利益相关者共治视域下的流动人口跨省协作机制优化探析

陈 晶

(国家卫生计生委流动人口服务中心，北京 100086)



【辨风正俗】

利益相关者共治视域下的流动人口跨省协作机制优化探析

陈 晶

(国家卫生计生委流动人口服务中心，北京 100086)

本文从利益相关者社会共治的视角入手，分析现有跨省流动人口服务管理的多元相关利益主体和当前跨省服务管理的矛盾问题等，探索流动人口跨省服务管理的机制创新，结合当前各省流动人口服务管理实践和探索，提出基于利益共享、权责共担的区域协调法律约束机制、运行保障机制、评价反馈机制、利益还原机制、信息共享助推体制改革机制及社会服务机制。

流动人口；服务管理机制创新；区域协作；相关利益者共治

未来流动人口规模将呈持续扩大趋势，流动人口服务管理需求更加多样和迫切。在全面推进流动人口社会融合的新时期，公平高效地实现流动人口跨省服务管理统筹协调已成为推动区域社会发展一体化的重要内容。跨省协作，从狭义上讲，就是消除省域间流动人口服务管理协调与统筹的壁垒和阻隔，以促进区域间流动人口的自由流动和在各地区的合理分布，并最终实现流动人口基本公共服务均等化和社会融合。近年来，跨省流动人口服务管理改革开始由浅层次的互助合作逐渐向深层次的治理机制设计过渡，但相比于民众的认知和实际绩效，仍然存在诸多问题和挑战。因此，省际治理体系间突破区域壁垒，实现有效协作、共建、互补，对区域社会均衡发展越来越重要。本文拟从利益相关者共治理论出发，探索跨省跨区域流动人口服务管理参与治理机制。

一、衡量跨省流动人口服务管理水平的标准

一般来说，衡量区域协作水平的标准，也即区域协作的决定因素，主要是三个方面：跨省协作程度、省际发展平衡程度和省际统筹协调能力。从跨省协作程度上看，要实现各种服务管理职能的随时对接，信息流的畅通交换和政策项目的“落”地有声，就要保证跨省协作的稳定高效，但这目前主要取决于各省各地方自身的跨省协作成本效益在实现本省利益最大化政绩目标中的轻重。从省际发展平衡程度上看，发展平衡本身就意味着各省之间不能出现差距过大的情形，如果不能弥合各地方的发展差距，省际协作就失去了意义。因此，随着管理层级日益复杂化、需要通过日益多样化的区域合作类型，实现利益的分享、补偿与平衡，共享发展成果。从统筹协调能力上看，地方需要在相对独立的利益诉求和自主性不断增强的基础上破除壁垒和各自为政的观念，树立区域公共管理意识，将流动人口服务管理纳入到区域一体化发展的战略、政策、管理等共同价值目标中，释放各层面的合作意愿，形成一种强大的合作能力。因此，三个方面共同决定了跨省流动人口服务管理是否有效、到位。

二、当前跨省协作存在的主要矛盾

近年来，我国流动人口服务管理已进入由传统社会管理模式向由政府统筹协调的新型服务管理模式转变的新阶段，管理体制机制上存在的深层次矛盾与问题开始“碎片式”显现。随着我国区域合作不断深入发展，具有不同隶属关系、不同层级、不同发展水平的地方政府间的合作不断增加，区域合作治理的难度加大，国家与地方、地方与地方、地方与社会之间在区域协作上尚未形成一套成型的一以贯之的机制。

(一)地方职能部门服务管理“碎片化”始终是区域整合的阻碍

各地区的服务管理体系设置存在差异，部分地区探索成立单独的流动人口服务管理专业机构(如流动人口服务管理中心)进行统筹和协调。但事实上，一些专业机构并非实权管理部门，难以跨省对接，且在省际事务协调中较多依赖横向权力机构，未能真正发挥作用。一是以户籍制度为基础的传统社会管理模式未能与人口流动的新情况、新问题相适应。如流动人口“以现居住地为主”的管理体制与“以女方户籍管理为主”的生育管理体制匹配不良，户籍地不能很好地配合居住地开展工作。二是流动人口相关政策在各省之间不统一，省内部分职能部门有较大的裁量权，流入地与流出地工作重心不一且发展不平衡，各地的人口政策、工作理念、工作基础、人口管理口径和信息化程度等存在较大差异，或存在矛盾和协调困难现象。

(二)国家与地方流动人口治理体系在区域合作关系上相对割裂

国家层面对协作的干预常常存在过度介入与介入不足并存的情形，分类指导优势没有得到有效发挥。一方面，国家层面在相关职能部门的制度设计和政策资源上尚未整合完成，地方在政策过渡时期已摸索出一些创新实践，改革进程也并非整齐划一，使得区域协作缺乏一致的基础和条件。另一方面，国家在试点地区的投入、督导和干预，也可能影响地方的自主性和改革方向。尤其是试图通过统一规划、政策及考核目标来实现机制调整，其效果并不理想，抑或导致省际对接部门，因难于实践，而缺乏主动参与、表达真实利益和沟通协商的场域。

(三)地方流动人口治理体系之间现有的区域协调机制运作乏力

省际横向协作目前以“行政协议”为纽带的区域发展论坛、区域联席会议等制度和日常工作小组等形式为主，这些缺乏约束力的非功能性的制度和行政权威，很难实现跨行政区界限或功能界限的合作与协调，实施效果难以保证。原因有四：1.参与区域合作的部门类别和层级复杂，地方政府采取了基于自身利益、需求最大化和成本考虑来发展合作的单边行为；2.受制于行政管理体系的严格约束，具有跨地区统筹的区域治理职能机构无法建立，协作仅是流于形式(“纸上”协议和“墙上”制度)；3.通过“互评”和“自评”的跨省协作绩效，并不是相对有效的监督和管理评价机制；4.流动人口服务管理跨省区域交易成本升高，在体制机制设置和投入人力物力方面都面临成本增加的风险。

(四)其他社会治理主体在跨省协作服务管理中的协调角色缺失

在多元治理主体并存的条件下，针对社会主体合作的区域协作中，地方管理部门仍然存在“行政傲慢”，压制了其他主体的积极性和权利。很多研究发现，流动人口、私人资本和企业、社区等在区域治理中的参与度很低，区域社会的治理网络效应无法形成。[1]以社区为单位的治理结构，在一定程度上扩大了差异性，增加了协作的难度。目前，北京等地实践多年的流动人口和出租屋管理委员会是作为政府常设议事机构运行，即使建立了社会组织性质的管理委员会等作为区域协调专门机构，在运行过程中也常常会呈现明显的“行政化”倾向，需要依赖政府组织来获取行政资源，最终难以在区域合作中发挥关键作用。

三、流动人口跨省协作治理的利益相关者及其制衡

处理地方之间协作关系的核心是利益平衡。利益相关者理论认为，利益相关者能影响一个组织目标的实现，或受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体，在资源有限的情况下，应采取恰当的措施，尽量满足各利益相关者合理的利益要求，以求在各种利益相关者之间取得平衡。[2]流动人口服务管理跨省协作机制作为政府长期探索而来的运行机制，其建立和改革需要作为利益相关者的多方主体参与选择和决策，才能使选择结果最大限度地反映有关各方的利益和意志，并获得更广泛的认同和支持。

流动人口服务管理跨省协作的主体包括国家相关职能部门、各省地方职能部门、各省其他社会治理主体，及作为服务管理客体的跨省流动人口，构成了跨省流动人口服务管理的主要利益相关者。地方政府及其职能部门、流动人口是跨省协作效果的直接受益方，而国家部门只是通过有关规划、战略、政策和倡导，影响或干预地方职能部门的协调，若区域协调高效顺利，有利于流动人口公共服务均等化和新型城镇化进程，因而是间接受益方。在直接利益相关者中，省际协调关系是利益相关者格局的核心。跨省流动人口的利益，通过参与跨省公共治理的社会组织等其他社会治理主体表达意愿和诉求、促进对决策的干预来实现。

作为各方利益的“代表者”，各省各地方之间的跨区域协作，在实践层面面临一定制约，包括当地相关部门特有客观条件的约束，还包括国家权力主导下的各地方政府间相互博弈的条件约束。[3]跨省协作至少面临六个方面的制衡：一是“以人为本、依法治国”的要求，以及保障流动人口自由迁移和流动权利的治理理念，使以传统“人盯人”方式掌握和跟踪人口流动情况难以为继；二是各省的流动人口多头治理平行交叉管理格局缺乏权威的整合统筹权力，致省职能部门间职责和任务落实不力、效率较低；三是各省协作相关政策规定、工作流程等都是各省自行规定，难以在不同任务上进行平行对接和落实双向责任；四是现有层级协调和区域协作机制主要在本级别中起作用，涉及跨级问题时缺乏纵向协调的规范和标准；五是省间因不同资源和财力协调成本和资金来源方式不同，须考虑协调成本；六是各省在户籍改革、城镇化、流动人口服务管理改革进程不一。

四、跨省流动人口服务管理机制创新

我国流动人口服务管理正处于由传统政府治理模式向新型政府治理模式转变。很多研究者认为，我国政府未来改革发展的方向，是一种以契约为基础的政府治理模式，它将通过相关利益者之间基于需求的必要的相互制衡，实现善治的目标。[4]长三角三省一市探索形成了行政契约模式的区协调发展委员会，[5]它与法国在区域治理过程中形成了责权事权分化复合区域治理模式相似。[6]在行政领域下，依靠建立契约模式，形成合作关系和契约式管理，降低行政运作的成本，提高行政效率。[7]这种以多元利益导向、多目标契约为基础的非强制的、合意式的行政方式，对跨区域城市协调发展具有重要借鉴意义。因此，根据跨省协作程度、省际发展平衡程度和省际统筹协调能力三个标准，结合我国流动人人口服务管理机制的长期经验和实践成果，本文提出以“法治精神”来协调地方部门之间的问题和矛盾，以建立健全国家、地方、部门层级之间契约共治的治理机制，全面调动和利用资源，更高效地为流动人口跨省协调协作服务。

(一)健全跨省协作治理的法律框架

我国在区域治理问题上长期停留在政策协调层面，未能实现法制化，工作制度和规范需要进一步纳入法治化轨道。首先，要树立区域协调发展的整体思维，将“区域治理”融入地方法律制度体系，探索尝试区域联合立法，构建区域治理法律制度。美国有较成熟的实践，先通过相关立法，依法成立专业部门或机构。其次，通过地方相关治理部门制定关系法，明确地方之间的关系，规定地方政府之间的合作与竞争中应遵循的原则、合作范围和形式、进行协调合作的组织机构、权利义务和责任、议事与决策机制和具体操作办法以及纠纷解决机制等。[8]世界上许多国家都制定了地方关系法，以适应当前大规模地方政府间关系的要求。此外，还需规定国家层面的引导、监督和裁决的职责，为明确职责和分工合作提供法律保障。

(二)创建权责共担的运行保障机制

服务管理中已建立的作为跨域性议事协调机构的联席会议制度，除了长三角、泛珠三角地区，并不以地区间联席为主，仍是各级各部门间协调、咨询，且联席会议也无实权，不具有强制性，不能有力合作。一些地方虽改革了服务机构，但依靠命令与控制来实现协调仍然不能有效处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出要“建立城市群成本共担和利益共享机制”。因此，建立一系列利益成本分担和保障机制更有利于“束”紧合作纽带。一是可以通过建立区域规划相关的示范项目，针对国内不同地区的发展特点，制定不同的机制项目或行动计划，包括跨地区伙伴关系、城域信息合作创新项目、跨域流动人口支持接力棒项目等，将利益捆绑；二是构建权责利益共享的合作基金，区域协作的财力来推动主要用于解决跨区域发展过程中任何一方难以单独解决的重大问题，从国家层面对各省各地区的协作治理给予辅助。

(三)改善绩效评估、反馈和监督机制

建立公开、透明和及时的动态绩效评估，是检验区域合作治理成效的工具。已有的跨省跨区域治理绩效评价目标考核为主要形式，协作主要侧重于信息互通和案件处置上，真正对意见表达和交换、诉求畅通及需求对接上，还并不完善。因此，还需要建立健全三个方面的机制：跨省协调诉求表达机制、服务互评与反馈机制、双向问责机制。建立各省、各层级围绕个地区之间工作协调和沟通的诉求表达机制，使其能充分表达各自的利益，并能施加影响。建立区域之间、各省之间、各层级之间能实现规范化、法制化表达工作诉求和服务对接需求的平台，才能使协调更加便利、畅通和有效，还能使各地间均衡发展。同时，在多方协商机制下，须尝试第三方绩效评估及行政问责，问责范围既要看治理预期目标是否实现，也要看流动人口对服务的反馈，还要看跨区域协作具体项目实施情况，通过负面清单形式呈现问题并监督整改。

(四)推动实施利益还原机制

地方利益的维护与实现是省际主动高效协作的根本落脚点，各省之间在区域协作中需建立一个获益多者分担，获益少者少分担的利益还原机制，以加强横向的利益协调。利益补偿，主要是受益多者对受益少者而言，补偿方式既可以是直接财政资金划拨，也可是项目、技术等方面的扶持，抑或是通过共建基金来弥补等。当前阶段，利益补偿不能再“一事一议”，应通过法律框架下的区域规划来实现，要在跨省跨区域共同治理规划中纳入利益还原的内容，吸纳所有利益相关者参与，注重各省地方区域发展中的各层级、各方面力量的协调与整合，充分交换各方的信息和诉求，增强规划的执行效率。

(五)深化以信息共享助力区域治理体系重构的机制

流动人口服务管理信息共享是区域协同治理的基础性工作，但现有的信息共享是建立在原有的制度体系和职能框架基础上，仅仅是现有治理体系的复制，在某种意义上是权力的分割和工作的增加。信息共享十分高效，可以将信息共享方面的经验和信息互通结构体系应用在对现有服务管理体系的资源整合和改革创新上。为此，必须探索设计跨域单一行政区域利益的信息一体化机制，破除人为设置的各种壁垒。湖北省探索了“以信息化推动流动人口服务管理流程再造”的治理创新，通过示范试点推进改革模式创新，改善区域协作，既可有效消除协调或治理主体因各自为政而引发的矛盾和冲突，也将是服务管理体制改革的新动力。未来可期待信息共享参与市场化的运作模式，以信息化助力区域治理。

(六)完善目标联盟型的社会服务机制

流动人口区域协作治理从根本上说是要依赖社会多元治理主体参与，依靠社会合作网络联合互动并行发挥作用。因此，地方相关职能部门要与其他治理主体努力达成合作，结成目标联盟，以目标契约形式共同实现服务管理。近来各省发起的流动人口协会共建和以自治为主的流动人口互助服务中心等社会组织，逐步成为政府引导、流动人口自愿参与的互助服务管理平台。地方政府部门不必一定参与区域治理，或是政府购买，或是委托目标联盟进行服务管理；依靠新兴社会组织、社会力量，或积极分子“自组织”等，成立由多方参与的委员会；通过目标联盟参与方绩效评估论坛的形式开展监督，以便促成地方各治理参与者更为开放、紧密的合作与协商。

[1]申鹏.城市流动人口社会化服务管理的困境与创新：基于贵阳市实践的探索[J].人口学刊，2013，(6)：85-94.

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[3]肖周燕，郭开军，尹德挺.我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择[J].人口研究，2009，(6)：94-101.

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[5]孙莹炜.德国首都区域协同治理及对京津冀的启示[J].经济研究参考，2015，(31)：62-70.

[6]张衔春，胡映洁，单卓然等.焦点地域·创新机制·历时动因——法国复合区域治理模式转型及启示[J].经济地理，2015，(4)：9-18.

[7]丁蕾.契约型政府的理论渊源与治理模式：借鉴与启示[J].常熟理工学院学报(哲学社会科学)，2010，(1)：35-39.

[8]杭海，张敏新，王超群.美、日、德三国区域协调发展的经验分析[J].世界经济与政治论坛，2011，(1)：147-157.

【责任编辑：王 崇】

2015-11-25

陈晶(1981-)，女，甘肃武威人，博士，主要从事社会分层与流动、流动人口社会融合及农民工社会支持研究。

D631.42

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1673-7725(2016)02-0058-05