如何分配财富：减少不平等切实可行的政策

选自美国《外交》杂志2016年1/2月号安东尼·阿特金森（Anthony Atkinson）张建中/译



如何分配财富：减少不平等切实可行的政策

选自美国《外交》杂志2016年1/2月号
安东尼·阿特金森（Anthony Atkinson）
张建中/译

随着所有发达国家成熟经济体经济增长放缓，西方国家的经济不平等上升到了一个新的高度。在整个经济领域内，在调整不同的需求之后，如果依据居民家庭可支配收入的份额来定义，如今美国人面对的经济不平等，要显著高于他们的上一代。英国同样也是如此，甚至是一些没有采取自由放任政策的国家，像德国和瑞典，这些国家的不平等也在急剧攀升。

不平等上升的主要原因是，经济收入集中到了处于收入分配最顶端的那一部分人手中。但是，那些处于收入分配底部的人所处的环境，也对不平等的上升起了推波助澜的作用。依据美国政府估算，美国2014年的贫困率，与40多年前相比，要高出4%。在德国，如果按照欧盟的标准来计算的话，自2000年以来，贫困人数上升了将近一半。在最近几年，欧洲作为一个整体，在资助穷人方面，并没有取得多大进展，尽管欧盟承诺在2020年，要让2000万欧洲人脱贫。

世界各个国家或社会组织的领导人已经注意到了这一问题，同时他们也担心这一问题带来的影响。美国总统奥巴马指出，收入差距不断扩大“是我们这个时代所面临的生死攸关的挑战”。国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜•拉加德（Christine Lagarde）警告说，“不平等的上升给全球经济蒙上了阴影”。但总的说来，这些领导人并没有指出，为了解决这一问题，他们会做些什么。许多人只是表达了他们对这个不平等世界的担忧，而没有去采取实际行动。

目前，我们所了解到的是，不平等趋势的上升，并不是不可避免的。如果政府真的想去解决不平等问题——即使不平等差距非常大——那么政府总是可以采取一些具体的步骤。其中的一些行动措施可能会有争议，也比较困难，这些行动也可能会带来赢家与输家。但它们是最好的实践路径，这一路径可以让这个不断困扰人的问题，取得有效的进展。

收入用于每一个人

对于不平等上升的标准解释，主要集中于供给和需求两方面。40年前，荷兰经济学家简•丁伯根（Jan Tinbergen）就解释过教育与技术变革之间的竞争。教育增加了对熟练技术工人的供应，而技术变革增加了对熟练技术工人的需求。由于需求的增长要快于供应，因此，支付给熟练技术工人的额外费用也随之增加，结果导致熟练技术工人与非熟练技术工人之间的工资差距拉大。之后，随着经济全球化的出现，导致在很多地方受教育程度低的工人就业岗位消失。按照这种解释，政府的政策规定就是，社会要在教育和培训方面给予更多的投资。这种解释有一定的合理性，但是还有其他更多的解释。

一方面，技术变革和全球化的推动，并不是不可控制的外生力量。绝大多数技术进步都是由科研管理人员、企业家、投资者、政府以及消费者做出决策的产物。技术变迁是有利于熟练技术工人还是非熟练技术工人会受到这些决定的影响。更加通俗地讲，这些决定是有利于资本还是劳动力。比如，一个公司决定投资让机器人来管理仓库，或者投资研发无人驾驶机来运送货物。这些技术变革会降低对劳动力的需求，该公司也不再需要好好对待和支付工资给工作人员。但是，消费者更有可能喜欢与人打交道，而不是与机器人打交道，而且并不能保证这种需求偏好能够通过市场传递出来。

为了确保所有利益相关方的顾虑都有所体现，政府应该积极关注技术变革的动向，毕竟，政府资助的实验室负责大部分基础研究。在分配公共研究经费时，政府应当考虑就业和其他社会需要。比如，从关注无人驾驶汽车的研究（这项研究可能会减少工作岗位），转移到研发帮助老年人待在家里的技术（这会增加对护理人员的需求），这种优先顺序的变化要能体现出一定的意义来。

关于不平等的标准版本叙事也是不完整的，因为它过于关注个人收入——收入高的人和收入低的人之间的鸿沟。这个关于不平等的叙事，忽略了税收与社会收入转移。在1980年前后，发达国家明显放开了收入再分配政策。为了解决已经造成的损害，第一个要求便是让个人所得税更加朝着累进税制方向发展。在美国和英国，最高边际税率应该从45%上升到65%——这一比率更加接近20世纪多数时期普遍使用的税率。

政府在关注减少不平等的问题时，应该改革他们对财富转移的征税方式。也就是说，政府应该扩大房地产遗产税的征税范围：一个人在他的一生中，以遗产和礼物形式接受的所有财富，都应该征税。这个税种的设计应该奖励那些放弃自己大部分财富的人，而不是奖励那些集中接受财富的人（在1861年，约翰•斯图尔特•密尔就指出，“政府应该支持财富的扩散，而不是财富的集中”）。为了增加这种税收设计的复合效果，应该用来自财产转移税所获得的收入，为每一个年龄到达18岁的人创建一个最低遗产继承资金。

当涉及到政府的收入转移时，从一开始，政府就应该关注儿童的发展。在英国，儿童补助金（Child Benefit）每周会为每一个抚养儿童的家庭，提供一定的补贴资金。通过将其作为个人收入来征税，这种社会转移更具有针对性，这会降低具有高个人纳税等级那部分人的收益范围。与之相反，美国并没有这样统一的计划，当然导致的结果比较惊人：尽管在英国，儿童贫困在急剧下降，而在美国，从1969年到2013年，儿童贫困上升了将近1/3。如果美国推行一个儿童福利计划，这将会让儿童贫困问题取得更大的进步，这也象征着给后代子孙的强大投资。

实际上，正如一些政府为儿童提供了基本收入，政府还应该为每一个人提供我所说的“参与收入”。依据这一计划，福利只应该给予那些进行广泛社会参与的人——这部分人应该广泛地予以限定，不仅仅包括那些已经就业的人，还应该包括自我创业、从事教育、培训、人才招聘，以及从事看护的人员，当然病人和残疾人例外。通过为每一个人提供同样的资金，参与收入将会取代个人免税。尽管这些想法也许听上去有点激进，不过，在以往，它以“负所得税”的名义获得过支持——这个建议是由经济学家米尔顿•弗里德曼（Milton Friedman）提出的，即公民收入低于一定的水平时，政府应该予以一定的资助。

减少收入不平等，不仅仅是有关税收与支出的问题，政府还需要解决就业问题。在这方面，美国要比其他许多发达国家做得好，因为美国的失业率现在保持在5%。在第二次世界大战之后，有一段时间内，像英国等国家的失业率已经下降到1%左右。在当时，如果失业率上升到2.5%的时候，人们就会认为这是一件很恐怖的事；而如今，由美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）公布的失业率报表Y轴，其初始的失业率比率就是4%。

政府做得更好是有可能的。首先，就像许多政府对待通货膨胀一样，政府在处理就业问题时，应该建立明确的目标。比如，美国国会已经授权美国联邦储备委员会，来推动“充分就业”。而且，政治领导人必须从根本上重新考虑他们解决失业率的方式。尽管过去的努力让劳动力市场更加灵活——经济合作与发展组织（OECD）和国际货币基金组织（IMF）支持了这些改革——但是这些措施，并没有让这些国家成功地恢复到战后几十年内的低失业率。在很大程度上，这是因为这些政府完全关注劳动市场的供给方面。在需求方面，政府通过提供有保障的工作，可以成为最后的雇主。当然，这个概念并不新鲜：1978年，美国议会通过了《充分就业与平衡增长法案》（Full Employment and Balanced Growth Act），该法案授权美国总统建构“公共就业蓄水池”。事实上，工作只是整个不平等故事的一部分，因为许多有工作的人，仍然处于贫困状态——因此有必要提高最低工资标准。

分配财富

希望解决不平等问题的政府，也应该重新思考一下它们看待资本和财富的方式。与一个世纪以前相比，尽管财富能够比较公平地分配，但是与资本有关的经济决策，并没有相应地民主化。比如美国的“401（K）”退休金计划［“401（K）”计划名称来自《国内税收法案》（Internal Revenue Code）第401（K）节，它允许员工将一部分税前工资存入一个储蓄计划，积累至退休后使用，在此基础上，一种新的养老金计划开始出现，并大受欢迎，到2000年底其资产规模已达17000亿美元，参与人数超过4200万——译注］，一个拥有退休金的普通公民，可以间接地从他所拥有的公司基金股票分红中获益，但是当该公司做决策时，他并没有话语权。因此，是时候要重新平衡利益相关者之间的权力了。这就意味着，在做出有关违反“反托拉斯法”的判决时，应该将不平等因素考虑在内，别忘了，法官勒恩德•汉德（Learned Hand）曾经指出，在1890年，美国国会通过《谢尔曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act）“来终结资本大规模的集聚，就是因为个人在巨大的资本面前，显得太无力了”。当然这也意味着，要保证在有关贸易交易的谈判中，不仅仅只有商业企业，同时还要有工人和消费者代表。

在财富所有权方面，减少不平等的计划主要关注向富人征税，但是还要关注小储户财富的增加。为此，政府应该引入小储户账户，这样在出现过度通货膨胀的时候，可以保证小储户有一定的正回报。在过去5年当中的绝大部分时间内，在投资方面，调整通货膨胀之后，英国的小储户得到的是负回报。通货膨胀指数储蓄工具可以帮助人们累积资金，在整个政治活动中，关于它们的使用也应该会获得支持。

但是政府在关注个人财富的同时，还应该关注国家财富，因为解决不平等问题，也是政府资产中公共份额的职责所在。世界各国的政治家，都为公共财政所困扰，不过，他们几乎都只关注国家债务。相反，他们应该关注政府总体的财政状况：既包括政府的负债，也包括政府的资产。除了政府的欠债外，当考虑到政府拥有的资产时，政府的总体发展状况往往表现不太好。在第二次世界大战之后，英国政府开始恢复其拥有的财富，到1979年，政府拥有的资产净值，约等于全国收入的3/4。不过，在20世纪80年代的私有化浪潮过后，政府拥有的资产净值急剧下降，到1997年，政府拥有的资产净值几乎为零。在美国，20世纪80年代初，美国政府拥有的资产净值，约为全国收入的2/3，在1994年下降到1/10，而现在这一数字为负数。

考虑到政府事务的这一境遇，政府需要做的一件合乎逻辑的事就是，将其拥有的资产整合为主权财富基金，而且要设计财政政策，来增加政府拥有的资产净值。这并不等于国有化，因为政府不会收购公司的控股权。相反，政府可以利用拥有的资产，来购买能够产生收益的一小部分股票，这样政府就能够利用这部分资金，来弥补其一部分开支。从中期来看，通过收购公司的股份，政府会获得一些来自宏观经济发展带来的增长利润。正如经济学家劳拉•泰森（Laura Tyson）所说，机器人化（robotization）的意义，将取决于“谁拥有机器人”。如果政府获得了相当大的收入——毕竟，政府为经济发展支付了一部分收入——这些收入会得到更广泛的分配。

另一种路径

尼日利亚作家本•奥克瑞（Ben Okri）在最近创作的一首诗中写道，“他们说，对于政治而言，只有一条路径”。但是，奥克瑞指出，“总是存在着一条新的路径”。在与极端的不平等做斗争的过程中，总是有另一种前进的路径，不过，这些路径并不总是新颖的。美国参议员约翰•谢尔曼（John Sherman），这位来自俄亥俄州的共和党人，在1890年，提出了具有里程碑意义的《反托拉斯法案》，因为他认为，一个国家遇到的所有问题，“没有哪一个问题，比条件不平等、财富不平等和机会不平等，更具有威胁性了”。早在1797年，哲学家托马斯•潘恩（Thomas Paine），就提出过最低继承建议。

这些不同的减少不平等的建议，并不一定要以牺牲经济利益为代价。相反，如果对财政政策进行恰当的设计，事实上，这些措施可以有效地提升经济表现。比如，最低继承就有助于年轻人支付他们的学费、创建一个企业，或者购买房屋。同时，提高最低工资标准，有助于推动雇主为员工制定更高的工资标准，从而也会为员工提供高效的生产机会。

即使是在当下全球化的世界中，对于国家政府而言，它们仍然有机会采取一些措施来减少不平等。令人遗憾的是，在很长一段时间内，政治家所关心的不平等与贫穷，被描绘成了不可解决的问题。不过，总的来讲，不平等和贫穷的解决措施，最终还是在这些政治家手中。

原文标题：How to Spread the Wealth：Practical Policies for Reducing Inequality