上海自贸区路径探索

上海财经大学经济学院 郭富诚上海财经大学公共经济与管理学院 张人方

上海自贸区路径探索

上海财经大学经济学院 郭富诚上海财经大学公共经济与管理学院 张人方

上海自贸区成立初期，各项机制不够完善，国际形势严峻，改革之势刻不容缓，自贸区的创立给中国的发展带来了希望与生机。这一路上又会有更多的机遇与挑战。上海自贸区不仅要取国际之长，补自身之短，更要自我创新，勇于探索，在改革开放的画卷上增添浓墨重彩的一笔。

上海自贸区 国际经验 路径探索 创新

2013年8月22日国务院正式批准设立的上海自由贸易试验区，于9月29日上午10时正式挂牌开张。试验区总面积为28.78平方公里，相当于上海市面积的1/226，范围涵盖上海市外高桥保税区（核心）、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。这一举动不仅饱受热议，更被人们称之为“第二次改革开放”。本文所研究的就是关于上海自贸区未来发展道路的探索。

上海自贸区被称为“第二次改革开放”，这与它的大胆创新不无关联。

为什么说它是大胆创新呢？那是因为，相较于香港和台湾，上海的金融市场还不够发达，金融体制也不够完备。上海的资本项目开放和人民币可兑换程度都不如香港，金融发展程度不够高，金融基础设施相对落后。可以说，上海自贸区的成立有几分被“逼迫”的成分存在：它是在复杂多变的国际与国内形势下建立的，首先是2009年美国加入由新加坡、新西兰、智利、文莱创立的“跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）”，使其成为美国主导下的地区多边合作机制。这个组织的宗旨是在其成员国之间成立超级自贸区，而这个组织并不包括中国。无独有偶，2013年美国与欧盟在华盛顿举行“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定（TTIP）”，美欧双方计划开启全球最大的自由贸易区，当然，这个贸易区也不包括中国。几次绕开中国，这无疑会给中国的对外贸易发展带来了严重的影响，这两个超级自贸区让中国顿时陷入了被动。面临着这样巨大的挑战，上海自贸区成为了先锋队。上海自由贸易试验区不仅要重新适应国际新形势，还肩负着打开突破口，摸索出推广适合中国大陆的自贸区模式体制的历史重任。而由于各方面条件并不成熟，上海还不具备成立一个成熟的自贸区的条件，甚至许多规则和模式都无法模仿，只能自己重新摸索。因此，在这种情况下，成立上海自由贸易试验区的决定不可谓不大胆。

试验田开辟出来了，接下来我们该怎么做呢？毕竟我们面对国际上如此多的成功例子，有如此多的成功经验可以借鉴和依赖。是不是按图索骥，照着已完工的图纸建设就可以了呢？

1　经验借鉴

“前人栽树，后人乘凉”，自由贸易区的成功经验不胜枚举，比如在美国主导下成立的北美自由贸易区（北美自由贸易区（North American Free Trade Area，NAFTA）：由美国、加拿大和墨西哥3国组成于1992年8月12日就《北美自由贸易协定》达成一致意见，并于同年12月17日由三国领导人分别在各自国家正式签署。1994年1月1日，协定正式生效，北美自由贸易区宣布成立）。

1.1“南”、“北”共存性特点

有当今世界上第一经济大国美国，有发达工业国家加拿大，也有仍然属于发展中国家的墨西哥。区内成员国的综合国力和市场成熟程度差距很大，但是其经济上的互补性较强。各成员国在发挥各自比较优势，通过自由的贸易和投资，推动区内产业结构的调整，促进区内发展中国家的经济发展，从而减小与发达国家的差距。

1.2大国主导性特点

与北美自由贸易区“南”、“北”共存性特点相适应，美、加、墨之间总体发展水平和经济实力相对比的特定条件决定了北美自由贸易区大国主导性特点。在北美自由贸易区的三个成员国中，美国的经济发展水平最高，综合国力最强，在双边贸易、直接投资、技术转让及金融、保险等生产性服务行业等诸多领域都有雄厚的经济实力。因此，北美自由贸易区也呈现出“一个大块头，带着两个小个子”的格局。［1］

1.3辉煌成果

北美自由贸易区利用规模经济效益降低平均成本，从而取得竞争优势，无论是在商品进口总额方面还是在出口总额方面都保持了国际贸易地区份额的首位，已经占世界进出口总额的1/4左右，令排名第二的欧盟国家难以望其项背。同时，北美自由贸易区的建立，对三国各自的经济发展也产生了积极影响：美国采取“优势互补”，扩大出口、市场准入、利用墨西哥的廉价劳动力等极大地增加了其国际竞争力；加拿大是“贸易枢纽”，扩大了对美、墨两国出口，促进了对美、墨两国投资，提高了劳动生产率；作为发展中国家的墨西哥，则成了北美自由贸易区的最大受益者，北美自由贸易区促进其国内的经济飞速增长，吸引了大量外资，并引进了先进技术和管理经验。借此良机，墨西哥已成为世界上最具发展潜力和发展最快的国家之一。

北美自贸区中国与国相互促进，相互制约，利益共享，风险共担，同时又存在强国主导、占主要优势地位，弱国依赖强国扶持与援助的特征，这也是大部分传统国际自由贸易区的共同特性。而从北美自贸区的辉煌成果也可以看出，这种传统的模式还是行之有效的。

2　上海模式

国际通用模式似乎很完美，然而中国向来是一个不走寻常路的革新者。因为要想发展，就决不能回头走老路，更不能只跟着别人亦步亦趋，邯郸学步的结局只能是不伦不类，不仅走不好别人的路，最后可能连自己的路都丢了。所以，在自贸区的问题上，我们所采取的措施仍然是基于国情，稳扎稳打。

那么，上海的不同体现在哪里，我们又该怎样继续发展呢？

首先，北美自贸区是区域联合和国家联合，规则由多方共同制定，在共同发展的同时也相互制衡。多边制定游戏规则在一定程度上能够保证条款的公平性，利益共享，风险共担，促进各方共同努力。而上海自贸区则只是一个国家中的一小块地区，由一国政府管理，自由度不够高，积极性也不够强。那么，上海自贸区是不是该向北美的方向发展呢？答案也不尽然。北美自贸区中不同国家都要维护各自的利益，自贸区中存在着国与国之间的利益博弈。由于自贸区内各国经济发展水平不尽相同，总是会出现以某一国为核心的局面，这种对于较发达国家的依赖就导致了自贸区容易被大国控制，体现大国的意愿和利益，使自贸区成为大国满足自己野心的一种经济工具；而上海自贸区与国家和政府的结合更为紧密，虽然独立性稍弱，但是不存在国际争端，没有利益依赖。即便不太成熟也不太发达，但上海自贸区在组织形式上不宜急于转变，同一个政府的管理使自贸区的模式体制更适应中国的国情，目前这种小规模的形式反倒更有助于上海自贸区的成长。

其次，北美自贸区是三个国家连成一体，彼此之间固然可以有更大的优惠力度和援助力度，但是，这其实也是一种无形中的“画地为牢”。他们消除了彼此之间的贸易壁垒，但同时却疏远了其他国家。在贸易区的发展过程中，便放弃了许多与其他国家的贸易机会。上海则不用担心隔阂问题，我们与其他国家贸易的机会更多，表面上上海的经济规模更小，实则上海的视野更加广阔。“海纳百川，有容乃大”，或许我们与各国之间的互惠力度没有那么大，但是由于上海自贸区才刚刚起步，各国还抱有观望态度，所以这种方式反而更适合上海，上海也可以在建设的同时寻找最佳拍档，不会因为贸然订立条约而承担损失。虽然北美自由贸易区内国家之间形成了优势互补，但这并不一定是最优模式。从这个角度来说，其实上海的这种模式反倒更为接近“自由贸易”的定义，在发展的初期阶段，我们要自由并且谨慎地寻找合适的贸易伙伴，这样将来合作才能事半功倍。当然，我们的目标也是想要发展成为像北美那样先进成熟的自贸区，不过现今阶段，还是不能够盲目复制的。

再次，则是市场的开放性问题。国际上的自贸区大多是较为成熟的市场经济体制，市场自我调节机制也很完善，这与他们国家本身的模式有关。自由的水才能养出肥硕的鱼。在这种经济体制下，国际贸易、自由贸易更容易开展和发展，所以北美自贸区的发展才那么迅速，经济的增长才那么显著。而这一点，我们无法否认，中国是比不上他们的。因为中国的市场开放度远比不上他们，还存在着很多管制，或者说，中国的市场离不开政府的干预。因为中国的金融体制还不够完善，我们的市场经济也只是中国特色的市场经济，也就是说，发达国家的体制固然好，但我们的市场成熟度离他们还是有着很远的距离。不过，这些管制也只能是暂时性的措施，并非长久之计，我们曾经经历过“穿新鞋，走老路”，我们也曾经经历过新杯旧酒，均以徒劳无功收场。那么，我们的自贸区就应该大刀阔斧地斩开荆棘，为我们中华复兴保驾护航。那么，自贸区的市场体制该如何处理，这其实是一个需要解决的问题。所以这一问题的解决方法，就必须要我们自己摸索，绝难依赖他人经验，非“创新”不可。

最后，北美自由贸易区内三个国家各自的发展程度各不相同。那么毋庸置疑的是发展中国家与发达国家之间必定会相互斗争而又相互依赖。三个国家通过经济贸易而相互合作，互惠互助，像一条纽带一般密不可分，但是，在其井井有条的运作背后，一旦“纽带”中有一个部分脱节划扣，就会导致整个机制瘫痪。在国际经济关系中，北美自由贸易区内发达国家和发展中国家的经济相互依赖性会越来越深。美国会对墨西哥的低价原料能源产生强烈依赖性，而墨西哥也会依赖于从美国引进的外资和高端技术。但一旦出现经济利益冲突，合作关系破裂后，北美自由贸易区的运营体制很难维持。其合作关系很可能会土崩瓦解，经济产量增长严重受阻，带来不可估量的损失。反身回看上海，它则处于自由贸易市场的初级建设发展阶段，各项机制和措施都还在完善当中，各个经济集团之间的合作共赢为主要目的。退一步来说，纵使“纽带”中有一个环节出错，顶多是“利益不和，另寻他处”，不会对其他经济集团有过多的影响，市场依然可以健康流畅地运行。各个国家总会“求同存异”。纵然有不可抗力因素出现，其他经济集团不会受到致命的创伤。所以说纽带固然高效，我们选取的模式却可以降低风险，两者结合，优势互补，更有利于走好以后的道路。

3　未来的路

上海自贸区的全称是“上海自由贸易试验区”，这是一块我们在自由贸易领域的试验田。它只是一个初生的婴儿，那么，我们现在要解决的问题就是：怎样让他快速成长，茁壮成长？从上面的分析，我们不难看出，上海自贸区的许多措施和规定都是暂时的、存在一定缺陷的，未来要想长久地发展并且得到推广，我们还要继续探索新路径。所以，首先就是要定下继续发展的方向。是想要依赖已有路径，还是全盘打翻，开辟出一种新的模式，这着实是值得商榷的。

总体方案赋予上海自贸区开放权是全国性开放的先行试验，上海新兴自贸区是全国开放的先锋队，其发展经验未来存在多种推广空间：一是相关开放政策、力度和制度化方面的扩展，对外贸易等优惠力度的再加强；二是自贸区自身地理面积的扩大；三是将成熟有效，并适之可行的经验移植到上海新兴自贸区，乃至从区内做法上升为全国性政策。上海自贸区是“以开放促改革”国家战略的新试点，其着力点在于贸易自由，对于上海自贸区来说，很可能在贸易开放在运行一定时间后产生可观的收入。

第一个问题就是政府和市场的关系问题，是政府主导市场，还是市场主导政府？一个政府管辖下的自贸区虽然不会有国家间的利益博弈，但却有着各利益集团的冲突。它存在着一定的政治风险，即有可能成为某些利益集团谋取利益或是博取政绩的工具，加入了个人利益因素的管理就容易导致自贸区或是国家利益被损害，虽然万众瞩目的上海自贸区倒不一定会出现这个问题，但是自由贸易区要想作为一种成功模式推广出去，这个问题不可不防。而让市场主导政府则又可能会导致经济无序。一个可行的解决办法是借鉴国际上的通行做法，将自贸区的管理体制分为中央政府的宏观管理与地方政府的微观管理两个层面。宏观上中央政府可以在自贸区设立国家级管理机构，微观上可以实行政企分开的混合型微观管理模式，也就是区内的微观管理分为区域行政管理和区域经济管理两部分，由相应的政府机构和开发公司分别负责［3］。这种方式可以促进政企互相监督，共同发展，减少政治腐败和经济无序。

第二个问题就是政策工具的选择。不得不承认，政府在政策工具的选择上存在着路径依赖。比如工商管理部门对自贸区某些方面（如经营场地、经营范围等）的市场准入放宽程度还没有达到上海世博会的政策创新程度，一定程度上限制了自贸区市场的自由度，这其实也是受了工商行政管理部门原有的市场监管思维的影响［4］。所以，在政策工具的选择上一定要敢于有所突破，工具选对了，自由度设好了，市场才能更好地发展。

第三个问题就是“负面清单”的管理（负面清单：是上海自贸试验区内一项典型的制度创新，它体现了在投资领域“非禁即入”的原则，即除了清单上规定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前审批。“负面清单”事实上是划清政府和市场的边界，明确政府需要管的事，而不是无限制伸手）。“法无禁即可为”这一举动不仅大胆，而且行之有效，国际上许多成功例子也都采取了这种方式。此后，市场从政府手中解放出来，一直被多张封条密封的经贸大门，被领导者撤下了限制的条款，敞开了口子，迎接投资者的到来。但是，上海的这一清单也是不成熟的。一方面，上海的负面清单目标立意不够明确，体现吸引外资的意图不够明显。如此说来，北美自由贸易区的先进经验还是值得我们借鉴的。NAFTA投资规则的目标十分明确：建立一个安全的投资环境；排除投资自由化的各种障碍；为投资者和东道国之间的争端提供有效的解决方案。NAFTA为了彰显自由贸易的意图，创设了准入前国民待遇与否定清单并行的投资规则，给予了外资更多的自由［5］。所以，上海也必须立意明确，意图凸显，才可以走好以后的道路。另一方面，上海的负面清单文本质量不够高，内容不够细致。禁止领域和事项几乎都是指导目录的翻版，甚至还禁止了指导目录中原本没有列入的禁止项目。而北美自由贸易区不仅完善了负面清单的内容，还囊括了两个附件：现有不符措施的保留清单；未来可以实行新限制性措施的部门和活动领域。这是NAFTA 负面清单模式的一大亮点：既有现有负面清单的列表，未来也可以加入新的限制部门与领域，允许在负面清单中引入新的禁止与限制性措施［5］。上海也应效仿这一举动，不要将不合要求的企业“一棒子打死”，而要留一些今后企业再融入的余地。既联系实际，脚踏实地，又高瞻远瞩，放眼未来，让区外企业今后仍有机会进入，达到扩大其经济规模的意图。

第四个问题就是法律监管问题。上海自贸区是一个新的开放的区域，那么在法律规范还没有触及的地方就不免会有些“灰色地带”、法律死角。又由于各个国家所适用的法律并不尽相同，那么如何相互协调，就又是一大难题。我的建议是，中国一定要坚守自我，在协调各国，尽量给予方便的同时，一定要保护好本土产业，不能“喧宾夺主”。在法律原则方面，决不能有依赖他人的想法，自主创新，也是一种自我保护。

所以，上海自贸区的建立无疑是大胆的，它将中国推上了风口浪尖，体制不成熟，市场不健全，法制不完备，都是我们面临的一道道难坎。闯过去，就是一片新大陆；跌下来，就是一次伤筋动骨。但是无论如何，闯总还是要闯的，不然，怎样才能加快发展？畏葸不前怎能进步？改革开放在当时听来也是一个大胆骇人的决定，但如今的安定与繁荣向我们证明了这个决策的正确性，所以，一个点子的成功与否并不是看它是否大胆，而是要看我们如何去实践它，看我们实践过程中如何去建设与维护。归根结底，也还是那句老话——结合中国国情，发展中国特色的自贸区。

毕竟中国的国情和体制是与众不同的，就像当初对社会主义的探索建设一样，新瓶旧酒不会有诱人的香醇，照搬照抄更是不切实际的。什么样的脚就要配什么样的鞋子，我们也要建设属于我们的有中国特色的自由贸易区。

［1］ 周文贵.北美自由贸易区：特点、运行机制、借鉴与启示［J］.国际经贸探索，2004（01）.

［2］ 张伟.上海自贸区金融开放的定位与路径分析——兼与香港自由港金融演进路径比较［J］.商业研究，2014（01）.

［3］ 孙卫雄.自贸区管理体制的国际经验与上海借鉴［J］.发展与创新，2014（08）.

［4］ 罗月领.中国（上海）自贸区政策创新的路径依赖和路径选择［J］.上海金融学院学报，2013（05）.

［5］ 孙婵，肖湘.负面清单制度的国际经验及其对上海自贸区的启示［J］.重庆社会科学，2014（05）.

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2096-0298（2016）07（a）-105-03