浅析我国PPP模式发展

云南大学经济学院　张心怡　黄　珊



浅析我国PPP模式发展

云南大学经济学院张心怡黄珊

2008年我国推出的4万亿元财政刺激使社会资本参与基础设施建设的规模萎缩，遗留下严重的政府债务问题。与此同时，在经济高速发展和新型城镇化建设的背景下，基础设施和公共服务的需求量急剧增加。PPP模式作为解决这些问题的可选途径将发挥重要作用。

PPP模式 基础设施 地方债务

自十八届三中全会起，国家相关部委和部门出台多项政策和文件来推动发展“PPP”模式，并不断重申“PPP”模式在我国发展的重要意义和作用。继2014年11月财政部推出30个“PPP”示范项目后，2015年5月25日，国家发改委发布了第一批“PPP”项目库，项目数量超过1000个，总投资金额达到1.97万亿元，项目涵盖了水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

2015年既是“十二五”的收官之年，也是“十三五”规划的编制年，根据财政部此前的估算，我国的基建投资规模到2020年将高达42万亿元。在如此庞大的投资规模下，PPP模式将充当重要的角色。

1　理论基础

1.1概念

PPP(Public-private-Partnership)，即公司合作模式，20世纪80年代起源于英国，主要是应用于公共基础设施建设的一种新型融资管理模式。其主要目的在于：首先，借用私人资本的力量帮助政府等公共部门克服建设资金短缺的瓶颈，从而更现实、更有效地履行其公共物品供给的职能；其次，发挥民营部门的管理与技术优势，提高项目的建设和运营效率；最后，拓宽社会资本的投资领域，活跃社会资本。

1.2PPP的新模式、新内容

传统的BOT、TOT等模式下，政企信任缺失，形成对立局面，常常导致地方政府的还款承诺得不到有效保障，企业前期垫资得不到良好回报。而PPP模式在通过形成永久性的利益捆绑关系，在发挥融资功能的同时，使政府真正得到先进管理和技术经验。

具体来说，PPP模式是政府、社会资本、上市公司互利互补的共赢模式。政府平台能提供优质的政府关系和项目资源，社会资本能提供资金并参与公用事业获得稳定回报，上市公司能提供先进技术、人才、资金和管理经验。

2　我国PPP模式发展历程

PPP作为舶来品，在我国的发展一波三折。从引进外资转向利用内资、由少数试点延伸至全国范围、形式由简单化向高级化不断演进，根据每一时期的发展特征和项目运营成熟情况，将PPP在我国的发展分为5个阶段。

第一阶段：20世纪80年代中期至90年代中期，外资先行，PPP模式开始起步。这一阶段PPP发展以1984年香港商人作为主要运营商的深圳沙角B成功运营为代表。

第二阶段：1996年～2002年，财政缺口扩张，拉动PPP投资。自1996年开始，为减缓经济下行压力，中央政府采用积极的财政政策抵御系统性风险的蔓延，大幅增加基建投资，致使财政赤字占GDP比重不断攀升，PPP再次登上我国基建的舞台。虽然在财政缺口不断增加，PPP在该阶段有了较快、较广领域的发展，但其相关政策法规建设依旧落后。

第三阶段：2003年～2007年，PPP试水持续，政策法规逐步配套跟进，PPP进入快速发展阶段，项目数量多达7000～8000个。与前两个阶段相比较，这一阶段的PPP发展受到的政策支撑力度更大，虽然发展规模再创高峰，相应的政策法规也配套跟进，但是仍然摆脱不了缺乏可持续性发展的指导政策和法律法规的困境。

第四阶段：2008年～2012年，政府主动加杠杆，PPP受到挤压。2008年金融危机发生后，我国PPP在第三阶段的发展势头就此停住，建设规模较前期大幅下滑。PPP的发展情况与第一阶段后期类似，在政府加杠杆后发展停滞。

第五阶段：2013年至今，大力提倡，上升至国家意志。2012年底召开的十八大再次强调市场在配置经济资源的决定性作用，凸显PPP在基础设施建设过程中的比较优势。2013年11月召开的十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”；同年年底，财政部全面启动推广PPP 模式的部署。2015年之后，政府对PPP 项目的推广热度明显提升。

我国PPP发展5个阶段表现出3个较大的特点。(1)政府在基建领域的扩张投资初期通常会压缩PPP发展规模。(2)法律法规滞后且注重短期实效，不重视长期可持续发展。(3)PPP通常作为基建投资的补充。

3　大力推广PPP模式 的现实基础

2008年推出的4万亿元财政刺激使社会资本参与基础设施建设的规模萎缩，遗留下严重的政府债务问题，截至2013年6月底，地方债余额达17.9万亿元。地方政府债务问题日益严重和土地财政预期减少是PPP模式如火如荼开展的背景，政府再次开始重视社会投资。在推进新型城镇化建设和化解地方债务危机的双重压力下，主要以PPP为进入模式的社会资本将承担重任。

政府大力推广PPP模式发展主要有以下两点原因。第一，新型城镇化和基础设施建设投资将产生巨额的融资需求。根据财政部估算，2020年城镇化率将达60%，而由此产生的投资需求约为42万亿元。此外，基建投资作为稳定经济增长的关键，同样产生大量的资金需求。由于过去所依赖的土地财政和信贷扩张难以为继，因此有利于推进社会资本参与基建投资，有利于缓解地方财政压力，有利于提高基础设施建设和公共服务的运营效率的PPP模式将发挥重要作用。第二，首先，PPP模式的推广将有效缓解地方债务压力，降低系统性风险；其次，在预算制和地方债的改革下，有助于债务置换；再次，隐形政府信用将可转化为企业和项目信用，有助于降低融资成本、延长融资期限。

PPP模式的推广发展不仅有利于经济的长期增长，还是适应国家治理现代化、适应市场起决定性作用、加快转变政府职能、现代化财政制度以及推动城镇化建设健康发展等五大需求的一项重大改革举措。

4　对我国PPP模式发展的建议

尽管中国PPP模式的探索与发展已近30年，但各级地方政府仍作为主要实施主体，也尚未形成统一的指导性示范模式。PPP模式的发展将有利于满足新型城镇化建设和基建投资的融资需求，有利于提高公共产品及服务的水平，有利于控制和防范地方债务风险。本文将根据国外PPP模式运作经验和国内PPP模式发展现状，对我国PPP模式发展提出如下建议。

(1)增强PPP监管机构的独立性。根据国外PPP模式的发展经验，建立独立的全国性PPP监管机构对PPP模式的发展至关重要。目前中国财政部PPP中心和国家发改委都承担着PPP模式推广发展的监管职能，而二者分别承担哪些职责还有待进一步明确。因此，建议可由其相关机构，如财政部、发改委、各行业领导机构和社会团体等，成立主要承担PPP项目的技术支持和政策服务、评估和咨询等工作的联合组织，从而增强PPP监管机构的独立性。

(2)加快完善与PPP模式配套的工作机制、法律法规及政策制度等建设。2014年11月财政部发布的《操作手册》规范说明了PPP项目的操作流程；发改委发布的《合同指南》从制度上保障了PPP模式的发展。但我国现阶段PPP项目的工作机制和管理规范仍需进一步的完善，PPP项目的招标、投标、税收优惠和涉及特许经营权等法律法规也亟待出台。

(3)将创新理念引入，探索PPP模式多元化。在公共产品和服务供给领域形成公私合作是PPP模式的内涵，因此在保证公共产品和服务供给的数量和质量不变的同时，降低其生命周期成本，就可将新机制、新理念引入，以此促使社会资本的积极性被有效地调动起来，来确保PPP项目的健康推进。例如，伦敦地铁项目在重审合约的过程中引入仲裁机制来保障各参与方的合法权益。

(4)进一步简化PPP项目审批程序。当前我国PPP项目的审批流程正在不断简化中，但此类项目的审批涉及多个监管部门，审批流程仍繁琐复杂。在风险能够有效控制的情况下，应进一步简化PPP项目的审批程序，来促进PPP项目的快速发展。

(5)引入公众监督。由于我国目前的PPP项目大多都为与人民生活密切相关的基础设施建设，鼓励公众参与监督，将有助于公开披露PPP项目前期招标、中期建设和后期运营等相关信息，从而透明化项目的操作流程，使公共产品和服务的高质量供给得到保证。

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2096-0298（2016）07（c）-147-02