“善治”视角下我国新型农村社区治理问题研究——以河北省邯郸市J社区为例

申转萌

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

“善治”视角下我国新型农村社区治理问题研究
——以河北省邯郸市J社区为例

申转萌

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

我国农村社会正在从传统的村落走向现代化的新型农村社区，社区的结构等各方面的变化使原有的治理方式、功能和作用不能有效的发挥，取而代之的是对新型农村社区建设和治理的方法和挑战。本文在治理的视角下，对当前新型农村社区的现状进行总结，从而分析新型农村社区治理存在的问题以及解决对策，以使新型农村社区得到更好地治理，促进城乡之间的统筹。

治理；社区治理；新型农村社区

一、引言

随着社会经济的发展和城镇化的不断推进，新型农村社区治理已开始推广和普及。党的十六届六中全会上首次完整提出“社区建设”问题，新型农村社区治理由此成为考虑的规划问题。党的十七大报告明确指出“统筹城乡发展，推动社会主义新农村建设”，社区建设又为社区治理提供了良好的契机。新型农村社区是统筹城乡发展的载体，其治理工作不断深入，包括治理理念的更新、治理内容的丰富、治理能力的提高及治理主体的不断多元化。本文以河北省邯郸市 J社区为例，总结其发展经验和问题，为新型农村社区治理模式提供借鉴。

二、“善治”理论与新型社区治理

（一）“善治”理论

“治理”是各种公共或私人的个人和机构管理他们共同事务的众多方式的总和。它是政府、各级组织以及个人通过正式或者非正式的制度安排，为了实现基本的秩序去解决公共问题以形成的持续的互动管理过程。治理最好的实现形式是达到“善治”，是政府与公民对公共事务的合作管理，使国家与社会形成一种新兴的良好关系[1]4-5。“善治”模式无需依靠国家强制力量来实现，而更是强调国家和社会的合作，鼓励市场、社会组织等第三领域的介入。此外，“善治”还意味着治理主体通过多元化的管理方式和手段，以合作、协商的关系来实施对公共事务的管理[2]21。国家治理和社会治理的实现形式是社区的有效治理，社区要达到有效的治理要促进社区的秩序发展。一方面是形成社区秩序的物质基础的使用、利用和管理情况；另一方面是社区秩序发展的社会基础，使社区成员能积极参与公共利益分配的过程中。

（二）新型农村社区与社区治理

新型农村社区是对传统行政村落的优化和超越，同时又异于城市社区。它的出现与国家政策的实施密切相关，其推动力量是我国新型城镇化的不断推进。社区治理是指“政府、社区组织、居民及辖区单位、各类社会组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制”[3]183。本文的新型农村社区治理是在社区治理的基础上依据正式的法律、法规以及农村社区规范、公约，通过协商、协调互动对农村社区范围内的公共事务进行有效管理，增进居民的社会福利，增强社区凝聚力，推进社区发展进步的过程。其最终目的是通过多方式和农民互动，在调动居民参与的同时，依靠民众接纳和认同来采取共同行动，最大限度地整合社区内外资源，实现对新型社区公共事务的良好治理。

三、我国新型农村社区治理现状及问题分析——以J社区治理为例

J社区隶属于邯郸市高新技术开发区，2015年被正式批准设立J社区，距邯郸市区4公里。该社区占地面积198平方千米，下辖6个村民小组，总户数550户，1910人。其耕地面积1500多亩，人均耕地约0.8亩。社区务农人口数量约 950人，其收入来源是务农和外出务工为主。该社区具有以下特点：一是区位优势。社区紧挨邯郸市区，紧邻107国道，并且有青兰高速、京珠高速形成十字交叉，并随着邯郸高铁站、邯郸机场及客运站的扩建，为社区的交通发展提供便捷。二是资源丰富，一方面是土地资源较丰富，依托1000多亩的庞大的耕地土地面积，可推进土地流转，也可不断发展现代精致农业。另一方面旅游资源有待开发。滏阳河贯穿于整个社区，形成和不断发展的滏阳河“灯展”和“烟花齐放”成为一道景观，吸引了上千名游客。随着政策的扶持和邯郸经济开区的发展，该社区在管理中不断引入先进理念，这对形成基本公共服务体系的形成、提高农村居民生活质量具有重要意义。

（一）新型农村社区治理现状

1. 基础设施建设的不断完善。

该社区根据当地的发展状况及居民需求，一是不断建设和翻新当地的基础设施，如学校的教育设备及设施，社区图书馆，花园广场等休闲娱乐场所，健身场所、医疗卫生室及广播宣传中心等社区公共服务中心的规划建设；二是结合“改厕改卫”的政策及行动，进行系统改造，如“煤改气”工程的投入使用，使农民用上清洁新能源，；二是街道马路的又绿化硬化，湖边、河边等危险区域的防护措施等，此外新社区要实现通讯、网络、电力、能源全覆盖。

2. 社区的规模经营呈多元化趋势。

随着市场经济的日益完善，经济触角逐渐从城市伸向了农村，城乡经济发展的联系日益密切。新型社区坚持以“工业引进”为主的理念，坚持走多元化经营模式。新型产业工业园区的建设，如“美的”空调制造工厂，“美食林”大型超市加工厂、“友好时代”汽车广场、“哈克”机械加工制造厂等入驻该地，一定程度提高当地居民的收入水平，改变了农民群众的生产生活面貌。该社区的耕地面积约占1500多亩，2015年因国家征用流转土地440亩，涉及170户村民。这使很多农民摆脱单纯依靠种地获取收入，使部分农民获得更多资金，从而选择在城市或其他地方选择更好的生活状态。

3. 公共服务水平日益提升。

随着社区居民物质文化生活的需求，政府投入大量资金及购买的服务项目用于农村新型社区基础设施建设和服务项目的完善。该社区的公共服务基础设施建设包括设立和翻新幼儿园、小学等教育设施，使学生充分享受教育资源。同时还设立社区公共卫生服务中心，满足居民的医疗需求。并且在居民的居住聚居地建设大型生活购物广场和资源超市，可确保他们购买的生活生产物资。此外该社区日益完善公共服务项目，其主要包括社区居家养老服务、社区医疗服务、残疾人服务、就业技能培训、青少年服务、妇女权益保护等等。并会定期对这些服务质量和效果进行评估，充分发挥这些服务项目的作用。

4. 社区管理不断民主化。

该社区不断健全机构，成立社区民主管理建设工作领导小组，进一步加强基层民主政治建设。社区从具体的实际出发，建立和完善可操作性强的社区章程、社区居民公约、居民会议、“一事一议”等制度，不断强化社区的协商治理，加强社区民主管理。同时，该社区建立环境卫生管理制度、社区居民用水制度、社区消除安全隐患制度以及纠纷受理调查处理等制度，充分体现了居民自治。此外该社区也推行居务公开制度，凡是居民利益的事情，特别是社区征地拆迁补偿、土地流转直补、困难家庭补助、社区救济、福利名单、“低保”名单等，都必须定期通过公开栏、公开信、传单或者网络的形式公开，接受居民监督。

5. 社区文化生活建设的强化。

群众对物质、精神两方面都有需求，新型社区建设者要兼顾提高居民的物质和精神两方面的水平。该社区不断强化社区服务设施和完善社区公共服务，从而使居民享受着各项公共服务和满足和丰富其精神需求。该社区的室内活动室占地面积 130平方米，室外广场、花园和公园占地面积1200平方米，为居民进行活动休闲娱乐提供场所和基地，不仅满足了他们的生存生活空间需求，同时也考虑到农村现实的需求愿景，如逢佳节、大型活动等。该社区设有村民学校，拥有较大的图书室，收藏书量8000余册，居民可在此组织文化交流学习活动，图书阅读全天开放，满足群众精神文化需求。

（二）新型农村社区治理机制存在的问题

新型农村社区的规划和治理逐步形成农民市民化，城市文明入驻乡村。特别是随着城乡一体化进程的加快，该社区在建设和治理方面仍存在一些问题，亟需改善。

1. 村民自治制度形式化。

新型农村社区的“村民自治”是指广大居民直接行使民主权力，实现居民组织自我管理、自我教育、自我服务的一种参与形式。其核心是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的一整套内容。但是由于诸多因素的影响，J社区村民自治制度流于形式，严重影响村民自治的发展。其主要表现在：一是村民自治配套法规较欠缺，在设置和操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段上显得空乏；二是村民自治的过程受村民自身文化素质的限制，以及思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果；三是村“两委”矛盾冲突或者任务分配模糊，也一定程度阻碍村民自治的事实。此外民主监督存在薄弱环节，监委会承担者模糊，流于形式，得不到有效的监督。

2. 社区多元利益主体关系有待规范。

社区治理的创新和新突破是协调和规范不同利益主体的关系。只有化解不同主体的利益冲突，协调不同利益主体的关系，才能形成稳定的秩序结构，对社区进行有效的治理。首先是，该社区的多元主体角色不明确，严重影响社区管理和服务的效率和水平，从而无法满足居民的需求，使其利益被空置；二是该社区各部门职责界定不够明确，关系也未完全理顺，因此造成的全责错位的矛盾较冲突，使其弱化整合社会资源的能力，严重影响J社区服务的治理质量；三是该社区在治理过程中，居民与可控的社区资源之间较弱的联系，无法持续加强社区内部凝聚力，从而影响社区内部形成长期合作。

3. 新型农村社区服务功能尚不完备。

J社区在不断发展和创新中日益完善社区的服务功能，但是社区或缺乏社区服务物质资源和人力资源等，或缺乏社区服务的治理经验如成熟的职业理念和完善的体制机制。其社区的服务项目数量还是不够全面，服务工作没有打开全面的服务局面；服务意识和服务能力普遍较弱，专业化社区管理水平较低；传统社区的工作人员很难适应新型农村社区治理与服务的要求，不能满足居民日益增长的需求；虽然一些J社区经费投入及时，硬件设施建设良好，但缺乏持续性稳定性经费投入；社区服务宣传力度较小，社区服务项目尚未深入人心，居民的参与程度低等问题值得关注。

4. 社区的社会组织建设尚且薄弱。

新型农村社区所管辖的各项事务，其复杂性和难度都远远超过传统社区的任务，这就一定程度上需要大量高素质的社区干部和新生力量的嵌入。尤其是在治理过程中，要改变政府治理社区的单一角色，不断在社区组织结构中引入第三方主体，如传统权威力量、NGO组织等，形成新的社区治理力量[4]111-115。然而，当前该社区的社会组织建设较为薄弱。一方面，原先的社区干部难以适应社区变迁的工作业务、且数量严重不足、社区干部培训力度不够等很难胜任社区工作；另一方面，社区治理角色承担较为单一，没有专业的社会工作者、慈善组织及社区组织的专业介入，这使新型社区治理的步伐较为缓慢。

四、加强我国新型农村社区治理的路径选择

（一）制度机制：强化新型农村社区治理体系的政策支持

国家治理和社会治理的最基本的实现形式是社区治理，为了实现社区的有效治理，要以系统整体的角度出发，从战略高度控制社区治理方向，实现社区治理的制度保障和加强社会主动参与的双重目标。其具体的制度保障要从两方面开展，一方面是不断出台和更新新型农村社区治理的政策和意见，要在涵盖各个方面的基础上，对社区治理的原则、阶段目标、关键环节、资金支持和主要完成任务等进行总体把握，并且也要强调社区治理要与历史延续产业发展、农民收入水平等方面相协调。另一方面是在社区治理的执行过程中，要依据相应的法律法规和政策，不断完善配套政策，如基础设施构建、公共服务购买、信息化建设、社会组织培育等，推动社区依法建设报站社区居民应有的基本的公共服务。

（二）管理机制：构建“多元共治”的社区治理结构

政府、社区（如社区党组织、社区居委会、社区居民等）和企业（如各种社会组织等）是新型农村社区治理和管理的多元主体。其中，社区组织是核心，居民是主体，居民小组是基础，政府发挥引导作用。构建“多元共治”的社区管理体制就是要构建政府、社区组织、业主委员会、社区民间组织等多元主体的相互协调互动[5]109。社区基层党组织要通过加强自身建设，发挥领导核心作用，凝聚各方力量。同时要促进政府职能转变，介入改革和创新的理念，为社区基层治理构建良好的政务环境。社区的居民委员会要发挥自治组织特色，不断完善议事、监督、服务的职能。鼓励社会组织的发展，促进社会组织成长发育，使其积极参与社区公共服务。并且也要积极倡导各类社会工作机构和志愿者对社区管理和服务的介入和参与。

（三）服务机制：完善新型农村社区化服务体系

新型农村社区治理要构建一种以各级政府的公共服务为主体、社区自我服务为基础、各类社会组织和居民互助自助和有偿服务为补充的农村社区公共服务体系[6]23。其主要做法第一构建以“居民为本”的均等化服务和社会管理体系。凡是该社区的居民，应均有权享受社区各类公共服务项目，同时居民也要接受社区管理，增强社区居民的社区融入感和满足感，不断突出本社区管理的独创性和本土性。第二是实行社区公共服务和社会管理的投入长效机制。如建立新型农村社区社会管理专项支付制度、规范专项转移支付项目的实施操作等项目机制。

（四）“自治”机制：激发社区居民参与社区治理的热情

要实现新型农村社区治理模式的创新不能是简单地依靠政府或居民单方面的力量，而是要推进政府、居民以及社会组织等主体的互动、协调、合作。所以要必须推动由政府“领导型”传统模式向社区“村民自治”模式的转变，而转变的关键在居民在基层中的参与程度。其主要做法是首先在制定社区规划、建设社区基础设施及公共服务等问题上，按照农村服务项目体系的制定，建构居民参与体系；其次是积极发挥由相关成员组成的居民议事会的作用，落实居民群众各项参与权，最后引导他们参与社区事务，增强参与意识，培养他们社区责任心，营造人人服务奉献的文化氛围[7]49-51。

五、结论

新型农村社区既是新农村建设的超越，又是农村城镇化的体现。新型农村社区治理的实现形式是使农村变为城镇，农民变为市民。其目标是使新型社区得到有效的良好治理，使农民过上幸福的生活。新型农村社区作为一种新生力量和事物，它既区别于城市社区，也有别与传统乡村，新型社区的治理既没有成熟理论可借鉴，也没有固定模式可照搬。它会因新型农村社区发展程度和发展阶段的不同而存在差异，所以只能在不断的尝试中形成理论和规范。

[1]张艳. 城镇化背景下的新型农村社区治理研究[J]. 重庆大学，2014(10).

[2]贺慧丽. 善治理论视角下的新型农村社区治理研究[J]. 知识经济，2015(9).

[3]周万军. 城乡一体化新型农村社区治理困境及路径取向[J]. 浙江财经大学，2014(2).

[4]张晓鸣，张鸣鸣. 治理视角下的新型农村社区：现状、挑战和展望[J]. 东岳论丛，2014(12).

[5]罗菲，谢恒峰. 新型农村社区治理：理念、路径与对策[J]. 市场周刊：理论研究，2015(2).

[6]徐敏. 乡村治理转型视角下新农村社区治理研究[J]. 山东大学，2013(5).

[7]王磊. 村民自治若干问题研究[J]. 郑州大学，2005(5).

（责任编辑：李俊丹 校对：朱艳红）

A Study on the New Rural Community Governance in China from the Perspective of Good Governance——A Case Study of J Community in Handan City, Hebei Province

SHEN Zhuan-meng
(School of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001)

China's rural society is moving from a traditional village to a modern new rural communities. Community structure and other aspects of the original changes in the way of governance, function and role can not effectively play, replaced by the construction of new rural communities and governance methods and challenges. From the perspective of governance, this paper summarizes the current situation of the new rural communities, and analyzes the existing problems and solutions of the new rural community governance so as to better govern the new rural communities and promote the co-ordination between urban and rural areas.

governance; community governance; new rural communities

D669.3

：A

：1673-2030(2016)03-0121-04

2016-01-05

申转萌（1988—），女，河北邯郸人，郑州大学公共管理学院研究生。