创建高绩效政府组织的策略与实践

陈二祥

【摘 要】上个世纪70年代开始，西方国家进行一场波澜壮阔的“新公共管理运动”，从运动的目标来看，其旨在提高政府的绩效。本文从分析高绩效政府组织的特点入手，提出了创建高绩效政府组织的策略。这些策略足以能成功回应当代公民对公共服务低成本、高效化、个性化、多样化的要求，以提高政府的绩效。文章最后引用一个实例，详细介绍了若干策略的实践应用，从实证层面印证了本文所提出的策略可行性。

【关键词】新公共管理； 高绩效政府组织； 策略

1.高绩效政府组织的提出

上个世纪70年代开始，西方国家进行了一场以市场化为取向，旨在提高政府绩效和强调顾客满意的政府改革运动，即“新公共管理运动”。新公共管理运动首先发端于英国，随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家。20世纪90年代初，大多数先进国家中产生了一种新的政府管理方法，这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，越来越多的人们则称之为“新公共管理”。新公共管理具有明显的竞争导向、结果导向和顾客导向的特征，主张将竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更加注重管理的结果，而不是只专注于过程；把公众视为顾客，将顾客满意度作为衡量的标准。

新公共管理运动中提出了新的政府管理理念，主要表现在政府战略选择上，新理念被概括为“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略”；在政府职能方面，新理念认为政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”，打破政府对公共产品与服务的垄断，引入企业或公民社会参与公共产品的供给；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场导向、顾客满意、服务质量、结果为本、绩效管理、民主参与等；在政府管理机制方面，新理念包括民营化与竞争机制的引入、从层级到网络状的分权化政府、多元治理结构、公民参与治理等；在政府未来治理模式选择上，新理念包含了市场式政府，参与式政府，弹性化政府，解制型政府；这些政府管理新理念的集合体，展示了西方政府的未来的发展趋向。归根结底，新公共管理就是彻底抛弃传统的政府管理模式，改变那种长时间的延误和烦琐、拖拉的公事程序、傲慢的政府职员、回应能力低下的政府服务弊病，以创建高绩效政府组织。

整合内部行政资源，构建“无缝隙政府”是当前城市管理内部变革的主要方向。随着我国市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会管理理念的逐步拓展，公共组织特别是政府部门的无缝隙政府建构悄然兴起。借用这一管理思想，昆山城市管理行政执法局创新城市管理的首要步骤就是需要倾力打造“无缝隙政府”内容，在相关部门建立沟通、协调机制，统一规划，管理和监督。对同地域、同性质作业实现集成化管理。拆除政府内部的“柏林墙”， 推行管理人员的岗位职位轮换和培训，建立职能交叉的团队。

在管理层面推行集成管理模式，把环卫、绿化、路灯、河道和市政养护所的职能，按照集成模板原理整合起来，成立一个新的城市综合管理处。其主要职责主要负责城市管理规划的编制，地方法规、规章的起草与实施；管理政府资产和社会收费；维护作业市场秩序；指导行业协会工作。具体做法是：

首先是部门集成。把以往“五所”按行业管理的模式转变成为按特定区域集成管理的模式。新集成的部门在不增加人员、经费等情况下，通过管理方式的改变来提高管理水平。其次是技术集成。城市管理过程中各类技术、信息共享机制。提高现有技术资源的利用效益。最后是人员的集成。可以按照团队设计的原理，按照对特定区域综合管理的要求，按区域管理设计团队，构成一个矩阵组织结构。在新的城市综合管理处，分为业务团队（如绿化、环卫、路灯管理）和区域团队。一旦该模式能够得到运行，在条件成熟以后，拆除政府内部的“柏林墙”，推行管理人员的岗位职位轮换和培训，建立职能交叉的团队，提高全员的综合管理水平。

那么，什么是高绩效政府组织以及高绩效政府组织的特点是什么。高绩效政府组织就是用相同或更少的资源生产和提供较高质量的所要求的产品或服务的一组雇员。他们的生产率和质量逐日逐年不断提高，从而完成他们的使命。根据其定义，书中进一步给出了高绩效政府组织的特点：包括：（1）高绩效政府组织目标明确，任务清晰；（2）高绩效政府组织强调效果；（3）高绩效政府组织向雇员下放权力；（4）高绩效政府组织创建新的方法来促进和激励人们成功；（5）当环境变化时，高绩效政府组织能灵活迅速地调整以适应新形势；（6）就绩效而言，高绩效政府组织具有竞争性；（7）高绩效政府组织将顾客满意度作为衡量的标准，时时满足顾客的需要；（8）高绩效政府组织保持和利益相关者之间的联系。

2.创建高绩效政府组织的策略

策略是实现目标的技术途径，应用以下不同的策略可以提高政府组织的绩效。这些策略各有所长，主要根据其文化、历史和外部环境而定，每种策略或多或少适用于某一个政府组织，也可以混合使用多种策略来提高政府组织的绩效。

2.1构建“无缝隙政府”：“无缝隙政府”模式是拉塞尔·M·林登提出来的。林登认为“无缝隙政府”模式实现了对传统公共部门的重建。林登所谓的“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。构建“无缝隙政府”目的就是拆除政府内部的“柏林墙”， 建立职能交叉的团队，整合内部行政资源，快速的向顾客提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。由此可见，用“无缝隙政府”模式重建政府部门正是为了满足在以顾客为导向的社会中，公民对于高质量的公共产品的需求。

2.2全面质量管理：随着社会的进步、科技的发展以及贸易的全球化，顾客对产品的质量要求越来越高，如何满足顾客对质量的要求，如何不断改进产品和服务质量，50年代美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出了“全面质量管理”概念。全面质量管理是一种创新的工作方式：全面：指把追求质量应用于工作的全部过程，从界定顾客的需求到评估顾客满意度。质量：意味着满足、超过顾客期望值。管理：指发展及保持组织力量不断改进产品和服务的质量。那么，什么是政府的全面质量管理呢？就是把产品生产的全面质量管理的基本理念、工作方式、原则应用于政府机构中以达到政府机构工作的高绩效。在政府机构中实施全面质量管理比企业难度大，一般要经历三个阶段，首先前期准备：了解并清除变革中的障碍；其次进行工作分析，描述和分析目前所做的全部工作；最后实施TQM的管理策略。政府机构实施以顾客为导向，不断改进产品和服务质量，达到工作的全面优质和高效。

2.3标杆管理：就服务提供来说，政府和企业之间最主要的差距是对速度、质量的回应不同。人们越来越难以忍受长时间的延误和烦琐、拖拉的公事程序以及傲慢的态度，而这些常被认为是政府服务的特征。实际上，人们已经在要求政府像商业公司那样来运作。如何来借鉴其他组织的最佳实践呢？那么，标杆管理给我们寻找最佳实践提供了新的管理方法，通过将本组织的运作方法与别的组织最佳实践进行比较而显著改善绩效的方法，它是一个过程——即，一系列的行动、步骤、功能或活动造成一个结果：对最佳实践的识别和引进来改善绩效。政府要建立良好的绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高。

2.4民营化：广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求。它是指在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。从狭义上看，民营化是指引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。民营化的实质是引入竞争，打破政府对公共产品与服务的垄断，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场上运营的私人企业。民营化旨在通过引入外部竞争机制改善政府的绩效。

这些策略都可以帮助政府组织来提高工作绩效，选择哪一种或哪几种主要根据组织的目标、任务和功能，如果某一政府组织采取以上的策略来进行改革，首先要进行规划和组织分析，一旦改革开始则必须始终贯彻，不能半途而废，否则事倍功半。

2.5引入竞争：奥斯本和盖布勒指出，垄断已变成美国政府的方式。服务提供者之间的竞争提供了一种保持低成本并及时满足顾客需要的策略。“政府中的竞争迫使我们着手革新以努力做得最好”。在存在竞争的地方，服务提供者会努力改进技术、缩减成本，最大限度的去满足顾客需求。允许政府和企业同时参与投标是引入竞争的最好方式，这与英国政府所实施的市场检验同出一辙。

建立基于公民参与的监管体制长期以来，中国对市政公用事业实行的是政府直接投资，国有企业垄断经营的管理体制，只靠行政命令即可，不需要政府监管。公用事业市场化后，政府监管却是不可或缺。科学的政府监管体制可以在既定的财政资源约束下，扩大公用事业规模，提供更多的服务，提高公共服务的质量，从而使市民获得更大的受益。加强市政公用事业监管是市政公用事业市场化的重要内容，健全的市政公用事业监管体系是推进公用事业市场化的重要保障，在推进公用行业市场化过程中，必须加强对市政公用事业的监管。这种监管应是全过程、全方位的。其主要内容应包括：市场准入与退出的监管；价格监管；产品与服务质量监管；竞争秩序监管。

2.6政府流程再造：随着科技水平的不断发展提高，政府所处的环境也和企业所处环境一样在迅速变化。但是政府还停留在旧的体制上，它已经无法适应竞争激烈、变化迅速的社会环境。政府流程再造就是借鉴BPR的思想开展政府机构改革，从业务的流程入手，进行适当的权力下放，使政府机构有足够的灵活性来应对复杂而变化迅速的情况。西方国家政府再造计划的要点主要包括：1、删减法规，简化程序。2、顾客至上，民众优先。3、扩大授权，追求成果。4、节约成本，提高效能。

狭义的城市管理大体上包括对市容、环境卫生、市政设施、园林绿化等方面的管理。城市管理市场化是指城市管理作业经营权的市场化， 即将包含在传统体制下城市管理职能中的道路保洁、市政设施养护、绿化等养护作业的经营权通过竞争性的招标或者拍卖， 授予自主经营、自负盈亏的企业。

对现有作业单位体制进行分解，从中培育新的市场主体，尝试对环卫作业单位进行分解，组建新的市场主体引入竞争机制。“用足”：长期以来，作业单位在专业水平和技术装备上都已积累了相当丰厚的资源，然而在原来的体制下，资源的激励不足，再加上外部市场开放度不够，使资源部分处于闲置状态。只有运用企业化管理方式，经营者才有用足资源的动力。此外也可以成立局级车辆服务中心之类的企业化运作组织，充分利用现有的各类资源。“做大”：抓住街道城市管理方式变革的时机，首先在区域内做大业务量。“做强”：在改制的基础上，通过增加对企业资质方面的投资，以及对企业技术装备的投入和对企业人力资源的投入，最终提高企业的核心竞争力。为实现以上战略选择，应该采取的步骤如下：

首先，进行城市管理体制改革，实行政企分开。 将城市管理作业行为从政府职能中分离出来，走企业化、市场化的道路。这就要把作业职工从市政、环卫、绿化等事业单位分离出来， 变为企业职工。专业管理部门摆脱养护作业，精兵简政，负责行政管理、执法检查和作业的招标、投标管理；其次，对养护事业单位进行改制。将剥离出来的作业队伍通过资产和人员重组， 按照现代企业制度的要求建成自主经营、自负盈亏的养护企业， 参与市场竞争。管理部门与养护企业的关系变成经济契约关系；再次，应打破行业和地域垄断， 开放城市养护作业市场。财政拨付的养护资金按照养护成本核定， 变养人为养事业， 把资金真正用在城市养护管理上。养护权通过规范的招标或拍卖，授予中标企业。将养护企业推向市场， 平等地参与竞争。

3.结论

全球化的背景下，国家之间的竞争体现在政府能力之间的竞争。为了占领竞争的制高点，我们的各级政府必须全面实施政府行政改革，提高政府绩效。对于这一点，现今已没有多少人持异议。那么问题被归结为如何或者用什么策略来创建高绩效政府组织，此就是本文的要义所在。

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