青藏高原环境权法制化的必要性

张凯强,李梦露

(1.青海民族大学 法学院，青海 西宁　810007；2.吉林财经大学 法学院，吉林 长春　130117)



青藏高原环境权法制化的必要性

张凯强1,李梦露2

(1.青海民族大学 法学院，青海 西宁810007；2.吉林财经大学 法学院，吉林 长春130117)

摘要：当前，青藏高原区域生态环境恶化、法制化不足等问题日益凸显，以往的环境法律规范体系并没有对此起到有效的治理。面对日益严峻的高原生态环境，环境权法制化是解决问题的必要方式。

关键词：环境权；青藏高原；法制化

一、青藏高原生态环境受损现状

目前，伴随高原外来流动人口的增长和经济的迅速发展，青海省的自然资源、生态环境和本省经济发展之间有诸多的矛盾。青海省地势复杂，位于青藏高原东北部，由盆地、高山和河谷等复杂地势构成。其气候条件属于内陆高原气候，具有气温低、昼夜温差大、降雨量少且集中、阳光辐射强、风沙大等特点。一方面，特殊的地理与气候条件导致了该区域的生态环境十分脆弱，一旦被破坏就难以恢复。另一方面，青海省地处我国三江之源，素有“中华水塔”之称,[1]这里有七个国家级自然保护区、四个省级自然保护区,是全球气候的“放大镜”，也是亚洲众多河流的发源地。所以，该区域的生态环境的保护具有全局性的特点。因此，对该区域生态环境的法律建设就显得尤为重要。

(一)水资源情况不乐观

由于全球气候变暖，以及该地区人为的破坏活动，使该地区脆弱的生态环境遭受严重的打击。出现了草地退化严重，冰川消融，水资源紧张的现状。据水文部门的观测，近年来黄河年均流量较上世纪80年代减少24%，黄河断流现象时有发生。因断流，给本区域工农业生产及人民的生活带来了许多困难。[1]9

(二)草场植被遭受破坏

一方面，青海省处于欧亚与印度两大板块交界处，区域内地里环境复杂，矿产资源丰富。主要有祁连成矿带、柴达木盆地北苑成矿带、柴达木盆地成矿区、东昆仑成矿带、“三江”北段成矿带等。[2]另一方面，青海省特殊的地理与气候也造成了这里也有丰富的生物资源，青海省有野生植物约2000多种，其中经济植物1000多种，药材680多种，名贵药材50多种。主要有雪莲、冬虫夏草、甘草、秦艽、大黄、贝母、当归、麻黄等。食用植物有蘑菇、蕨菜、发菜、地衣、枸杞等。[3]

近年来，由于发展地方经济的需要，以及矿产业和药材行业的火热，导致越来越多的人员和资本涌入青海省境内。虽然对地区经济的发展有很好地促进作用，但是也对该地区生态环境造成了极大的破坏。其中，表现最为明显的当属挖虫草和开挖矿产。据专家介绍说，每年5～7月，青海会涌入很多“挖草大军”，平均每挖一根虫草，需要抛开8～12厘米的坑洞。由于青海地处高原，植被层较浅，大量的挖掘会对该区域的草甸造成巨大的破坏，会引发水土流失、土地沙化等严重问题。另一个更大面积的破坏则是开挖矿产。据了解该区域煤矿的开采往往是露天的，很容易大面积破坏高原植被，留下难以修复的“伤疤”。由于开采区是露天作业，稍有风就会扬起漫天灰尘给周边草场和其他植被造成严重的污染。

(三)物种多样性受威胁

因近年来水资源短缺，植被遭到严重破坏。由此引发的环境问题对该区域的物种生存也造成了极大威胁。据相关数据显示，该区域受到威胁的物种占到了总数的15%～20%，并且这一百分比在逐年上升。青海省境内的陆脊椎动物有411种，为全国的18.8%，包括鸟类292种，兽类103种，二者分别占全国总数的24.6%和20.2%。其中有21种是国家一级保护动物，53种是国家二级保护动物，36种被列入了青海省重点保护动物，22种属于《濒危野生动植物国际贸易公约》中明令禁止贸易的物种。[4]

藏羚羊是分布于青藏高原昆仑山、唐古拉山和阿尔金山的一种稀有动物，它是青藏高原生态系统中的一个重要组成部分。据相关部门调查显示，现在藏羚羊的数量在急剧下降，虽然近30年来对藏羚羊有诸多保护，如今盗猎现象已经十分少见。但是，草地植被被退化、水土流失、土地荒漠化扩大，使得藏羚羊的生存面临巨大挑战。

二、青藏高原生态环境法制不足

通过法律来保护青藏高原的生态环境是整个高原生态保护措施中十分重要的一环。自上世纪80年代以来，我国先后出台了多部生态环境保护的法律法规，青海省也颁布了诸多地方性法规以及规范性文件。这些法律法规虽在一定程度上对该地区生态环境起到了保护作用，但纵观近几年生态环境的现状，青藏高原的生态环境问题并没有得到根本的改善。今年1月1日起新修订的《中华人民共和国环境保护法》开始施行，其中五个亮点对生态环境保护起到了进一步的推动作用。无论从环境法的体系化、法律法规的内容、执法的规范性和环境权的界定，现有的法律法规仍然需要不断的改进。

(一)环境法体系化薄弱

目前，我国颁布了《环境保护法》《防沙治沙法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《水法》《草原法》《森林法》《水土保持法》等一系列法律和法规。[5]这一系列的立法显示了环境保护覆盖面上的广泛性，但也突出了其一大缺陷就是立法的分散。

当前的立法模式对不同环境问题逐一规定不同的法律法规，一定程度上可以显示立法者对于该问题的高度重视，对其单行立法能够彰显国家对解决相关问题的决心。但是，作为对生态环境专门保护的法律应当有其自身规范系统的法律体系。根据这些法律的共同标准和原则，形成其环境部门法。现在不同的生态环境保护法律法规缺乏衔接及相互间配合，对于既属于此种法调整又属于彼种法调整的涉环保类问题，往往存在分工不够明确或者互相推诿的现状。

(二)法律法规高度抽象

纵观当前环境法律法规不难看出，其条文规定总是原则性的，欠缺明确具体的操作性。比如《环境法》第十三条规定：县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。对于规划标准和具体实施细则没有明确的要求，给予县级以上政府很大的自由空间。而县级以上政府往往会由于本地方经济的考虑降低环境包含的标准，这样法律条文就会失去其规范性意义。并且，现行的法律法规多忽视对青藏高原特殊的生态环境进行特别的保护。当前青海省地方法律法规规定较少，涉及的保护对象不够全面。其他的规范多以通知决定的形式做出，其适用性不强，强制力有所欠缺。

(三)环境执法无规范性

现如今，虽然一系列环境保护法律法规相继出台，但是水资源问题，植被破坏土地荒漠化一直存在，盗猎珍稀动物者虽有减少但也屡禁不止，一些地方为了当下经济的利益而无视环境的破坏。生态环境保护不仅需要法律制度的规范，而且还需要严格依据法律来执行。目前，环境执法存在以下问题：1.环境执法滞后。环境执法程序的提起，大多是在出现了环境问题后才开始，导致不能及时有效的防止环境污染和破坏，减弱了环境执法的价值。2.环境偏远地区监管不到位。目前，在城市及其周边环境监管密集度较强，但是在相对偏远的乡镇或者人烟罕至的地区缺乏定期的监管，这些地方的执法力度薄弱。3.没有严格的程序规范。反映出的实际情况是，执法过程中有审批手续不全，罚款标准任意的现象。4.执法主体的分工不明。由于许多环境破坏问题，涉及不同的行政区域。各行政区域的执法部门间难以形成协调一致的执法，造成在现实中出现相互推脱或者争相执法重复执行问题。

环境执法部门的法力度低、执法混乱、执法滞后，使得环境执法的效果大打折扣，难以形成对环境的有效监管和保护。

(四)环境权界定不明晰

在我国宪法当中并没有以最高法的形式确立环境权，因此在《环境法》等相关法律法规中，也没有能找到明确的对环境权的规定。

环境权是公民享有适合其自己生存和发展的良好生态环境的法律权利。环境权的主体限于自然人;其客体是环境生态功能;其内容是指向环境生态功能这一特定客体的利益群;其权能包括对良好生态功能的保有权、享受权等实体性权能和环境参与权、环境知情权、环境请求权等程序性权能。[6]48从权利主体的角度划分，除自然人环境权外，不存在所谓法人环境权、国家环境权、非人自然体环境权等其它形态的环境权。目前，其权能包括日照权、宁静权、清洁水权、清洁空气权、景观权、环境参与权，其中环境参与权是核心权能。[6]48因此，当周围环境发生了破坏或者污染后，往往不能依据环境权来提出诉求维护自己的权利，而只能是这些污染与破坏严重到侵犯人身和财产权利时才能够通过侵权之诉维护自身的权利。

三、青藏高原生态环境法制构想

习近平总书记指出：“建设生态文明是关系人们福祉、关系民族未来的大计，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，既要绿色青山，也要金山银山，宁要绿水青山不要金山银山，绿水青山就是金山银山。”[7]

(一)摒弃陈旧立法理念

近代以来，许多学者通过对生态环境进行哲学上的反思形成了生态伦理观，并对以往传统的伦理观念进行了抨击。美国学者R·F·纳什于1864年在他的《人与自然》这本书中谈到，人类技术、工业活动对生态环境的负效应。之后许多学者都进一步阐述了“非人类中心主义”的观念，形成和丰富了环境伦理。[8]在该环境伦理形成之前，传统的观念认为：在人与自然的价值关系当中，人类居于主体地位，自然是客体是依附于人类的。人类的一切活动都是为了满足自己的生存和发展的需要，如果不能达到这一目的的活动就是没有任何意义的，因此一切应当以人类的利益为出发点和归宿。[9]这种过分强调以人类为中心的观念，在后来越来越多的表现为对生态环境的破坏。而当前立法观念仍然本着“人类中心主义”的思想，在制定法律法规时没有充分的敬畏大自然，仍然以主体的地位依照自己的利益对生态环境进行保护。因此需要转变这种落后的观念，树立起新的立法观念。环境保护已不再简单视为自然问题，自然也不再是以往的纯自然概念。当代环境保护所涉及的自然，是包含社会矛盾，与人类社会有复杂联系的自然。所以这种观念主体已经不限于人类，而是扩展到自然和生态系统的范围内的观念，使得对环境保护的主旨不仅仅停留在“为了保护人类健康”这一层面，而是上升到保护自然固有的价值和维护生态系统的平衡这一层面。

(二)环境权法制现实化

首先，把环境权提高到宪法层次，确立环境权的地位。环境权是由人类环境危机的出现而诞生的一种新型的权利，是一种道义权利、固有权利的法定化，是集体权利和个体权利的结合，是权力义务的高度统一，是一种新型的法权。环境权作为一项权利是人类在社会活动的交往中产生的，并且伴随社会交往的复杂程度不断变化。不同的时代，因为物质生活条件和文化传统的差异，使环境权有着不同的内容。因此，环境权是一种人类自身固有的权利，应当以最高法予以保障。其次，扩大环境权的主体范围。因为环境权既是一项个体权利，也是一项集体权利。既是当代人的权利也关系到未来人类的权利。要把环境权法制化必须根据实际状况，确立广泛的权利主体。在这些主体环境权受到侵害时都可以通过法律途径维护自己的权利。最后，环境权也是一项基本人权。其作为集多种基本权利于一身的新法权，具有独特的个性。其约束经济的绝对自由，促进人类与自然间的协调，弥补传统法律制度在可持续发展方面的不足，发挥出传统法律制度所不能实现的作用。

(三)汲取本地传统理念

当前高原的环境问题是人与自然的对立，要改变原有的思想观念。因此需要吸收和借鉴当地原有的优良朴素的生态观念。青藏高原地区的藏族同胞的传统文化就充满了对自然崇高的敬意。藏传佛教认为，人与自然中的其他生物之间不是管理与被管理、奴役与被奴役、支配欲被支配的关系，人与自然是平等的，人类仅仅是宇宙间相同地位中的一员。[10]

高原藏族因其独特的生存环境、宗教信仰和对自然的敬畏，形成了藏民族与自然环境相适应的经验总结。[11]藏文化当中有许多特别的文化习俗，比如“避杀生”、禁忌、轮牧等习俗与观念。在法制建设当中要充分考察民间的宗教信仰和民族习惯。对其中一些优良的传统进行吸收与借鉴，并把这些观念和习俗上升到法律地位，从而可以更加广泛的对高原生态环境进行保护。

(四)完善法制基本保障

对于高原生态环境的保护需要法律给与更多的保障，这就需要从上位法至下位法都给予生态环境更强的保护力度。

首先，需要在宪法当中把环境权确立为公民的一项基本的权利。环境权作为一项根本权利，是每一个公民从出生到死亡固有的权利。因此，需要用最高法来确立其基本权利的地位。其次，在环境基本法律法规当中，给予环境权更多的可诉性，使得环境权利能够更加方便的得到法律保障。最后，高原地区应当吸收借鉴本地区原有的民间风俗习惯，通过把这些风俗习惯上升为法律从而更广泛的、更有力的保护高原地区脆弱的环境。

四、结语

虽然我国当前有一套生态环境保护法律体系，但是这些法律制度还远远不足以起到对青藏高原环境充分的保护程度。不仅需要更加重视环境权，把环境权上升为一项基本的权利，还需要对本地区特殊的情况制定特殊的规则，依此来保障青藏高原生态环境。通过建立完善法律法规制度促进生态环境改善，并且推动地区经济的可持续发展。

参考文献：

[1]徐中起,游志能.我国西部地区生态环境保护法制研究[J].中央民族大学学报:哲学社会科学版,2009(4).

[2]李文渊,董福辰,姜寒冰,等.西北地区重要金属矿产成矿特征及其找矿潜力[J].西北地质,2006(2):2.

[3]马艳梅.青海省黄南地区中藏药材种植及其发展思路[J].现代中药研究与实践,2007(4):23.

[4]王作全,王佐龙,张立.三江源自然保护区法律对策研究[J].青海民族大学学报:社会科学版,2002(2):82.

[5]张锦花.改革开放以后我国环境立法的发展概述[J].法制与经济,2008(10):40-41.

[6]邹雄.论环境权的概念[J].现代法学,2008(5).

[7]鹿心社.建设生态文明 增进民生福祉：深入学习贯彻习近平同志关于生态文明建设的重要论述[N].人民日报,2014-10-28(07).

[8]淡乐蓉,王作全,张立,等.三江源自然保护区生态伦理诉求和法律回应[J].青海社会科学,2007(6):160-161.

[9]吴勇,汤景鑫,高健.争论与分歧中的人类中心主义述评[J].山东省农业管理干部学院学报,2009(3):101-104.

[10]王作全,牛丽云.高原藏族文化的生态环境价值探析:以青海玉树藏族自治州拉布寺“避杀生”为例[J].西北民族研究,2007(3):8.

[11]李清源.藏区生态和谐发展与藏族生态伦理文化[J].社科纵横,2008(3):24-26.

责任编辑：仲耀黎

收稿日期：2016-03-28

作者简介：1.张凯强(1990-)，男，河北张家口人，青海民族大学法学院法律专业2014级硕士研究生，研究方向为民商法；2.李梦露(1990-)，女，河北邯郸人，吉林财经大学法学院法律专业2015级硕士研究生，研究方向为经济法。

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1671-8275(2016)04-0024-03