“大部制”改革背景下检察机关内设机构整合问题研究

张 梁

(重庆市人民检察院，重庆 401120)



“大部制”改革背景下检察机关内设机构整合问题研究

张 梁

(重庆市人民检察院，重庆 401120)

当前基层检察院围绕“大部制”改革开展内设机构整合势在必行。由于我国检察权分解已经形成了较为统一的形态，检察机关内部业务机构作为承担具体检察职能的主体，只能在不违反检察规律的前提下进行谨慎的微调。而检察机关内部行政性机构作为承担检察综合保障职能的主体，与前者不存在职能冲突，可以根据不同层级检察院的实际情况进行相对灵活的设置。当前，检察机关内设机构整合应适当借鉴域外先进经验，增设符合检察办案专业化、职业化要求的非业务保障机构，从而既有利于满足检察办案的现实需要，又能促进我国检察组织制度的不断完善。当前检察机关内设机构改革的基本目标，应当是有利于凸显检察官的个体价值，有利于提高检察官的专业化、精细化水平。

大部制；检察机关；内设机构整合

2016年1月22日，中央政法委书记孟建柱在中央政法工作会议上指出，“目前，有的地方法院检察院内设机构过多，造成司法职能碎片化”，并表示，最高法院、最高检察院已制定省以下法院、检察院内设机构改革试点方案，今年重点推进设区市和县级法院检察院内设机构改革试点，整合基层司法资源，提高办案质量和效率[1]。可见，基层法院、检察院的“大部制”改革势在必行。

笔者认为，在全面推进司法体制改革的背景下，检察机关内设机构改革应当在厘清以下三组基本关系的基础上审慎、稳妥进行：一是大部制改革与检察机关内设机构改革的关系，大部门体制是否意味着所有内设机构都应当整合；二是检察机关内设机构改革与消除检察权行使中的过度行政化的关系，大部门体制或内设机构整合能否真正破解检察权行使的行政化、碎片化问题；三是检察机关内设机构改革与落实司法责任制的关系。从改革效果来看，检察机关内设机构整合与检察官办案责任制改革的落实有没有必然联系。为此，本文主要围绕上述三个基本问题进行探讨，以期对未来改革有所裨益。

一、我国检察机关内设机构改革的背景与现状

(一)大部制改革：社会流行的组织机构改革理念

党的十七大报告提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”[2]有研究者认为，大部制是大部门体制的简称，即在政府部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能的重合性，从而提高行政效率，降低行政成本[3]。大部制改革本质上并非部门的简单合并，而主要是为了解决政府部门设置过多而导致的职能重叠、交叉的问题，通过适度集中行使行政权，转变政府职能，提高工作效率。“大部制”改革特指各级政府实施的以精简部门、提升效能为主的组织机构改革，目前正由国务院逐步推广到省市一级地方政府。

虽然我国的检察机关并非行政机关，但其内设机构改革往往也被解读为“大部制”改革。检察机关的内设机构改革与行政机关“大部制”改革既有明显区别，也有共通之处。两者的相似性在于：首先，背景相近，都是在机构臃肿、效能不足的客观状况下实施的改革；其次，目的趋同，都是为了更为科学地划分自身职能，更好地发挥自身作用，优化资源配置，提高工作效能。虽然检察机关内部机构改革与行政机关的“大部制”改革存在概念上的差异，但两者的改革理念具有内在一致性，二者的社会接受程度也几乎没有差异。因此，近年来，随着“大部制”改革成为流行的机构改革措施，检察机关也纷纷探索“大部门”管理机制，对原有内设机构进行不同程度的重组和整合，从而被社会各界解读为“大部制”改革。

(二)我国检察机关内设机构改革及其在检察改革中的地位

内设机构，一般是指单位内的具有不同分工和职责的部门，也称内部机构。从中央到地方，各级检察院都设置了领导机构、业务机构和非业务机构等内设机构。检察机关内设机构作为检察院和检察官的中间纽带，对检察权的内部配置产生重要影响，在一定程度上决定着检察权运行的基本形态。由于其设置体现检察职能的实际分配，一定程度上会影响检察工作的效能。可以说，检察机关内设机构是检察权配置的形式和载体。因此，检察机关的内设机构设置既是检察职能内部分工是否科学的表征，也影响到检察职能的实际发挥和工作效率的高低。

检察机关内设机构改革与检察制度的改革完善在步调上基本一致。“我国检察机关内设机构的设置伴随着检察制度的发展而不断发展变化，经历了新中国成立初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整以及2000年至今不断改革完善等四个发展阶段。”[4]从检察机关内设机构改革过程看，其是作为检察改革的一个重要方面而不断推进的。近二十年来，因与检察相关的法律不断完善，我国检察制度基本实现了现代化转型，以前并不突出的检察机关内部组织机构和工作机制完善问题成为近年来检察改革的重要矛盾。一方面，作为检察权运行的组织载体，检察机关内设机构设置成为关系到检察制度完善的一个瓶颈性问题。另一方面，关于检察机关的性质、检察权的定位和检察权的内容等诸多方面的研究成果，有待通过具体的内设机构改革加以论证、落实，如当前进行的检察官办案责任制改革，就直指关系到检察官管理体制改革和检察机关内设机构改革，当前检察改革中的许多困惑，也都与检察机关的机构设置问题相关[5]。这在某种程度上表明我国检察机关内设机构改革在检察改革中的地位极其重要。

二、我国检察机关内设机构改革的基本原则与可采模式

客观来说，当前我国检察机关内设机构设置在总体上是合理的，但也存在一些突出问题，主要表现在地方特别是基层检察院的内设机构设置过多且不够规范两个方面，影响到检察权的统一、高效行使。因此，对于如何解决地方检察机关内设机构设置中存在的突出问题，似可仿照行政机关实行的“大部制”改革，大幅度整合和统一内部机构，从而实现所谓的扁平化管理。然而，当前各试点检察院围绕此目标开展的内设机构改革，由于缺乏顶层设计的科学统筹和有序引导，仅仅是在满足自我实用需求这一局部情境下进行的改革，发生违背司法规律、检察工作规律的问题在所难免。

(一)检察机关内设机构改革应坚持的基本原则

2001年中央批准的《地方各级人民检察院机构改革意见》规定：一是依法独立行使检察权原则，二是精简、统一、效能原则，三是优化队伍结构、提高人员素质原则，四是实事求是、因地制宜原则[4]，这也是我国检察机关内设机构改革应坚持的原则。还有人把全面履行法律监督职能、检察一体、检察官相对独立、内部制约原则、加强业务部门精简非业务机构、地县两级人民检察院内部机构设置因地制宜作为检察机关内部机构设置的指导思想和六大原则[5]。

综上可知，精简是最为直接、认可度最高的原则，表明检察机关内设机构改革与行政体制改革中普遍强调的大部制改革的精神是相适应的。与此同时，检察机关内设机构改革也凸显出自己独特的价值取向，如“依法独立行使检察权原则”，其既体现出检察机构改革要注重整体职能的发挥，又体现出检察机关去行政化趋专业化的独特价值目标。而对检察官相对独立、内部制约、检察一体等原则的强调，也反映出检察机关机构改革在注重整体效能提高的同时，也注重检察权运行规律的遵从和对检察制度科学化的塑造，意图通过内设机构改革激发检察权行使主体——检察官的积极性，从而增强检察机关整体的法律监督能力，推动检察机关更好地履行职能。因此，精简和效能原则是检察机关内设机构改革的基本原则，而全面履行法律监督职能、检察官相对独立行使检察权与检察一体相互协调、因地制宜等原则是重要导向和必然要求。

(二)我国检察机关内设机构改革应采取的基本模式

当前，检察机关内设机构改革，必须在科学分解、配置检察权的基础上和在强化检察官的主体性方面寻找理论基础和实践突破。在中国特色检察制度框架下，全面履行法律监督职能、健全检察权内部运行机制和消除内设机构的过度行政化、强化检察官的相对独立性应成为当前我国检察机关内设机构改革要考虑的重要因素，这既是健全和完善我国检察制度的必然要求，也是顺应司法规律的现实需要。我国检察机关内设机构主要由领导机构、业务机构、非业务机构组成，正是在上述要求和需要的直接影响下，当前的检察机关内设机构改革，采取的主要是加强业务机构、精简非业务机构的方式。这样的改革思路不仅符合我国检察制度改革的宏观要求，也贴近基层检察工作的实际需求，即通过资源配置性的机构调整，将人力资源向一线办案部门倾斜，以优化、增强检察机关的整体效能。

三、当前检察机关内设机构改革中的问题——以重庆Y区为例

(一)重庆Y区检察院内设机构改革的主要做法

2005年4月，重庆市Y区检察院在试行检察人员分类管理改革中，按照突出业务部门、精简综合部门的原则，将内设机构整合为职务犯罪侦查局、刑事检察局、诉讼监督局、政治部、检察事务部、检察长办公室，形成“三局二部一室”模式。2011年，根据相关要求增设了未成年人刑事检察局，并按规定设置了监察室，形成了目前的“四局二部二室”模式。

考察重庆市Y区检察院内设机构运行情况，不难发现，该院内设机构改革呈现以下特点：一是大大减少了内设机构数量，内设部门由之前的20余个缩减为8个，避免了综合后勤部门人员过多的情况，增强了业务部门的办案力量。目前该院行政人员仅占全院在编人员的9%，保证了91%的检察工作人员投入办案一线，有效化解了案多人少的矛盾。二是通过对业务部门进行整合，明确了业务部门的分工，避免了内设机构职能的交叉，从而提高了检察办案效率；同时，由于行政人员减少而行政工作量有所增加，检察行政工作的效率也不断提高，一人多岗的高强度锻炼和提高了行政人员的综合素质，培养出了一批优秀的检察行政人员。三是通过取消大量中层领导和实行检察官办案责任制，淡化了检察机关内部的行政化色彩，进一步突出了检察官的办案主体地位。四是在目前我国检察官的工资待遇仍然与行政级别挂钩的大环境下，在取消中层领导层级的同时，仍然保留检察官的行政级别。

(二)重庆Y区检察院内设机构改革的可借鉴之处

对检察机关的法律监督职能进行恰当的分解与整合，是检察机关内设机构改革的理论基础。重庆市Y区检察院的内设机构改革，采取加强主要业务机构、精简非主要业务机构的一般模式。该院内设业务机构主要依据我国检察机关的三项基本职权进行设置和调整、归并，即将作为法律监督权的检察权分为职务犯罪案件的侦查权、公诉权和诉讼监督权三项，从而将业务机构设置为职务犯罪侦查局、刑事检察局、诉讼监督局三个部分。需要指出的是，该院未成年人刑事检察局是为试点未成年人专业化办案机构改革而按上级要求设置的。客观上说，按照这样的思路调整业务机构，不仅能够精简机构，也体现了对我国检察机关基本职能的把握。

需要说明的是，该院在整合内设机构、弱化行政管理色彩的同时，也通过推行检察人员分类管理改革和检察官办案责任制改革，突出检察官的办案主体地位，遵循司法规律管理检察业务和检察官。一方面，通过建立在适当的职能分解基础上的内设机构整合促进职能转变，与我国行政机关大部制改革的价值取向一致，即适当分解法律监督职能，基本按照案件流程的标准划分业务机构，如分为侦查、公诉、诉讼监督等主要部门[4]。另一方面，确立检察官办案责任制，采取“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的方式确定业务和责任分工，把检察机关内设机构职能设置与检察官的职权配置结合起来，凸显“检察官相对独立行使检察权”，有助于履行检察职能。

针对非业务机构的设置，该院总的思路是实现精简、统一、高效，更多体现出检察一体所要求的上命下从。重点围绕行政事务管理、检察队伍管理、检务保障管理三项职责，整合工作性质相同或相似的内设机构，突出检察管理对检察业务工作的保障作用[6]。该院对非业务部门进行了深度整合，如由检察长办公室承担行政事务管理等职责，整合机要文秘、检察委员会、案件管理、检察调研、人民监督等工作；由政治部承担队伍管理职责，整合人事、教育培训、党务宣传等工作。在减少过多、过细设置的部门的同时，把分散管理的人员集中到几个部门统一管理，将多个部门的各自为战转变为在一个部门内部的统一协调、统一调度、统一标准，有效破解了原来检察行政部门过多、权责脱节、忙闲不均、人浮于事、推诿扯皮等弊端，工作流程更加通畅，工作效率迅速提高。这样既整合了人力资源和信息资源，又减少了职能交叉，还干警全局观念得到增强。

(二)重庆Y区检察院内设机构改革中存在的问题

虽然内设机构整合为重庆Y区检察院的检察工作科学发展注入了新的活力，但也面临着一些迫切需要解决的问题。主要表现在以下几个方面：

1.内设机构整合有可能削弱内部监督。虽然该院在内设机构整合中基本上是以检察职能的划分为主要标准的， 将检察权分为侦查、公诉、诉讼监督权三大类而调整内设机构，但该院在行使公诉权的刑事检察局中，却实行了“捕诉合一”机制。对此，有人认为，基于我国检察监督职能的诉讼化特点， 内设机构的设置应当遵从诉讼规律，捕、诉职能合并行使有违程序公正，不利于检察机关诉讼环节的内部监督制约，因此，批准逮捕和起诉职能宜分开设置而不能合二为一。Y区检察院刑事检察局采取捕诉合一的方式，值得商榷。有人担忧，内设机构整合后，之前不同部门分工负责的工作改由一个部门负责，内部监督制约更多是转变为内部协调，有可能使内部监督流于形式，致使执法办案工作出现偏差。

2.内设机构整合难以应对司法改革带来的矛盾。一方面，尽管Y区检察院确立了检察官在检察院的中心地位，以及以检察官为中心的岗位考核奖励机制，但是目前检察官晋升与行政职级晋升是在各自不同轨道上运行的，行政职级待遇不与检察官岗位直接挂钩，故内设机构整合后检察官的职业地位需要相关制度保障。另一方面，由于内设机构整合，大量内设机构和中层领导职数撤销；实行员额制后，大批检察人员无法进入检察官员额，只能留在检察行政和检察辅助岗位，在有限的几个中层领导岗位可以竞争的情况下(Y区检察院每个内设机构仅保留一正一副两个中层领导职数)，职业发展空间将十分有限，这无形中会影响到检察业务综合保障工作的顺利开展，一定程度上不利于司法责任制的推行。

四、我国检察机关内设机构改革的几点反思与展望

从根本上说，检察机关内设机构的设置只有符合检察权的合理分解，才能保障检察职能得到充分发挥。当前我国检察权分解已经形成了较为统一的形态，检察机关内部业务机构作为承担具体检察职能的主体，只能在不违反检察规律的前提下进行谨慎的微调。而检察机关内部行政性机构作为承担检察综合保障职能的主体，与前者不存在职能冲突，可以根据不同层级检察院的实际情况进行相对灵活的设置。

(一)刑事检察部门应捕诉合一还是捕诉分离？

在理想状态下，检察机关内设机构改革应当兼顾公正和效率两种价值，但是在具体的内设机构设置方案上很难做到两者兼顾，很多时候难免有所侧重。当两种价值原则发生冲突时，必须将检察权的公正行使原则当属首要价值。笔者认为，当前应当以检察权的科学配置作为检察机关内设机构设置的主要依据和导向，故内设机构设置遵循以下原则：首先，一个内设机构可以行使一个或两个以上的检察职能，一个检察职能可以由一个或两个以上内设机构行使；其次，一个内设机构一般不行使过多的检察职能，特别是不能由同一内设机构行使两项以上存在相互监督制约关系的职能。

以重庆Y区检察院的捕诉合一机制为例，批捕权和公诉权两种职权由同一机构行使，在一个案件中，自始至终都由同一名办案人员承担审查批捕和公诉工作，虽然看似能够消除所谓的“重复劳动”，但实践表明，这一机制对办案效率的提升并不十分明显，也不符合现代诉讼规律和检察权内部监督制约原则。提高检察办案效率和尽量减少司法资源的消耗并非检察司法活动最重要的价值目标，从某种角度上说，不同主体的“重复劳动”和适当的司法资源投入本来是实现公平正义的客观需要。捕诉合一机制虽然有简化检察权运行环节、节约检察人力资源等优点，但可能带来不同的检察官主体内部角色混乱的困境，从而违背诉讼规律和检察权内部监督制约原则。这也启示我们，如果检察机关内设机构改革忽视司法规律，轻率地合并内设机构，尽管会取得某一方面的效果，但可能违背检察工作的整体价值。

(二)非业务内设机构应当整合还是进一步细分？

检察机关业务机构的设置应当以检察权的科学划分为基本依据和导向，并为检察权的规范高效运行提供保障。随着各项检察业务日益呈现出专业化、精细化的态势，对具体的检察职能进行分解和整合颇有必要。检察业务的专业化和精细化，虽然强调检察官的专业化、职业化和精英化，但由于检察官是专业的法律官，不可能对于法律之外的知识样样精通。这一悖论启示我们，应当通过非检察业务内设机构的专业和精细划分，来强化非检察业务部门的专业化保障作用，而不是让专业从事法律判断的检察官将有限的精力投入其他可通过辅助机构进行保障的工作，如设置专门的司法会计、检察技术、金融证券等检察事务官、检察技官岗位或者部门。考虑到这一点，当前对于检察机关非业务部门的整合，就必须保持足够的慎重。

过去在缺乏统一标准的情况下，检察机关内设机构的设置较为混乱，较多时候并没有体现检察权的科学配置，而是出于行政管理、安抚人心的需要。其原因主要在于当前的检察官管理体制不够科学，检察官的身份和职业保障与检察机关的内设机构唇齿相依、难以分离，以致各级检察机关难免以实用主义为导向，存在增设而不是合并内设机构的动机，这是当前对内设机构进行整合的最大阻力。从实践看，检察机关的内设机构改革困难重重，有的试点单位因为担心影响干部的职级待遇、影响干警的工作积极性而不愿意整合机构，或者虽按照新的要求采取整合动作，但现有的内设机构暂时不撤。

然而，构建“多检种联合作战”大兵团发展模式的检察组织形式演进趋势，可能使我们对于检察机关内设机构的设置可以由被动局面变为积极主动。在检察官“单兵作战”的传统办案模式已经无法有效应对现代犯罪情势之发展[7]，检察业务日益呈现出专业化、精细化的情境下，通过强化对检察办案部门的专业辅助和综合保障而进一步优化非业务内设机构，无疑是合理的。这要求，一方面，按照符合现代检察制度发展趋势，促进检察职能更有效发挥的要求，对现有非业务内设机构进行更加科学的整合；另一方面，适当借鉴域外先进经验，增设符合检察办案专业化、职业化要求的非业务保障机构，从而既有利于满足检察办案的现实需要，又能促进我国检察组织制度的不断完善。

(三)内设机构改革与检察官管理制度改革是何种关系？

地方人民检察院特别是基层人民检察院，其主要角色是办案机关，因而需要特别强调其行使检察职能的科学性和高效性。然而，检察机关内设机构科学性和高效性的现实体现，很大程度上依赖于检察官的角色定位、检察官与内设机构的关系。在司法责任制改革和检察官办案责任制改革的背景下，检察官的相对独立成为检察改革的核心所在，其实现不仅依赖检察制度的深层次变革，也依赖检察机构组织体系的完善或重构。检察机关的司法责任制改革是以检察官制度变革为核心的改革，对当前的检察机关内设机构改革具有重大指导意义。

因此，当前的检察机关内设机构改革，不仅要关注其与检察官制度改革的关系，而且应当围绕检察官制度改革凸显其配套制度，体现服务和促进功能。从微观角度而言，以检察人员分类管理和检察官员额制为主要举措的改革不宜单兵突进，应辅之以检察机关内设机构改革等措施的整体性思考。检察机关在全局性改革框架下实施的司法责任制改革，应当保证其内设机构的职能行使与检察官的相对独立能够协调一致，在本质上能够以检察官为基本元素或单元来运行检察权力。

检察官是检察权运行的基本载体，也是检察组织的基本单元，未来我国检察机关内设机构改革的基本目标，应当是有利于凸显检察官的个体价值，有利于提高检察官的专业化、精细化水平。

[1]邢世伟.中央推进法院检察院内设机构改革提高办案效率[N].新京报,2016-01-23.

[2]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社,2007:34.

[3]黄尹,刘勇进.我国大部门体制改革中的问题探讨[J].中国青年政治学院学报,2009,(3).

[4]徐鹤喃,张步洪.检察机关内设机构设置的改革与立法完善[J].西南政法大学学报,2007,(1).

[5]邓思清.检察权内部配置与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报,2013,(2).

[6]汪建成,王一鸣.检察职能与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报,2015,(1).

[7]万毅.三个特征凸显检察制度发展的东亚模式[N].检察日报,2016-03-29.

[责任编辑:陈 晨]

2016-08-12

重庆市人民检察院2014年度检察理论研究重大课题“检察官办案责任制改革研究”(CQJCY2014A01)；最高人民检察院检察技术信息研究中心基本科研业务费专项资金资助项目“检察官办案责任制改革视角下的统一业务软件完善研究”(201505)

张梁(1985-)，男，河南南阳人，司法体制改革领导小组办公室助理检察员，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心兼职研究员，从事司法制度研究。

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1008-7966(2016)06-0114-04