的数量越大，组织成本就越高，这样在获得任何集体物品前需要跨越的障碍就越大。”［3］因此，在大集团中，如果没有强制或其他外界的激励，集团不会为自己提供哪怕是最小数量的集体物品，而且集团规模越大，集团就越难提供集体物品，小集团比大集团具有更大的有效性。基于此，奥尔森指出，只有集团规模足够小，或者集团是“非对称”的大集团，即集团中的某个成员获得集团收益的大部分，或者是对集团中的成员进行选择性激励（经济激励和社会激励），集体行动才能取得成功。

值得注意的是，在现实生活中普遍存在着一种没有游说疏通集团并且也不采取任何行动的无组织集团，如，消费者、农民工等群体。在这种集团中，集团中的成员具有某些最重要的共同利益，但是由于集团行动的成本大于收益，集团通常不会组织起来或采取行动。在奥尔森看来，具有共同利益的大型无组织集团在没有强制或外界激励的条件下同样不会采取行动来提供集体物品。笔者认为，在现代政治生活中，公众是一个最大的无组织的集团，它们有着最广泛的最重要的共同利益，如，享受优质的公共服务等。公共政策的实质是对社会价值做出权威性分配，影响或参与公共政策是公众维护其共同利益的主要途径。根据奥尔森的集体行动理论，公众作为大型的无组织集团，在参与政策过程的活动中不可避免地陷入了集体行动的逻辑。也就是说，在没有强制或外界积极的激励的情况下，公众通常很难主动参与到政策活动中去，或者是即使参与了也不会为之付出全力。

二、公众参与政策过程的现状及成因

公众参与政策过程是现代民主政治的重要表现形式，也是公民参与政府管理、维护自身利益的主要途径，更是现代政策制定、执行、评估等各个阶段不可或缺的重要环节。一项公共政策只有得到公众的理解和认可，才能真正取得合法性，才能取得理想的政策效果。效率和公平是公共政策追求的两个重要价值目标，这就要求政策活动要把政府的专业性和公众的广泛参与性有机结合起来。但是，“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中的政策质量要求和政策的可接受性要求之间的相互限制。”［4］对于决策质量要求高的政策，公众参与的需求程度较小，对于可接受性要求强的政策，公众参与的需求程度较大。因此，政策过程中适度的公众参与是必不可少的，只是其参与程度高低由政策本身的性质来决定。目前我国公众参与政策过程的现状可归纳为以下几点：

第一，传统的社会精英参与模式长期存在。新中国成立以来，我国建立了人民民主专政的国家，确立了人民主权的地位，为广大人民群众参与国家事务解除了枷锁。我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。同时，建立了人民代表大会制度、政治协商制度、多党合作制度等，为广大人民群众参政议政提供了广阔的舞台。但是，在高度集中的计划经济体制下，政府实行高度集权的行政管理体制，政府包揽了一切社会事务，公众参与受到了极大的限制。这一时期的公众参与主要表现为一种精英参与，如人大代表、政协委员等基本属于社会精英，普通民众的参与很少。

第二，公众参与的方式逐步多元化，但却往往流于形式。改革开放以来，随着市场化改革不断深入，传统社会结构逐渐解体，社会阶层日趋分化，公众偏好和需求日益多元化，要求参与国家事务管理的愿望日趋强烈。同时，政治体制改革不断深化，政治民主化进程加快。近年来，服务型政府建设取得了突破性进展，电子政务、网络问政等新的管理手段兴起。这些为公众参与创造了良好的条件，公众参与公共政策的活动呈现出蓬勃发展之势。如公众通过各种方式影响政府决策来维护自身利益，人民代表的人数和范围不断扩大等等。然而，现阶段的公众参与仍然停留在精英参与阶段，大部分普通公众缺乏参与意识，参与积极性不高，参与能力不足，公众参与流于形式，未能形成公众自愿参与政策过程的局面和对政策产生实质性影响。

究其原因，固然受到体制弊端、制度不完善、政府不重视、参与渠道不顺畅等因素的影响。但是，还有一个重要的因素往往为人们所忽视。公众是一个大型的无组织集团，公众参与政策过程的活动是一种无序的集体行动。首先，公众参与政策过程收益小，难以调动其积极性。根据奥尔森的集体行动理论，大型集团一般不会自愿采取行动来增进其共同利益。在这个无组织集团中，每个公众都是理性的追求自身利益最大化的经济人，都会根据成本—收益分析来采取行动，公众的数量是如此之大，以至于每个公众参与政策活动之后所获得的总收益的份额十分小，公众参与政策活动所得到的个人收益也会很少，所以很难促使公众积极主动地去参与公共政策。其次，公众参与公共政策成本高、收不抵支。要付出一定的成本，包括时间、精力、金钱等，如公众参与政策之前需要花时间去了解相关政策信息，学习相关的政策的专业知识等等，而公众通过政策参与获得的收益只是集体物品中很小的一部分，甚至不足以抵消其政策参与所要耗费的成本，所以公众参与一般是无利可图的，而且公众对政府政策的影响程度小，集体物品的总量比较小，分享集体物品的人数又如此之多，每个人所得报酬更加无法去弥补其所付出的成本，因而更加使得大部分公众对政策参与活动漠不关心。再次，个人搭便车现象在公众集体物品获得中普遍存在。公众参与政策活动产出的是集体物品或集团物品，个体公众即使不参与到政策参与活动之中也能同样获得其在集体物品中所占的份额，从而使得搭便车现象普遍存在，而且由于公众数量如此之多，以至于彼此之间都是不熟悉的，个人搭便车行为也不会被其他人发现，这也会使得公众搭便车现象愈演愈烈。最后，公众有组织集体行动成本巨大。公众作为大型的无组织集团，集团规模庞大，在供给集团物品过程中的组织成本巨大，因而难以组织起来采取集体行动。由此可见，在没有强制或者其他外界正面激励的情况下，公众参与政策活动就会陷入集体行动的困境。也就是说，公众不会自愿、自利地去参与公共政策活动来增加公共利益。

三、促进政策过程中公众参与的有效路径

“公众参与公共政策过程作为公民政治参与的一种重要形式，是公共行政的公共性与公民民主权利相契合、确保公共政策对民意的有效回应性和科学性、实现社会资源公平分配的重要途径。”［5］近年来，党和政府更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥人民群众在国家治理和社会管理中的重要作用，保证人民群众依法享有参与权、知情权、表达权等各项权利；更加注重健全决策机制和程序，确保决策的科学化、民主化。这极大地促进了公共政策中公众参与的实践发展，公众参与公共政策无论是在横向还是在纵向上都取得了显著地进步。同时，理论界关于公共政策中公众参与的研究成果大量涌现，许多学者针对当前公众参与的不足提出了一系列行之有效的政策建议，如加强制度与程序建设、拓宽公众参与渠道、改善政治文化、强化公众主体地位等，对解决公共政策中公众参与存在的问题具有重要意义。但是，不容忽视的是，当前公众参与公共政策的情况不容乐观，提升公共政策中的公众参与程度任重而道远。公共政策中的公众参与问题体现着国家与公民政治关系，是一项复杂的系统化的社会政治工程，这就要求正视现实，遵循规律，秉承责任和使命，科学合理地去推进公共政策中的公众参与。在这里，笔者试图站在前人研究的基础之上，从奥尔森的集体行动逻辑视角出发，分析公众参与公共政策如何规避陷入集体行动的困境。

首先，加强基础组织的建设，充分发挥城市居民自治委员会和农村村民自治委员会在公众参与公共政策方面的载体作用。根据奥尔森的观点，小集团比大集团在增进集团利益方面具有无可比拟的优势。公众作为一个大型的无组织集团，在增进集团利益方面往往是失效的，即公众在参与公共政策的行动中往往会陷入集体行动的困境。因此，将公众这个大型的无组织集团分解为无数个小型的有组织集团，无疑是避免公众参与公众政策陷入集体行动困境的有效途径之一。不管是城市的居民自治委员会还是农村的村民自治委员会，都是由有限的地域和有限的公众数量构成，是一个个典型的小集团。这些基层组织即使在没有强制或其他外界激励的条件下，也能很好地促使公众参与集体行动来增加集体利益，规避公众搭便车的行为。也就说，公众通过这些基层自治委员会来参与公共政策的主动性、积极性和有效性更强。然而，当前这些基础组织没有发挥应有的作用，甚至很大程度上沦为政府的附庸，或者仅仅只是作为公众与政府之间的桥梁纽带。因此，必须进一步加强基层组织建设，为公众参与公共政策活动提供有效的载体。这就要求要明晰基层自治委员会的职责，使得基层自治委员会不仅要成为公众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的平台，而且要成为公众表达利益诉求、影响公共政策、维护自身利益的有效载体。

其次，大力培育社会组织，充分发挥社会组织在促进公众参与公共政策方面的重要作用。这也是利用小集团优势来提供集体物品。分散化的公共个体难以参与公共政策来维护自身利益，因而可以将公众纳入了各个社会组织中，通过社会组织去参与公共政策，从而促进公众参与的积极性和有效性。改革开放以来，随着市场经济的发展和社会环境的变化，社会组织迅猛发展，社会组织的影响力持续增加，在公共生活领域起着举足轻重的作用。但是，现阶段我国社会组织发育仍然不足，呈现畸形发展态势，社会组织对政府过分依赖导致独立性不强，或者是成为某些利益集团的代言人，与公众的关系疏远。因此，必须大力培育社会组织，引导社会组织的发展，发挥社会组织的重要功能，使得社会组织不仅要成为政府与公众之间的桥梁纽带，而且要成为公众参与政府政策的重要平台。一方面，要鼓励和引导社会组织特别是公益性的社会组织的发展，壮大社会组织的力量，扩大社会组织的公众基础，提升社会组织在公众中的影响力；另一方面，完善法律法规，运用法律来规范社会组织的运行和发展，重新定位社会组织的角色与功能，明晰社会组织的职责，使得社会组织成为公众的代言人，肩负组织和引导公众参与公共政策的责任和使命。此外，社会组织还可以为公众提供某些额外的服务或产品，吸引参与社会组织，激发公众在公共生活领域的热情，从而促使公众参与公共政策。

再次，加强制度和程序建设，为公众参与公共政策创造良好的环境。在奥尔森看来，像公众这样的大型无组织集团，如果要产生集体行动，就必须采取强制措施或进行选择性的激励。公众参与既是法律赋予的一种权利，也是必须履行的一种义务，权利与义务不能分离，必须通过相关制度安排，迫使和激励公众去行驶权利和履行义务，以最大限度地实现公共政策中的公众参与。首先，加强公众参与的程序性制度和法规的建设。“完善公众参与的制度和程序，将激发公众政治热情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，还可以使政府与公众之间沟通畅通，制定的公共政策更有利于公众的利益，也使公共政策在后期的实施过程中所受到的阻力最小。”［4］我国宪法和法律虽然规定公众有权参与社会公共事务的管理，但是缺乏相关的程序性制度和法规，这种参与权利实际上变成了一种纸上参与权利。因此，各级政府在进一步完善公众参与的实体性法律法规的同时，要重视相关的程序性制度和法规的建设。程序性制度和法规必须对哪些政策公众必须参与（参与对象）、谁来参与（参与主体）、参与什么（参与内容）、如何参与（参与程序）等相关内容作出明确而详细的规定，为公众参与提供法律支持和明确指导。同时，法律还应该规定参与主体（公众）积极履行政策参与的相关职责，及时准确地完成政策参与的相关任务，否则会受到相关程度的处罚，如取消参与资格等。其次，完善信息公开制度，确保公众的知情权。只有实行政务信息及时、准确、详细地公开，让公众了解政策相关方面的信息，才能激发公众参与的主动性和积极性。这就要求政府拓宽信息公开渠道，加强与公众进行沟通，利用现代科学技术，加快电子政府建设，确保信息快速传播。再次，进一步完善听证会制度，认真听取公众建议和意见。听证会制度是当前我国公众参与公共政策的主要渠道之一。但是，各级政府的听证会制度流于形式，没有发挥实质性作用，甚至成为试图掩人耳目的工具。因此，健全听证会制度迫在眉睫。这就要求政府明确听证会制度的目的与使命，增强听证会中公众的代表性和主体性，妥善处理听证会的建议和意见，为决策制定提供强有力的依据。最后，建立健全公众参与的激励机制，最大限度地增强公众参与的热情。对于那些积极参与公共政策或者主动为公共政策的制定与完善出谋划策并作出贡献的公众实行一定的物质或者精神奖励，如表扬、先进个人的评选等。对于那些对政策漠不关心的公众或者在政策参与中不认真负责的公众予以一定的惩罚，如通报批评、取消代表资格等［6］。

最后，发挥社会精英的作用，引领公众参与公共政策。社会精英阶层一般是受过良好教育、掌握话语权和一定资源的社会成员。社会精英阶层的政策参与意识和能力较强，在政策参与中获得的收益也较多，政策参与的主动性和积极性也较强。毋庸置疑，社会精英在政策参与中扮演重要的角色。实际上，现阶段我国公共政策中的公众参与仍然属于精英参与。实现精英参与向大众参与的转变，是社会发展的必然趋势。精英与大众相互依存、相互促进，共同推动着历史的车轮前进。社会在公共政策中，不仅要发挥精英的重要作用，而且要通过社会精英来引领公众参与公共政策，充分发挥公众在公共政策过程中的作用［7］。为此，必须进一步完善人民代表大会制度、政治协商制度、多党合作制度等，强化人大代表、政协委员、民主党派人士等社会精英在公共政策过程中的影响，加强人大代表、政协委员以及民主党派人士等社会精英与公众的交流与合作，扩大人大代表、政协委员以及民主党派人士等社会精英的公众基础，形成一张以社会精英为主导、以公众为中坚力量、社会精英与公众共同参与和相互合作的联动网络。

［1］梁晓平.提高公众参与度完善公共政策的形成机制［J］.行政与法，2008（7）：15-17.

［2］［美］曼瑟尔，奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2011.

［3］［美］约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：24-25.

［4］李丽霞.公共政策制定过程中公众参与的限制性因素分析［J］.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2012（6）.

［5］唐志君.公众参与政策过程：价值、困境及走向［J］.理论探索，2007 （2）.

［6］胡宁生.公共政策执行中公众参与分析［J］.中国行政管理，1999（2）.

［7］毛寿龙.公众参与政策制定的有效路径［J］.人民论坛：学术前沿，2011（1）.

The Dilemma and Avoidance Path of Public Participation in the Public Policy：On the Basis of Collective Action

ZHU Ying，HAN Na-na
（School of Law and Public Management，Jishou University，Jishou，Hunan 416000）

Strengthening public participation in public policy is a necessary requirement of democratic political development and service-oriented government.Now the public participation system has many problems and it is no delay for us to enhance the public participation system.This paper attempts to find the problems and causes of public participation system from the perspective of the logic of collective action and give some suggestions on this basis with a view to do some contribution to the development of public participation system research.

public participation；public policy；logic of collective action

C931.2

A

1671-9743（2016）07-0046-04

2016-06-02

朱颖，1989年生，女，湖南慈利人，助教，研究方向：行政管理、公共政策；

韩娜娜，1986年生，女，甘肃兰州人，讲师，研究方向：行政管理、公共政策。