发展型地方政府间的竞争与治理

朱明仕 尹 华

发展型地方政府间的竞争与治理

朱明仕 尹 华

在以促进地方经济发展为中心的政策导向下，地方政府官员的职位晋升诉求和经济绩效诉求的结合成为地方政府间竞争的内在动因。地方政府间竞争表现出双重效应：良性的有序竞争产生推动地方经济快速发展的积极效应；恶性的无序竞争则增加了地方政府治理难度，当地方政府治理能力无法满足治理需要的情况下，地方政府治理矛盾上移，国家整体性治理的压力随之加大。适应国家整体性治理的需要，应从调整政府间关系，转变政府职能发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善地方政府和官员绩效考核机制等方面来规范地方政府间竞争行为，从而实现国家治理的整体性，提升国家治理质量。

发展型地方政府；政府间关系；竞争；国家治理

引言

各级地方政府是我国行政管理体制的重要组成部分，在国家治理体系中占有非常重要的位置，是国家治理的基础性力量。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，国家治理成为全面深化改革时期政府改革的重点。一般来说，国家治理体系是一个由各个治理主体构成的制度体系和各个领域的治理机制构成的系统，必然包括作为治理主体的政府间关系的制度体系，这种制度体系的合理性和有效性将直接影响到国家治理能力和治理效果。因此，改善中央政府与地方政府之间的关系，优化地方政府间关系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基本途径。

近年来，推动地方政府行为和地方政府间竞争成为我国政治学、行政学和经济学研究的一个热点问题。这一研究趋势的出现，一方面是应对解释中国经济高速增长的内在逻辑的理论诉求，另一方面，涉及中国经济发展的转型和政府治理改革的政策需要。在以经济建设为中心的国家发展战略引导下，各级地方政府总体上采用以促进经济发展为根本政策导向的政府管理模式，即发展型地方政府，同时地方政府间存在着较强的竞争关系。目前，对地方政府间竞争关系的研究主要有两种基本路径：其一，是制度分析的路径，从政府间关系的制度形态来解释竞争行为。根据郁建兴等学者的研究，解释中国地方政府行为逻辑和地方政府竞争诱因主要有“中国特色财政联邦主义”和“分权化权威主义”这两种理论。*郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。这两种理论基本上是在制度层面解释地方政府间的竞争关系；其二，是行为分析的路径，主要从官员晋升动机和激励机制阐释地方政府竞争的深层原因。如周黎安等从官员晋升动机来系统地分析了地方政府竞争的根源。*周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。此外，2010年人民论坛问卷调查中心进行了一项关于当代中国地方政府竞争状况的调查，为了解地方政府竞争状况和原因提供了一些实证资料。本文认为，理解地方政府间的竞争关系还是要把握地方政府竞争行为逻辑，具体来说就是地方政府官员(特别是地方政府党政主要领导)的行为逻辑，把握地方政府间竞争的本质才能构建有效的地方政府间竞争的治理机制，规范地方政府行为。

一、发展型地方政府与官员行为

(一)发展型地方政府及其行为特征

在宏观上，政府职能包括政治、经济、文化、社会等方面的职能。推动和服务经济发展是政府的基本责任，从这个角度来看，政府都与经济发展有直接关系，但这并不能说推动和服务经济发展的政府就是发展型政府。一般来说，发展型政府是指“发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。”*郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期。可见，判断一个政府是否采用发展型管理模式主要看推动经济增长在政府职能体系中的地位，以及政府推动经济增长所采用的方式和手段。发展型政府把推动经济增长作为政府管理的中心工作，有关经济增长的指标成为衡量政府绩效的核心指标。从我国政府管理实践来看，发展型地方政府特指以推动经济增长为根本政策导向和行为逻辑的政府管理模式，在这种政府管理模式中，政府管理的中心是经济建设和经济发展，经济发展速度成为评价地方政府绩效的基本标准。

改革开放以来，发展型地方政府成为我国地方政府管理的基本模式，地方政府的管理实践表现出以下一些基本特点：

第一，地方政府管理的重心是推动地方经济增长。改革开放以来，各级地方政府主要是围绕地方经济建设和经济发展开展工作，在地方政府的各项工作中，与经济发展有关的内容占有非常大的比例，政府成为推动经济增长的直接力量。

第二，政府与市场边界较为模糊。虽然我国早在上个世纪90年代就确立了建立和完善市场经济体制的经济体制改革目标，立足于让市场在资源配置中发挥基础性作用的基本政策导向，不断转变政府职能，减少政府对市场的干预，强调政府的宏观调控职能。但是在政府管理实践中，地方政府对微观市场行为的干预仍然较强，政府行政审批事项庞杂，政府始终是在“帮助”市场发挥作用，甚至是替代市场的作用，政府越位明显。

第三，政府绩效评价与官员的政绩考核非常片面。地方政府绩效评价与官员的政绩考核主要是以GDP的增长速度为基本考核指标，忽视了绩效的全面性，导致地方政府官员的政绩观出现偏差，将政绩单纯地与经济增长划等号。政府官员具有明确的经济绩效动机，无论是出于个人层面的政治考虑还是应对上级的绩效考核要求，追求较高的经济指标仍然是其行为的基本逻辑。

第四，地方政府间存在着竞争关系，表现出良性和恶性的双重特征。一方面，地方政府间能够在正式规则下进行良性的有序竞争；另一方面，不符合国家整体性治理要求的地方本位的恶性无序竞争问题也非常突出，进一步衍生成国家治理的困境。

(二)官僚体制与官员行为模式

理解地方政府行为可以从多个角度进行，但是地方政府行为始终是以行政人员的行为为实践基础的。只有通过对官员行为逻辑的把握才能更好地理解地方政府行为，官僚行为是研究地方政府行为的切入点。关于官僚的行为动机，公共选择理论认为官僚仍然是一种理性经济人，他们的行为仍然遵循基于自身利益的最大化的理性行为模式，经济利益和政治利益是其行为重要的动机来源。虽然在官僚体制中，官员的具体的行为动机是复杂的，但是其行为仍然符合“理性”的逻辑。在官员的行为激励机制中，经济性的工资系统是相对稳定的，同时与自身的职位密切相关，官员对其工资的预期是稳定的，工资的持续性激励作用并不明显。排除经济因素的激励作用，官僚体制的固有制度特征决定了职位的晋升是官员的深层次的行为动机。“等级制中的大部分成员至少都有某种升职的意愿；而在已经成功晋升到较高职位的那些人中，继续升职的意愿会相当强……政治人能以提升他们职位的方式行事。”*[美]戈登·塔洛克：《官僚体制的政治》，柏克、郑景胜译，北京：商务印书馆，2010年，第33-34页。所以，相比较经济性动机，谋求职位的晋升是官僚行为的更为重要的动机，官僚行为的绩效诉求是这一动机的外在表现。

二、发展型地方政府间竞争的逻辑

(一)发展型地方政府间竞争的动力机制

发展型地方政府间存在着竞争关系，当然也有合作的内容，但是地方政府间合作具有较强的地方本位色彩，即合作的根本目的还是在于谋求地方政府的自身利益和本区域的经济发展，地方政府间的关系更多地还是竞争关系，而不是良性的竞合关系。根据人民论坛进行的调查，关于地方竞争的主要原因这一问题，63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩。*人民论坛问卷调查中心：《经济增长动能抑或政治晋升比拼——当代中国地方政府竞争状况问卷调查状况分析报告》，《人民论坛》2010年第5期。地方政府官员的晋升通常是通过组织程序实现的，组织程序是一个自上而下的流程。由于官僚体制的等级特征和我国干部晋升机制的影响，随着职位层级的上升，职位的稀缺性越强，地方政府官员都要去积极争取这个稀缺的位置。当然，职位的晋升是有条件的，良好的工作业绩是官员职位晋升最重要的基础性条件。在考核和提拔官员的过程中，政绩是最为重要的标准和条件。在晋升激励的驱动下，地方政府官员普遍具有较强的政绩诉求，特别是处在晋升关键时期的官员的政绩诉求更为强烈。官员晋升的锦标赛由此展开，“为增长而竞争的锦标赛激励机制已经使经济成就成了评判地方党政官员表现的重要标准，也是成就经济奇迹的重要推动力。”*杨志军：《中央与地方、国家与社会：推进国家治理现代化的双重维度》，《甘肃行政学院学报》2013年第6期。

在以“经济建设为中心”的基本政策导向下，推动经济发展成为地方政府官员的规定动作，虽然经济发展有多个向度，但是由于缺乏明确的官员绩效考核机制，在实践中往往把GDP作为衡量经济发展的单一指标，进而也成为衡量官员绩效的基本标准。郑永年在中国的“行为联邦制”理论中也提出，地方政府创新符合地方官员的利益，确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。改革的成功是地方干部政绩最重要的证据。*郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，北京：东方出版社，2013年。实际上，地方政府发展通常被片面地界定在了经济发展的层面，地方政府官员主要是通过各种手段(比如招商引资、重复性建设等)来实现GDP的增长。再有，财政分权也为促进地方政府间竞争创造了制度条件，财政向地方的分权使得地方政府的利益意识更为明确，同时也为地方政府竞争提供了基本运作对象。总体来看，经济发展的政策导向(实践中被异化)、自上而下的干部管理体制、政府和行政人员绩效评价方式、中央与地方的财政关系共同塑造了地方政府官员的强烈的晋升动机，同时也进一步提升了其政绩诉求。

(二)发展型地方政府间竞争的领域与途径

以经济绩效为基础的地方政府间的竞争主要包括两个方面：其一，地方政府自身的经济绩效的获取；其二，为了实现地方经济发展，地方政府对上级政府政策资源和经济资源的争夺。地方政府间的竞争领域主要是经济领域。地方政府间竞争存在着正式途径和非正式途径两种基本方式。在正式途径层面，地方政府为了地方经济发展，积极地通过正式渠道争取资金、项目和政策等资源。在相关制度不完善的情况下，地方政府间的竞争往往是通过官员的一些非正式运作方式实现的。一些非正式关系在地方政府间竞争过程中发挥了重要作用，同时也伴随着一些腐败现象的出现。比如，被查处的一些腐败案件中，许多都是通过背后的非正式权力关系和利益输送来争取到更多的财政和政策资源，使得政治体系的非规则化运作更为突出，乃至形成了新的利益集团。

三、发展型地方政府间竞争的负面效应与国家治理困境

毋庸置疑，规范的竞争是经济发展的基本动力。发展型地方政府间的竞争会带来双重影响，客观上，发展型地方政府间的竞争进一步加强了地方政府行为的积极性和主动性，创新动力也更足。改革开放以来，我国经济的高速增长，地方政府作出了重要贡献。但是，地方政府间的过度竞争乃至非规则化的无序竞争也带来了诸多问题，负面效应也不容小视。

(一)发展型地方政府间过度竞争的负面效应

发展型地方政府间竞争并非都是良性竞争，在很大程度上存在着过度竞争和恶性竞争的情况，由此而产生的负面效应也比较明显。人民论坛问卷调查中心的调查显示，超过72%的受调查者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈；60%的受调查者认为其负面效应大于正面效应；77%的受访者认为主要的负面效应为“发展只见物、不见人，老百姓未得实惠”。*人民论坛问卷调查中心：《经济增长动能抑或政治晋升比拼——当代中国地方政府竞争状况问卷调查状况分析报告》，《人民论坛》2010年第5期。可以说，地方政府间的恶性竞争并不符合“以人为本”的科学发展观和“协调”的新发展理念的要求，地方政府的过度竞争带来的负面效应主要表现在以下几个方面：

第一，违背公共利益的短期效益与可持续发展的困境。一些地方政府官员为了取得良好的政绩，积极推动指标化的经济增长，忽视发展规律进行大规模的投资，甚至是不顾投资效益，一些地方政府进行重复建设。地方政府的短期经济利益诉求，导致地方政府往往不顾及地方经济发展的现实情况，片面追求经济发展速度，粗放式的经济增长模式就不能得到有效转变。“由于层级政府内部的市场化改革、政府官员任期时限以及相对绩效考核制度等多种因素的作用，使得地方政府会去追寻短期经济利益，从而可能会轻视、甚至忽视当地的长期发展。”*周业安：《地方政府治理：分权、竞争与转型》，《学术前沿》2014年第2(下)期。

第二，腐败行为的隐蔽性与“合理化”。在经济绩效压力的推动下和财政资源、政策资源的稀缺性约束下，一些地方政府官员往往通过一些非程序化的方式来争取财政资源和政策资源，比如所谓的“跑部钱进”(地方政府到中央部委或上级政府主管部门去争取资金和政策)就是这一行为的形象表现。一些地方政府官员为了争取到更多的资源来满足自身的政绩诉求，不惜请客送礼、找人说情乃至公款行贿等手段来影响上级官员的决策。这些行为往往都披着为了地方经济发展的合法外衣，表面上并没有为自己谋求私利，但实际背后隐含的动机却是与自己的发展密切相关的政绩和政治利益。利用私人关系来为自己谋求政绩，从而导致国家财政资源和政策资源没有充分发挥整体性作用，降低了财政资源和政策资源的效益，而且还会引发更为扭曲的地方政府间竞争。

第三，地方政府债务规模增加。政府性投资是推动地方经济增长的最为直接的方式，在市场经济不发达的情况下更为明显。“中国式分权体制下地方政府的竞争是为了满足地方政府官员政治升迁目的投资驱动型竞争。”*李淑娟：《解析政府竞争视角下的地方政府融资行为——兼论我国地方政府债务形成与膨胀》，《现代经济探讨》2014年第1期。投资是地方政府推动经济增长的重要手段，在竞争压力下，地方政府往往忽视自身的财政状况和产业结构特点，通过向银行贷款等方式进行融资，以解决资金不足的矛盾。但是政府投资效益往往并不明显，从而导致地方政府债务不断攀升。从我国地方政府债务的状况来看，地方政府债务还是比较严重的，中国社科院发布的《中国国家资产负债表2015》显示，截至2014年末，地方政府总资产108.2万亿元，总负债30.28万亿元，净资产77.92万亿元。*《“国家账本出炉”：中国能应对1.5次金融危机》，《每日经济新闻》2015年7月27日。同时，投资驱动经济增长受到外部经济环境因素的影响较大，特别是经济危机带来的市场疲软，使得政府投资效益压力更大，地方政府债务风险进一步加大。非理性的地方政府债务将严重影响地方政府的治理能力，同时也进一步加大了中央宏观调控的难度。如果这一问题不能有效解决，地方政府在经济增长的压力下，还会进一步通过投资的方式来维持经济增长速度，债务风险进一步加大。

第四，政府对市场干预过多，导致市场在资源配置中的作用不能有效发挥。市场通过价格机制和竞争机制配置资源有一个周期过程，其经济效果的取得具有一定的周期性。但是，政府官员的晋升机制又对他们的政绩具有较为严格的时间约束，即各级干部晋升受到任职年限和年龄的制约，如果干部不能在合理的年龄晋升到一定的位置，其政治前途就会变得渺茫。因此，地方政府官员往往不遵循市场经济的基本规律，而是通过政策和行政手段来加快经济发展，以满足其经济绩效的诉求。地方政府往往不是进行产业发展的战略布局，而是重点扶持那些能够“立竿见影”的产业领域，使得资源配置在相当程度上处于畸形状态。在地方政府间竞争压力下，地方保护主义严重，不利于资源的合理流动和统一市场体系的形成，进一步压缩了市场的空间。加之，我国市场经济体制本身的不完善性，政府与市场的边界比较模糊，政府干预市场的情况仍然比较普遍。

(二)发展型地方政府间的恶性竞争带来的国家治理困境

地方政府间的恶性竞争既会影响整个区域间的平衡发展，同时也会在地方政府内部产生深刻影响。会影响到整个国家的平衡发展，片面的经济增长也导致了严重的负面影响，积累了大量的社会矛盾，许多群体性事件的发生与地方政府片面追求经济发展速度、与民争利不无关系。地方政府造成的大量社会问题不断累积，就会不断地向上级政府扩展。“地方政府间竞争的重点在于争取中央政府掌握的税收、补贴等政策优惠的额度、大型公共项目的规划与投资审批权限，试验区、经济技术开发区、工业园区的审批设立与升级、中央财政转移支付等稀缺资源，以及分散于社会的公众与社会组织中的稀缺资源。”*张焕英、王德新：《地方政府间过度竞争的影响及其战略伙伴关系构建》，《商业时代》2011年第31期。当地方政府治理能力和地方财政无法满足治理需要的时候，地方政府间的竞争就会进一步演化到对中央财政和政策的竞争，地方政府在政策执行过程中，也会出现选择性执行的现象，出现地方利益与国家整体利益的博弈，地方政府的恶性竞争会削弱中央政府的公信力，增加国家整体性治理的难度。

四、地方政府间竞争的治理路径

从中国经济发展的走向来看，发展仍然是地方政府基本任务。竞争仍然是地方政府行为的基本动力，但是竞争必须建立在合理的法律制度框架下来进行，应是良性的有序竞争，而非恶性的无序竞争。从整个国家区域协调发展和国家整体治理能力的提升来看，需要通过法律和制度建设来形成良性的地方政府的竞争合作机制。

(一)从国家整体性治理的角度，明确各级政府的事权关系

国家治理是一个整体性的系统工程，国家治理的现代化就是要使各个治理主体在各领域公共事务治理过程中实现治理的制度化和法治化，通过治理能力的提升来提高治理的效果。事实上，正确处理政府间关系的关键还是政府职能的定位，一个是宏观层面的不同政府层次的职能定位，即上下级政府的权责关系，另一个就是微观层面的地方政府职能定位，即地方政府到底应该做什么，如何处理政府与市场、社会的关系。所以，从宏观制度框架上，必须要进一步理顺中央政府与地方政府、地方政府与地方政府的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确了中央与地方的事权关系，“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定责任和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。这两个决定从国家顶层设计的层面明确了中央政府与地方政府的事权关系，具有明确的政策导向性和制度规定性。

(二)在政策导向上平衡经济发展与公共服务，发挥市场的决定性作用

在国家宏观政策方面，要平衡经济发展与公共服务的关系，改善地方政府片面追求数字化、指标化的经济发展目标。使发展的内容更为丰富和全面，发展的主体更为多元，发展的过程更富有效率，发展的评价更为科学，发展的结果更能惠及广大人民群众。党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。国家应通过顶层设计，在法律和制度层面明确市场的主体性地位，切实转变政府职能，进一步加大行政审批制度改革的力度，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，成为推动经济发展的最重要因素。引导地方政府将工作的重心转移到公共服务和社会管理上来，推动政府向服务型政府转变。

(三)完善地方政府官员的绩效评价和问责机制

规范地方政府官员行为的根本还是通过制度约束来改变其行为预期。科学的地方政府间竞争机制必须围绕官员行为动机和逻辑来进行设计。在当前我国干部管理体制下，如何对地方政府进行绩效评价将直接影响地方政府官员的行为逻辑。

第一，构建合理的地方政府和官员的绩效评价指标体系。绩效评价的核心要素是绩效指标。地方政府官员正常的晋升要求、利益诉求都是合理的，但是作为满足其晋升和利益诉求的评价条件必须是科学的，这样才能起到改变官员行为的作用。根据人民论坛问卷调查中心进行的调查，就如何规范地方政府竞争行为这一问题，66%的受调查者认为应完善地方政府政绩的考核指标体系。*人民论坛问卷调查中心：《经济增长动能抑或政治晋升比拼——当代中国地方政府竞争状况问卷调查状况分析报告》，《人民论坛》2010年第5期。当前，最为重要的是打破片面的以GDP增长速度为核心指标的绩效评价指标体系，将公共服务水平、群众满意度等纳入到地方政府评价的指标体系之中。在干部考核任用过程中，做到各类指标权重的合理分配。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。这为完善政府绩效评估指标体系指明了方向，也为干部考核、任用过程中的绩效明确了标准。

第二，实现地方政府和官员绩效评价主体多元化。从技术的角度来看，政府绩效评价是一项专业性很强的工作。同时，政府绩效也在相当程度上反映了政府服务的水平。因此，政府绩效评价不仅仅是政府自身的事情，要引入更为多元的评价主体，特别是人民群众对政府绩效的评价。政府绩效评价要本着多元化的原则，要充分发挥地方人大、政协、群众在地方政府绩效和干部绩效评价中的主体性作用，加大多元主体对官员绩效评价的权重，弥补上级和下级之间由于信息不对称所带来的评价盲区，改变地方政府官员唯上不唯下的局面，进一步密切干群关系。

第三，建立严格的官员问责机制。官员问责机制是官员正确行使权力、履行职责的基本制度保障。在建立科学的官员绩效指标体系的基础上，还应进一步完善官员问责机制。这样才能使官员始终有着明确的责任意识，树立正确的权力观和政绩观。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。这明确了官员问责机的法制化方向，官员问责机制将从柔性机制向刚性机制转变，有利于全面推进依法决策、依法行政。

地方政府竞争是一把双刃剑，一方面可以提高政府工作的动力，推动地方经济的发展；另一方面，恶性的无序竞争会加剧政府对市场的干预，导致公共投资失衡，公共服务供给乏力和不均衡。同时，也会进一步导致区域发展的不平衡。我国地方政府间竞争主要是由被异化的经济发展的政策导向和以政绩为基础的官僚晋升机制共同引发的，受制于中央与地方关系模式和治理资源的稀缺性，地方政府间的恶性竞争会导致国家整体治理的困境。因此，从国家治理体系和治理能力现代化的战略要求出发，必须扭转当前一些地方政府无序竞争的局面，通过法治政府和服务型政府建设，推动地方政府治理方式的转变与治理能力的提升。

吉林省教育厅人文社会科学“十二五”规划项目“中国政府机构改革中人员分流问题研究”(吉教科文合字[2011]第167号)；长春师范大学人文社会科学项目“中国行政发展中的非正式制度研究”(长师院社科合字[2011]第005号)。

朱明仕(1976-)，男，法学博士，长春师范大学政法学院副教授；尹华(1966-)，女，长春师范大学政法学院教授(长春 130032)