韩国文化产业政策调整对我国的启示

李忠辉

韩国文化产业政策调整对我国的启示

李忠辉

2013年后，为解决文化产业发展过程中累积的问题，应对国内外竞争，推动文化产业可持续发展，韩国政府对文化产业政策进行调整，制定颁布了“文学与人文学振兴法”;整合文化产业管理机构，新建“未来科技部”，强化对文化产业的管理;制定文化产业技术发展规划，加大对文化产业技术资金扶持;构建良性健全市场环境等。调整后，韩国文化产业迅猛发展，由2012年的世界第12位，一跃升至2015年的第7位。韩国文化产业政策调整的上述作法，可为我国制定文化产业政策提供参考。

韩国 文化产业政策 调整 启示

中国共产党“十八大”明确提出把文化产业成为国民经济支柱性产业纳入全面建成小康社会的指标体系。“十三五”也将“文化产业成为国民经济支柱性产业，中华文化影响持续扩大”纳入国家发展蓝图。毋庸置疑，文化产业将成为我国“十三五”时期经济创新增长的重要引擎，在经济升级转型中发挥巨大作用。为实现这一宏伟目标，政府对文化产业的政策推动与引领将发挥决定性作用，关系国民经济运行发展。因此，在大力发展文化产业，制定出台各种文化产业政策时，既要考虑我国文化产业发展基本情况，又需把握文化产业发达国家最新政策走向，为我国制定文化产业政策提供参考。

文化产业在韩国作为一个新兴产业起步于1994年。1998年为克服亚洲金融危机，韩国制定了“文化立国”政策，将文化产业确定为“21世纪的支柱产业①参照“韩国文化体育观光部”网站:http://www．mcst．go．kr。”，国家发展战略从“经济立国”开始转向“文化立国”。此后，在韩国政府强力扶持下，文化产业发展迅猛，为韩国成功摆脱金融危机，恢复国民经济与国际形象，维护民族文化独立性等做出了贡献。至今经过20多年的短暂发展历程，韩国已经一跃成为世界第七位的文化产业发达国家。韩国文化产业发展引起各国关注，一些文化产业较为落后国家纷纷效仿韩国，制定本国文化产业政策，推动文化产业发展。值得关注的是，朴槿惠政府上台后，为应对国内外经济形势变化，开始主动调整文化产业政策，收效明显。作为世界文化产业先进国家，此轮韩国文化产业政策调整值得关注，其调整背景、主要内容、特点等对我国制定文化产业政策具有参考价值，是本文研究的重点。

一、韩国文化产业政策调整的背景与理念

1994年，韩国政府在文化体育部下设“文化产业局”，开始着手推动发展文化产业。经过20多年的迅猛发展，韩国文化产业取得了举世瞩目的成果，至2012年，韩国已成为世界第十二大文化产业国，文化产业成为韩国国民经济中坚产业。但在取得如此瞩目成果的同时，韩国文化产业发展中也暴露出一些问题，如文化产业相关法律制度体系仍不健全;政府各职能部门责权不清，机构与职能重叠;文化技术研发力度不足，缺少有效的指导与管理;没有形成良性健全的市场环境等。其次，随着世界各国对文化产业重要性的不断提高，各国都把文化产业作为重要支柱产业发展，国际竞争日益激烈。在此国际背景下，已经由最初西方先进文化产业国的学习者变成了引领者的韩国，成为他国学习、赶超的对象。且韩国文化产业发展过度依赖国外市场，国际市场竞争日益激烈。最后，文化产业蓬勃发展在给韩国带来繁荣的同时，也激发了国民发展本国文化产业的热情，这种热情与期望背后是国民对本民族文化的自豪感与优越感，他们期望在生活中能够分享文化产业带来的幸福。

如上，韩国文化产业面临的内外部环境，对文化产业政策提出调整要求。自2013年起，如何能够解决上述发展中出现的问题，满足各方需要，保持文化产业持续科学发展，稳固“文化产业立国”战略，成为韩国朴槿惠政府的政策着眼点。为此，韩国政府向文化产业发展注入了新的理念与内涵，提出“文化隆盛”这一理念，“文化隆盛”是指通过大力发展繁荣文化事业，实现文化价值，创造幸福。而文化价值则包括“提供幸福、发展经济、交流情感与提升国家形象地位”等四个方面。①参照“文化融盛委员会”网站:www．pcce．go．kr。这种文化价值体现在文化产业中，就是要在发展文化产业实现经济发展的同时，回归文化产业的社会本质，为人类提供更多的文化生活与幸福。

二、韩国文化产业政策调整的内容

在“文化隆盛”这一理念指导下，韩国政府以推动文化产业持续发展，建设文化强国为目的，从宏观的机构编制、法律制度、财政预算扶持，到微观的文化资源发掘、文化人才培养、文化技术研发、金融投资扶持、公平交易体系建立、文化创意产品的消费、国际交流与对“韩流”的扶持、地方文化产业发展等都进行了相应政策调整。这些调整虽都在执行实施中，但其效果已有显现。至2015年，韩国已成为世界第七大文化产业国，其重要表征“韩流”席卷全球，文化产业的经济效果已经基本实现既定目标②金奎灿编:《文化产业政策20年评价与展望》，韩国文化观光研究院2015年版，第4页。。其中一些具有前瞻性的调整，如:一些新法规的制定出台、机构职能的调整，扩大技术研发投入及建立良性市场环境等做法，具有较强现实可行性，体现出韩国对文化产业发展趋势的理解与把握，未来还会持续发挥作用，推动韩国文化产业走强。

(一)法律层面的调整

法律是开展文化产业活动的依据，起着监督管理与引导作用。自20世纪末起，为有效管理文化产业发展，韩国相继出台振兴广播影视、出版、游戏等多部法律。随着文化产业成为韩国国家战略产业，为促进文化产业发展与繁荣，营造文化产业发展氛围，增强文化产业竞争力，提高国民文化生活质量，推动国民经济发展，韩国于1999年2月制定出台了“文化产业振兴基本法”;为完善文化创意产业体系，规划文化创意产业发展，制定行政与财政扶持政策，于2010年6月公布了“创意产业振兴法”。这两部法律的制定与实施，为韩国文化产业的发展奠了坚实法律基础。

2013年起，为应对新的机遇与挑战，韩国政府一方面对现有法律进行修改调整，另一方面，相继制定出台了“文化基本法”(2013年12月)、“大众文化艺术产业发展法”(2014年1月)、“工艺文化产业振兴法”(2015年4月)、“文学振兴法”(2016年2月)、“人文学及人文精神文化振兴相关法”(2016年2月)等新法，来引导、规范、扶持本国文化产业的发展。

上述新设法律反映了韩国在两个方向对文化产业进行调整之目的。一是从产业的角度，继续细化文化产业内容。“大众文化艺术产业发展法”是为发展大众文化艺术产业，建立先进的大众文化艺术产业体系，提升大众文化艺术产业质量而设。该法是将影视、电玩、图书出版、著作、媒体、电子等文化产业，引向更宽广的大众领域，鼓励国民积极参与文化产业发展。该法把韩国文化产业融入大众生活中，而非某一特定领域，预示韩国文化产业要全面发展。“工艺文化产业振兴法”则是为发展工艺文化产业，提高韩国国家形象，通过开发建立工艺品价值体系，创造出高品位的生活文化而设，表明韩国文化产业的纵深发展方向。即通过创新研发各种具有文化价值的工艺产品，深度发掘工艺文化产业，创造更高品质的生活。上述两部法律的出台反映韩国发展文化产业的广度与深度。

韩国新设法律的另一个目标就是强调发展繁荣文化，文化是文化产业的灵魂与核心，决定文化产业的兴衰。自1994年发展文化产业以来，韩国一直从发展产业的维度加强对文化产业的立法，并未顾及文学层面。2014年以后，韩国先后制定了“文化基本法”(2014年2月)、“文学振兴法”(2016 年2月)、“人文学及人文精神文化振兴相关法”(2016年2月)。2014年实施的“文化基本法”，设立的目的是消除文化差异，彰显文化价值，保障国民享有文化创造权与参与权，培养文化人才，促进文化振兴，提升国民文化生活质量，营造幸福社会。而“文学振兴法”则强调文学是一个国家文化艺术的根本，为繁荣发展文化艺术，需要制定法律对文学进行全面地保护与培育，为国家发展作贡献。该法第11条更是规定，“为推动韩国文学走向世界，提供各种扶持政策”①参照“韩国法制处”网站:http://www．law．go．kr。“人文学及人文精神文化振兴相关法”的设立目的是，通过振兴及发扬人文学及人文精神文化，培养创意人才，丰富国民情感与智慧，改善生活质量。上述三部法律的颁布，体现韩国政府从法律层面振兴人文学，通过人文学推动文化发展，以文化发展带动文化产业的意图。

(二)机构及职能的调整

为应对快速发展的文化产业，韩国政府一直在调整文化产业的管理主体与职能等。这种调整变化一方面反映了文化产业的概念、内涵、管理等在韩国的变迁;另一方面也反映了韩国政府积极解决文化产业管理机构重叠、职能交替等之目的。2013年朴槿惠政府上台后，不仅对“文化体育观光部”的文化产业相关部门进行了规划与调整，还新设“未来科技部”负责文化产业技术研发。通过机构调整，强化了政府领导，提高了效率。

首先，于2014年末，在“文化体育观光部”下设“文化创意产业室”，“文化创意产业室”内设“创意政策官”、“著作权政策官”、“媒体政策官”等三个局级机构②金奎灿编:《文化产业政策20年评价与展望》，韩国文化观光研究院2015年版，第14～16页。，专门负责文化产业各项工作。经过调整后的“文化创意产业室”，其职能得到强化与扩展，共有33项之多。其中主要包括:编撰与执行文化产业发展纲要、扶持文化产业及其主体、支持地方文化产业发展、培养文化产业人才、改善流通结构、管理文化产业投资、培育文化产业及市场、鼓励大众参与文化产业活动、研发文化产业技术、制定著作权政策、发展文化媒体产业等。这些职能较为系统全面，其中涉及从法律制度的制定实施、各种政策的制定执行、各类文化产业发展规划的制定执行、投资税收等政策扶持、市场培养与保护、人才培养、鼓励全民参与等。经过调整后，该机构内部设置趋于合理，职能得到强化，覆盖各新兴文化产业。该机构改革也进行前瞻性的设计，如设立“大众文化创意产业科”，鼓励全民参与文化创意创造，进行文化产业开发，这是韩国发展文化产业的一个新思路。

其次，在“文化体育观光部”下设“文化艺术政策室”。该室设有“文化政策官”、“艺术政策官”、“文化基础政策官”等三个局级单位①金奎灿编:《文化产业政策20年评价与展望》，韩国文化观光研究院2015年版，第14页。，主要负责文化政策的制定，地方文化资源的发掘应用，韩国文化的全球普及，扶持文化艺术创作与各类演出活动，文化艺术教育政策的制定实施，民族文化资源的发掘应用，国民文化氛围的营造等。该室主要是大力发展文化发展，为文化产业持续不断提供文化素材。

最后，2013年，韩国组建专门负责未来新兴产业技术研发的“未来创造科学部”。该部成立后，原来由教育科学技术部与放送通信委员会、知识经济部、文化观光部等负责的文化产业技术研发工作转交给该部负责。如:广播电视业务中的原来由放送通信委员会负责的无线广播政策，文化体育观光部的数字创意产业、软件相关产业等也交由该部负责。该部还在“信息通信政策室”设“软件政策官”，负责软件法律政策制定、软件产业的管理、数字创意开发等。还设“放送振兴政策局”，负责广播电视产业法律政策的制定、数码广播的管理②金奎灿编:《文化产业政策20年评价与展望》，韩国文化观光研究院2015年版，第20～21页。等。而文化体育观光部保留下来的部分文化技术研发工作，主要是扶持资助与文化产业相关的应用、开发等。“未来创造科技部”的设立将原来由文化体育观光部负责的高端文化技术研发工作分离出，理顺了文化技术研发工作的关系，强化了组织领导，彰显韩国全力推进文化产业技术研发，打造世界文化产业技术强国的决心。

(三)增加对文化产业技术领域的投入

近年，全球文化产业正在融合多种主题、领域与技术，特别是文化产业的策划、生产、宣传、消费等正在以迅猛速度向多样化发展，文化产业技术成为关系文化产业成败的核心因素。如，文化产业技术与电影、动漫相结合，扩展视觉享受，或者让教育课程更加充满趣味，或者可以帮助人类克服身体障碍，还可以提高各类演出等文化创意产业的生产效率与竞争力。文化产业技术在韩国也是一个新领域，其主要包括策划、开发、制作、生产、流通、消费有无形文化创意产品等技术。韩国于2001年曾将文化产业技术定为下一代战略技术，但此后十年间，韩国一直较为关注法律、政策、资金等领域的投入，对文化产业技术的关注略显不足。自2012年起，韩国开始大规模扶持发展文化产业技术，2013年后，随着文化产业技术开发等基础性核心技术研发工作移交给“未来创造科学部”，韩国在两方面加大了对产业技术研发的投入，一是注入具有较强应用性与前瞻性的科研项目，二是加大科研预算投入。由此文化产业技术研发步入了快速发展期。

首先，韩国政府为文化产业技术发展，规划制定了具有较强应用性与前瞻性的科研项目。2014 年12月，韩国政府公布了“第二个文化技术研发基本计划”，该计划首次提出将韩国打造成世界文化产业技术强国的愿景。此前文化产业技术研发计划主要关注技术研发、成果转化，以及文化技术研发体系的构建，但此次文化技术研发规划中，首次提出要创造能够增进国民幸福指数的文化产业技术。此种提法引人注目，是还原文化产业本质的一种设计，是文化到产业再回归文化的重要体现。该计划由韩国政府六个部联合制定实施，具体工作由“研究开发协调委员会”负责。

“第二个文化技术研发基本计划”包含三大战略，各战略内设有具体科研课题，均指向当前文化产业技术的前沿。第一是提高文化产业竞争力战略，是整个计划核心。其中包括大力推进影视视觉效果及开发影视流通渠道、开发k-pop的全球服务体系、增加电游功能及发展交际性电游、提高动漫与卡通的创作及生产效率、提高“编剧文化产业”①“编剧”文化产业是以各类“编剧内容”为素材发展起来的一种文化产业。的创意性等重点领域。该战略还包括文化艺术与著作权等领域的发展规划等。第二是通过技术研发增进国民幸福，具体包括开发能够消除文化差异的技术服务体系、开发国民所需的自主文化服务技术等，提高国民文化福祉。第三是构建创造型研发服务体系，其中包括组建研发团队，强化各机构研发合作，构建研发基础，加强技术成果转化等②参照“韩国文化体育观光部”网站:http://www．mcst．go．kr。。

其次，为配合推动上述文化产业技术研发，韩国加大了对文化产业技术预算投入。据统计，2003年至2008年，韩国每年投入文化产业技术开发的经费不过100亿韩元左右，而2009年则一下提升四倍，投资规模达到400亿韩元，2012年达到历史最高600亿韩元。此后出现微调，每年保持在500亿韩元左右的规模③金奎灿编:《文化产业政策20年评价与展望》，韩国文化观光研究院2015年版，第129页。。除了政府加大投入外，根据“第二个文化技术研发基本计划”，韩国政府还出台优惠政策，积极鼓励民间团体及企业组建文化创意产业科研机构，支持文化产业技术的成果转化，引导民间及企业加大对文化产业技术研发的投入。

(四)加快构建公平交易环境

文化产品以创意与技术为创作基础，创作与生产阶段的进入壁垒较低。所以，文化产业市场的主流大部分为创作者或中小企业。然而，一旦文化创意进入商品流通阶段，那些拥有流通渠道、大规模设备、宣传手段的少数大企业便开始进入文化产业市场，抢占机遇，它们与文化产品的创作者在企业规模、协商能力等领域差异巨大，导致文化产品从创意、生产到流通、消费，经常处于一种非对称的发展中，不平等交易现象也会因此产生。且文化产业市场的这种不平等现象一旦被固化，依据企业竞争者的自我净化很难解决。因此，要通过政府的调节，保护市场行为者间的合理自由竞争，稳定文化产业市场秩序。

在韩国文化产业发展初期，韩国并未给予市场环境更多关注。2009年后，随着文化产业在国内外市场的份额逐渐扩大，产业竞争也日益激烈，为营造公平健全的市场环境，韩国政府提出改善文化产业发展环境，建立公平交易等相关措施，完善制订了“文化产业振兴基本法”与“创意产业振兴法”等法律，为构建文化产业公平交易秩序提供法律支持。此后，于2010年与2011年，韩国政府分别组建了“文化创意纠纷协调委员会”与“文化创意公平交易法律咨询团”，负责调查不平等交易，仲裁纠纷，制定标准合同样本，提供法律咨询，开发公平交易教育课程等。

2013年后，韩国朴槿惠政府提出建立共同发展的良性健全文化产业生态环境，将市场公平交易环境理解为共同发展的生态环境，这是一种人性化的表述，体现了共生多赢的战略意图。文化产业的创作者是弱者，保护他们的合法权益不受侵犯，调动他们的积极性，鼓励更多人才参与到文化产业活动中，对文化产业持续发展具有重要意义。而建立共生多赢的市场生态环境，就是要反对弱肉强食，保护交易中的创作者，推动实现公平交易。

为此，韩国政府连续出台措施，要求企业与个人自觉遵守文化创意产业公平交易准则，保护创作者利益，并公布各产业不平等交易事例，提示交易风险等。2014年，韩国政府要求改善影视产业利益分配及上映市场等领域存在的不平等交易现象，保障演员合法收入。限制政府文化产业基金投向涉嫌不平等交易的大企业，并设立“公平环境营造中心”，监督、管理、扶持电影产业的健康发展。2015年，韩国政府提出建立多方互赢的合作模式，保障文化产业创作者的权利、收入、分配。发展电子网络文化产品交易系统，为大企业与中小企业提供公平交易平台。在著作权方面，提出建立著作权管理体系，扩大公共著作权的使用，扩大文化创意的享有权等，提高调查手段，以防范新技术对著作权的侵害。

进入2016年后，韩国政府又提出建立“编剧文化产业”流通机制与平台，形成作者可以自由上传“编剧内容”，并与制作方及投资者进行公平交易的市场环境。此外，为预防保护网络对著作权的侵害，将对侵权网络及利用者进行调查，依法处置。为保护著作权，还将组建“韩国著作权保护院”，与中国、美国、日本等国开展有关著作权保护的合作交流等。

三、韩国文化产业政策调整的特点与对我国的启示

2013年韩国朴槿惠政府上台后，对文化产业政策进行了调整，通过对其调整内容进行整理分析，发现有如下几个显著特点:

(1)在法律制订领域，一方面从宏观与微观规范、扶持文化产业发展，既鼓励大众参与文化创意产业，又对具体文化产业领域进行细化管理。另一方面大力扶持文化基础领域——文学及人文学的发展，从法律上为文化到产业再到文化这一过程提供支撑。

(2)在机构与职能调整上，进一步强化了政府的管理与监督职能，这是韩国经济发展过程中得出的重要经验。通过政府部门的调整，组建新部门，强化突出对文化产业技术管理与扶持，体现韩国要打造文化产业强国的意愿。

(3)在文化产业的投入上，韩国制订了文化技术研发基本计划，设立具有可行性与前瞻性的研发课题。不断加大对文化产业技术开发的资金投入，鼓励民间资本参与文化产业技术研发，加大普及文化产业技术，力图实现成果化。

(4)在健全市场环境上，提出建立共同发展的市场生态环境，通过出台各种措施，保护文化创意的创作者，规范企业不良行为，构建公平交易平台。

我国文化产业经过这些年的发展，取得了很好的成绩与效果，至2015年已经排在世界第五位。但也存在着法律体系不完善、体制不顺、扶持政策及文化产业核心竞争力不强，对社会经济贡献仍较低，其维护弘扬中华民族文化与提升国家形象等的功能还未显现等问题。我国政府在解决这些问题时，可以参考韩国的一些做法。

如在法律制定上要有一定前瞻性，要认识到文化产业的本质是文化，文化的基础是人文学。习近平总书记曾指出，“一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的”①中共中央宣传部编:《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2014年版，第92页。。要发展文化，就要大力发展人文学，就需要从法律制度上对人文学的发展予以扶持，推动鼓励文学及人文学创作等。当前，我国对文化的立法工作已经卓有成效。但对人文学领域的立法，特别是涉及文学创作等领域的立法，还十分薄弱，亟待加强。

要强化政府的扶持与引导作用，整合政府机构，组建文化产业专门机构，统筹规划管理，开发全民参与的文化产业项目，开发“编剧”等新文化产业领域。特别是要建立单一的、强有力的文化产业技术研发部门。我国文化产业虽发展势头良好，但对文化产业技术的关注还远远不够，缺乏统一的规划实施部门。所以，要根据我国文化产业发展实际情况，充分利用科技，从宏微观制订研究发展规划，确定具有可行性与前瞻性相结合的研发项目，大力投入资金，推动文化产业技术研发工作，抢占文化产业技术的制高点。

要建立健全文化产业市场体系。虽然国内文化产业发展迅速，但文化产业市场还不够透明，不公平交易现象仍有存在，其面对国外竞争也很脆弱。因此，一方面通过构建公平交易网络平台与准则，保护市场参与各方的权益。要保护文化产业创作者的版权，鼓励扶持创作者参与文化创意活动，保护原创权益。要强力打击各种侵权现象，建立法律咨询中心，帮助维权等。通过上述活动，提高他们参与文化创新的积极性，形成有利于创新创造的文化发展环境。另一方面也要依据国内外惯例，合理设置市场壁垒，防止国外文化产业对我国文化产业的冲击。

当然，在吸取韩国的经验时，也要注意到韩国文化产业存在的问题。首先，韩国文化产业政策较为灵活，可操纵性强，这种条件我国不具备。所以在参考韩国经验，制定文化产业政策时，要注意保持政策柔性，可先在小范围或个别领域制定实施。其次，韩国文化产业国内市场狭窄，过度依赖于国际市场，结构较为脆弱，极易受到国际政治形势变动的影响。总之，韩国发展经验表明，在文化产业升级换代过程中，利用立法与政府的扶持调控，发展人文学，提升科学技术，构建公平交易环境，是文化产业得以繁荣的一个有效路径。

En lightenm ent of Korean Contents Industry Policy Ad justm en t on China

Li Zhonghui(Binhai School of Foreign Affairs，Tianjin Foreign Studies University，TianJin，China)

After 2013，in order to solve the problems in the development of contents industry，and to cope with the competition home and abroad，so as to eventually promote the sustainable development of its contents industry，the Korean government hasmade adjustments in the contents industry policy and has enacted laws of literature＆humanities promotion．In order to strengthen the management in contents industry，the Korean government has integrated the management institutions of contents industry and established the Ministry of Science，ICT and Future Planning．Othermeasures includemaking plans and increasing financial support for the development of its contents industry technology，and building up a positive and sound market environment．Due to these adjustments，Korean contents industry has gained rapid development since then，with its ranking jumping from 12 in 2012 to 7 in 2015 worldwide．The adjustment of Korean contents industry policy can serve as a reference for the policy-making of Chinese contents industry．

Korea;Contents Industry Policy;Adjustment;Enlightenment

10．19468/j．cnki．2096-1987．2016．04．011

李忠辉，天津外国语大学滨海外事学院朝鲜语系主任，副教授，主要研究韩国政治及韩国学。