明朝巡按制度对当今巡视制度的启示

何　 珊

（华中师范大学法学院，武汉 430079）



明朝巡按制度对当今巡视制度的启示

何 珊

（华中师范大学法学院，武汉 430079）

摘 要：明朝巡按制度在中国古代监察史上具有鲜明特色，其组织设置、任官办法、巡按方式、巡按内容及立法等体现出当时巡视监察组织地位独立，巡按官员选任高标准、以小监大，监察立法周密细致等特点，给了当今巡视制度要注重立法、严格选人考核、保证巡视独立性、明确巡视内容、扩大监察对象、依靠群众、谨慎赋权的启示。

关键词：监察；明朝巡按制度；党内巡视制度

中国古代巡察制度最早可追溯到尧舜时期的天子巡狩，经过逾千年的发展于明朝时达到顶峰。封建社会巡察制度设置的本意虽在加强皇权、巩固封建统治，但客观上也起到裨助吏治、促进廉政的功用。这一积极作用对今天以完善党内监督、加强对地方“一把手”的监督为设置初衷的中国共产党的巡视制度可提供借鉴。

一　明朝巡按制度概况

明朝是中国古代监察制度高度完善、成熟的时期。此时，中国封建社会的政治制度已发展成熟，并更趋于保守和专制。监察制度也随着政治制度的衰落和更替走向变革，高度集中的专制皇权使“忠君”成了这一时期廉政的首要任务，而“爱民”被摆在了次要位置。

（一）组织设置及选任

明洪武十五年，朱元璋将唐宋相沿的御史台改为都察院，总揽监察大权。都察院设监察都御史8人，秩正七品；监察御史60人，秩正九品。在省、府之间设监察区“道”，一省分若干道，一道辖若干府。全国分为十二道，各道置御史三到五人不等。明成祖朱棣即位后增为十三道，配备监察御史110人。明代分道巡按制度此时正式建立。

明朝御史选拔十分严格。进士、举人出身为初步筛选条件,更重要的应为“贤良方正之人”“清谨介直之士”,并熟悉明朝法规，具有基层工作经验。

差派御史出巡，要先由都察院从监察御史中拟定两名候选人选，再引至御前由皇帝钦定其中一名，此过程称为点差。派遣时，除要强调监察官与拟派遣区的原籍回避、与行政官的亲属回避、办理公务中的利害关系回避等常规回避办法外，还基于语言、习俗、地域差异考虑，北方御史例不差往南方，南方御史例不差往北方，以便能更好了解官场弊端和地方人情。

经过点差后，御史欲得授实权，还须经过试职。明代御史出差还根据道里远近、事务繁简分为大、中、小三等。御史初任试职时的差务称小差，试职期满，经考核合格实授后，必须先任中差(专差)，然后才能清点大差(巡按)。[2]

（二）巡察内容

根据明朝《明史·职官志》《出巡事宜》等,御史监察范围从科差赋役、户口、词讼、农田、道路、军需、学校，到驿站、度量衡无所不察。总的可以归结为考察地方官吏和省察地方民情两个方面。

巡按御史对地方官吏的监察主要体现在惩治纠劾腐败失职官员和保荐优良官员两方面。御史可通过审查各衙门文卷和受理诉讼案件来发现地方官吏是否有举措不当、违背规章或贪污腐败等情况。若发现违法失职官员，五品以上由皇帝作出裁决，六品以下贪酷可由御史审问，老病软弱者送吏部查例定夺。对于发现的地方优秀官吏，御史还负有奖励保荐责任。但每次举荐人数有严格限制，如若滥举则会被降职或罚薪。

御史出巡另一重要任务就是省察民情。巡按御史每到一处必先至学校，听生员讲述所学课程，将学校师生人数登记造册上报朝廷。巡按中，发现弊政旧法，“孝子顺孙、忠臣烈女、义夫节妇”都要及时上报中央，以便调整政策、加以表彰。御史的这些职责“通下情，去蒙蔽”，起到了安抚人民、缓和阶级矛盾的重要作用。

（三）监督考核

巡按御史职要权重，明朝制定《监管遵守六款》《监纪九款》《满日造报册式》等一系列法规约束他们，对执法犯法官员加重刑责。规定风宪官员求索财物，罪加二等，家人犯脏亦要承担刑责。

除法规约束外，明朝还建立了回道考核制度。御史巡历期满一年须回京汇报工作，由其上司都察院堂上官根据其任期内举劾官吏、地方应兴应革、刑名诉讼、风俗民生、赋役钱粮、学校、捕盗等情况进行考核。不称职的将被酌情施以惩罚。

二　明朝巡按制度特点

（一）巡按监察体系独立

首先，巡按组织地位独立。都察院为独立的监察机构，不受行政权制约；其次，巡按御史独立行使权力。都察院管理的监察御史巡按时直接对皇帝负责，不受都察院控制。临时派遣的巡按官，只对皇帝一人负责，不受制于其他机构和个人。巡按官大事奏裁，小事立断。

（二）巡按官选任高标准

明朝为官须通过科举考试。基本做到了公平、公正、公开的科考首先能从程序上吸引更多人参考，其次考试内容的高要求会使饱学之士脱颖而出，保证了官员素质。进士、举人出身的御史更是优中选优。经过科举考试的筛选，欲成为巡按官还要具备廉洁奉公、敢于直言的道德品质。另外，明朝建立了回道考核等量化考核手段，考核巡按官的任职情况。

（三）巡按官以小监大，位卑权重

明朝巡按御史大都品秩较低，但监察对象却是身居高位。所察地方官除知县外，其他各级长官品秩都高于御史。巡按御史位卑权重，可考察地方官政绩、举荐优秀人才等，作为天子耳目的他们职务繁杂，百司畏惧。

以小监大的权力制衡设计，首先可以使巡按官不会留恋既得之位，能大胆用权、剔蠹锄奸；其次监察对象身居高位，也可使他们监察用权不至过分放肆；再者，还能激励他们举奸除恶以扬名超升。

（四）监察立法周密细致，以条问事

明朝监察立法既有规定出巡事项的立法，又有对出巡监察官员考核监督的立法。周密细致的监察立法不仅明确规定了出巡监察官的职权和责任，有效防止了权力滥用，还为官员出巡提供了法律依据，使监察对象、监察内容重点突出，针对性强，对澄清地方吏治起到了不可忽视的积极作用。

三　我国现行巡视制度

我国现行的巡视制度是中国共产党党内监督的重要制度之一，是中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。此制度于1996年启动，2003年8月“中央纪委、中央组织部巡视组”的成立标志着巡视工作进入运作阶段，同年12月党中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《监督条例》）以党内法规形式对巡视工作作出规定，2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视条例》）的出台意味着巡视制度作为党内监督制度之一被正式确立下来。2013年1月至2014年年底，中央巡视组共展开四轮巡视，其中既含常规巡视又含专项巡视，覆盖全国31个省份和15个部门、企事业单位。

（一）巡视组织及人员选任

党中央和省、自治区、直辖市委员会分别建立巡视领导工作小组，领导小组分别向相应级别的党委负责。领导小组下设办公室作为日常办事机构，办公室一般设在同级的党的纪检部门下。领导小组领导由同级党委派出的巡视组，巡视组承担巡视任务，向领导小组报告工作。巡视组设组长、副组长、巡视专员和其他职位。

《巡视条例》对巡视人员的任用条件从思想、品德、经验、能力和健康等方面做了一些原则性规定，选配方式有选调、公开选拔、竞争上岗、单位推荐等。十八大以前，中央巡视组成人员经历了从临时抽调人员组成临时机构到中央巡视组组长均由中纪委、中组部刚离开工作岗位、还没办理退（离）休手续的正省（部）级干部担任，副组长由副部级巡视专员担任[4]的过程 。

十八大后的中央四轮巡视组组长都不固定，由中央巡视组组长库选出。组长库人选都是省（部）级正职，既有刚离开领导工作岗位的，也有现职的，每一轮巡视前，根据具体情况从组长库中，确定组长人选，一次一授权，并实行严格的公务回避、任职回避和地域回避。

（二）监督对象及内容

巡视工作的重点在对省（区、市）委和市（地、州、盟）委及同级人大、政府、政协党组领导班子及其成员的监督上，其中对党政“一把手”的监督是重中之重。中央巡视组负责对上述单位省一级的监督，省级巡视组负责对市一级的监督。

根据《巡视条例》的规定，巡视工作监督内容为：贯彻党的路线方针政策和决议、决定的情况；执行民主集中制的情况；执行党风建设廉政责任制和自身廉政勤政的情况；开展作风建设的情况；选拔任用干部的情况等。十八大后在中央的四轮巡视中，巡视内容有所收窄，重点在于反腐、发现和反映违法违纪线索。

（三）巡视方式

在现有实践中，巡视分为常规巡视和十八大后中央第三轮巡视中新出现的专项巡视。常规巡视是按一定的规律和计划对某一地区或单位进行巡视，巡视过后可能五年内不再巡视；专项巡视注重“问题导向”，某地区或单位问题多就派驻巡视组，即使刚巡视过，但只要发现新问题还可再巡视，与常规巡视相比更加机动灵活。且在十八大后的四轮巡视中，巡视组巡视的地区和单位不固定，与巡视对象的关系不固定，还取消了原来的地方巡视组、企业巡视组和金融巡视组之分。

《巡视条例》规定了巡视的9种工作方式，即听取工作、专题汇报，列席有关会议，受理来电、来信、来访，召开听取意见座谈会，个别谈话，调阅、复制有关资料，民主测评、问卷调查，走访调研以及商请有关职能部门或专业机构予以协助。

四　以史为鉴，完善现行巡视制度

（一）加强巡视制度立法建设

明朝从国家法律层面制定了完备的巡视监察法律体系，内容全面，明确具体，易于操作。而我国目前主要由两部党规，《监督条例》和《巡视条例》，对巡视工作做出原则性规定，与古代相比缺乏系统性、配套性和可操作性。完备充实的监察立法既能使巡视工作有章可循，又能规范巡视官的权力行使。所以可借鉴明朝，首先将原本由党规规定的巡视制度上升到国家法律层面；其次对巡视官员的选拔任用、权力职责、监督考核、法律责任等作出细致规定。

（二）严格巡视人员的选用考核

1.严格巡视人员选拔

我国目前《公务员法》《党政领导干部选拔任用条例》规定官员选拔任用标准和方式。对于巡视人员的任用条件，《巡视条例》除要求有较强的调查研究能力和文字综合能力外，与其他两部法律规范的要求相比无特殊之处。笔者认为，巡视人员作为“治官之官”更应高标准严要求。清正廉明是选拔巡视人员的首要标准，在学识素质方面可学习明朝，要求巡视人员“谙晓刑名”“熟悉政体”，业务能力强，有基层履职经历，以保证巡视效果。

2.完善巡视人员考核管理制度

巡视人员作为监察官，“打铁还要自身硬”。明朝对于巡按官的工作情况建立了考核制度，并以此为基础加以奖惩。我国目前在这一方面比较欠缺，应建立巡视报告公开机制、问责机制。把巡视人员身份、发现问题、巡视结果、所提工作建议等向社会公布，接受监督。同时建立标准具体的考核制度，把考核结果与奖惩挂钩，以形成能进能出、能上能下、帮助优秀人才脱颖而出的富有活力的用人机制。

（三）将发现问题作为巡视工作核心

《巡视条例》规定的巡视内容繁杂，侧重对领导班子全面客观的评价。但若过于面面俱到，就可能出现工作发散、力量不集中的情况，影响巡视监督的实效。在之后的巡视工作中应回归巡视的监督本位，把聚焦党风廉政建设、和反腐败斗争，发现问题、形成威慑作为巡视工作的主要任务。[5]

（四）保证巡视的独立性

1.保证巡视机构地位独立

独立古代监察制度能起到整饬吏治、激浊扬清的廉政功能，一个重要原因就是与行政机构并立的独立监察体制，御史独立弹劾，不受任何行政官员干涉，甚至不受上级监察长官牵制。[6]我国现行巡视制度的实质是共产党党内上一级党委对下一级党政负责人的监督。此监督方式相比同级其他方式的监督更具独立性和威慑性，但同时也要警惕党委和巡视领导小组对巡视工作不当干预。笔者还建议，省级巡视组实行不同省级行政区交叉巡视。一省范围有限，省级巡视组派往地市级的巡视人员常与被巡视对象相熟，必然影响巡视效果。实行省级异地巡视可最大程度避免不当的人情干预，也有利于提高巡视人员工作积极性；最后，无论中央巡视或省级巡视，都应保证巡视组经费。划拨专项巡视经费，不让巡视组与被巡视对象有任何经济往来。

2.借鉴古代回避制度，保证巡视人员不受干扰

古代立法不仅对回避类型做出详尽规定，同时还有回避配套制度，如回避程序、应回避未回避的处罚等规定。我国《巡视条例》目前只规定了要实行公务回避、地域回避和任职回避，显然还不足以涵盖许多其他可能出现巡视与私人利益发生冲突的情形。笔者认为应进一步扩大回避范围，如把交情深厚的师生关系、同学关系、战友关系等也列入回避范围。巡视人员在巡视前也应主动汇报巡视对象是否与自己熟识，若熟识应主动回避。对于应回避而未回避、应汇报而未汇报的行为要有一定惩处。

（五）扩大巡视监督对象范围

第一，加强对县一级领导班子及其主要负责人的巡视。目前巡视工作的监督对象仅限于省市领导班子及成员，未包含县一级。县一级领导既担负上级政策执行任务，又负责提供地方公共服务，对当地经济、文化建设有着直接且实质的作用，对其巡视监督十分必要。目前《巡视条例》对此未作规定，只是一些规范性文件和领导讲话略有涉及；第二，把国家机关、国有企业、金融企业、高等院校、重点项目等纳入巡视范围。在《巡视条例》制定时，因考虑到的巡视经验不足、各地巡视力量有限等因素，未对上述单位的巡视作出统一的具体要求。但基于我国反腐的现实需要和十八大后巡视工作提供的宝贵经验，应在未来相关立法中把它们列入巡视对象。

（六）教训

1.摒弃专制，依靠人民，依法治腐

我国古代巡察制度的兴衰根本系于皇权，“皇权兴则巡按兴”。皇权至上的君主专制统治，社稷治乱全依君主个人贤愚，自上而下进行监督的巡视制度能否有效运行很也全取决于皇帝个人是否贤明。明后期，巡按制度的设计依旧精巧，但皇权昏庸软弱、阉党祸乱朝纲，依附于皇权的巡按制度必定要走向扭曲、衰败。现今我国是人民当家做主的社会主义国家，更应依靠法治而非人治，建立起稳定可靠的巡视制度，不依靠领导人个人反腐，加强人民群众自下而上的监督。巡视组可在每年初向社会公布本年度的巡视路线、联系电话、接访地址，以便群众提供线索。此外，巡视结果、整改方案等情况也应及时通过媒体向社会公布，接受群众监督、听取群众意见，不断充实、完善相关措施。

2.对巡视官员要赋权适当

古代巡视官权力过分广泛，阻碍军事权、地方行政权及司法权的正常行使，使监察职能同军事、行政等职能出现混同。例如，唐末藩镇割据局面形成就与中唐后原为临时派遣节度使、采访使等逐渐成为地方行政长官有关。在当今巡视制度中，我们对巡视组赋权应谨慎，以防止不当干预地方工作。

参考文献：

[1]张晋藩,李铁.中国行政法史[M].北京:中国政法大学出版社,1991:174.

[2]胡沧泽.中国监察史论[M].北京:中国书籍出版,2012:99.

[3]顾炎武.日知录[M].兰州:甘肃民族出版社,1997:444.

[4]周淑珍.巡视制度是如何一步步发展起来的[N].北京日报,2014-4-14(18).

[5]孙志勇,崔平宁.对党的十八大以来巡视工作的理论思考[J].中国监察,2014(8):42-43.

[6]夏赞忠.中国古代廉政法律制度[M].北京:中国方正出版社,2007:139.

[责任编辑 贺良林]

The Supervision of Ming Dynasty and Its Enlightenment

HE Shan
(Law school,Central China Normal University,Wuhan430079,China)

Abstract:The supervision of Ming Dynasty was a typical examples of the ancient Chinese censorial history.The organization,the mode of to be a supervisor and supervision,the content of supervision and legislation have indicated that the main characteristic of the supervisory of Ming Dynasty.The characters are high standard of to be a supervisor,junior official supervise senior official and the legislation of supervision should be comprehensive..The enlightenment for us is that we should pay attention to legislate,draw up a high standard of hiring supervisors,ensure the independence of supervisory organization,define the goals of supervision,broaden targets of supervision and rely on citizens.

Key words:Supervision; The supervision of Ming Dynasty; The supervision of CCP

作者简介：何珊（1991-），女，陕西商州人，硕士生，研究方向：法理、法史研究。

收稿日期：2015-04-21

DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.02.021

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1008-9128（2016）02-0076-04