论依法治国视阈下农民环境权的法律保护

李健芸

（罗定职业技术学院思想政治理论课教学部，广东罗定527200）

论依法治国视阈下农民环境权的法律保护

李健芸

（罗定职业技术学院思想政治理论课教学部，广东罗定527200）

农民的环境权是农民众多权利中一项基础性权利，其能否顺利实现关系着农民的生活及农村社会秩序的稳定。在法治国家的背景下，农民的环境权亟需法律的保护。在实际生活中，农民的环境权面临中严峻的挑战。农村环境污染的严重侵害、农民自身环保意识的薄弱以及现有法律的缺陷都不利于农民环境权的保护。为此我们的解决措施包括：提高农民环保意识；完善现有法律体系，从立法、执法、司法的角度去维护农民的环境权。

依法治国；农民环境权；法律保护

从1997年9月党的十五大将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略开始，到1999年3月九届全国人大二次会议通过的《宪法》修正案从根本大法的角度对依法治国做出保障，再到党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，从而正式地提出了全面推进依法治国的重大任务。至此，依法治国已经成为全中国人民的共识。我国是一个农民人口占绝大多数的农业大国。农业是关系到数以万计人生活与生产的重要产业，农业丰则国家盛；农业稳则国家定；农民富则国家强。农民问题一直是国家及各界社会关注的热点问题。随着党的十八大将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设并列为社会主义现代化建设的“五位一体”的总布局以来，关于农村环境建设、农民环境权益的探讨和关注一直都是学术界的热点话题之一。不管是“美丽乡村”建设、生态文明建设，还是农民环境权的保护，都离不开法律的保驾护航。而依法治国任务的提出更是为维护农民的环境权益奠定了良好的法律背景。

一、农民环境权的内涵

学术界普遍认为，环境权被作为一项基本的人权认可并在很多国家宪法中得以确认是源自于1972年联合国在斯德哥尔摩的人类环境会议上通过了《联合国人类环境会议宣言》。该宣言在第一条即庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”目前，绝大部分国家都将环境权列为基本国策或者写进该国的宪法中作为基本人权确立下来。

在国际社会普遍确立环境权的地位以来，我国也将“保护和改善环境”作为基本国策。虽然在立法上还没确立环境权的法律地位，但是随着环境问题在众多社会问题中的凸显，环境权作为环境法的理论前提，在学术界的讨论一直未停息。农民环境权毋容置疑是环境权的一个重要组成部分。但是我国长期以来存在的城乡二元结构的体制导致农民的环境权一直都未受重视。首先，国家、政府更加重视城市居民的环境保护。这一点在法律及政策上都有体现和倾斜。其次，农民作为弱势群体，在环境权主体的地位上更显弱势。城市居民需要农村的环境、资源支撑其发展，体现为对农村资源的“盘剥”，同时将自身产生的垃圾转嫁到农村。这对农民而言是一种不对等的“交易”，违背了“环境正义”的原则。再次，随着城市工业的升级换代，工业企业“双转移”的过程中，也将一些污染性强的工业企业转到农村去，这直接加剧了农村的环境污染。这种用农村环境的恶化来换取城市环境质量提升的做法，间接损害了农民的环境权。总之，在环境保护过程中，农民的环境权主体地位一直处于劣势。

农民环境权，主要是考察农民在环境权中的主体地位。“农民、农村、农业”这三农问题对我国的国计民生有着重大的影响。所以维护和保障农民的环境权，是保障农民生活稳定，维护农村社会秩序稳定，建设和谐乡村和美丽乡村的需要；更是保护农村生态环境，保障农村生态环境可持续发展的前提。

与一般的权利相比，农民环境权内容本身具有特殊性。首先，农民环境权的主体理所当然是广大的农民。但是广大的农民虽然数量占多数，但是其主体地位一直处于劣势。我国传统的城乡二元结构的模式导致农民的范围都不是很统一，有“身份说”与“职业说”之分。按照不同的标准，认定农民的范围又有所不同，不同的范围就导致农民这个群体在环境维权主体资格上的尴尬，会削弱环境维权的力度。其次，农民环境权的客体总的来说就是自然环境和具体的权利。自然环境其按照不同的标准也有不同的分类。按照语义来分，可以分为广义的自然环境和狭义的自然环境。狭义的自然环境主要指人们赖以生存的大气、水、森林、草原、土壤等自然存在的自然物质环境。广义的自然环境除了狭义的自然环境外，还包含经过人工改造的人文社会环境。从法律的角度来分，还可以分为实体性权利和程序性权利。不管是何种标准来分类，学术界普遍认为环境权包括对环境的使用、知情、参与和请求的权利。农民环境权的客体是农民赖以生存和发展的基础，与农民的生活和生产活动紧密相连。相对城市居民而言，环境权的客体对农民的影响更为直接。再次，农民环境权的内容也有着与其他权利内容完全不同的地方。具体而言，农民环境权至少应该包括以下五个方面：其一是环境资源使用权，即农民享有享受“蓝天、碧水、绿地、宁静”环境的权利。其二是环境知情权。即农民有权利知晓与自己生活生产环境密切相关的环境信息变化的权利。该权利是农民行使环境参与权的基础。其三是环境参与权。即农民有权利参加将会影响自身生活生产环境的重大的工程项目的开发及环境决策等活动。其四是环境监督权。即面对已经发生或者可能发生的环境污染、破坏事件，农民有权利向有关部门行使控告、检举的权利。第五为环境请求权。即农民有权向相关部门请求保护其合法的环境权益，使其免受将要发生或者正在发生的环境侵害事件的危害。

二、农民环境权的现实状况考量

（一）农村生态环境受污染日益严重

环保部从2011年至2014连续四年所发布的《中国环境状况公报》可以看出，农村的整体环境质量良好，但农村饮用水源和地表水受到不同程度污染。农村的污染物排放量越来越大，不按要求随意排放的现象较明显；农药及化肥的过量使用对土壤及地表水和地下水的污染也日益严重。随着国家城镇化、工业化的不断深化及“双转移”政策的实施，农村生态环境受污染情况日趋严峻。突出表现在工矿污染压力加大、生活污染局部加剧、畜禽养殖露天排放污染严重、工业和城市生活生产垃圾向农村转移、环境污染治理投资情况城乡不平衡等方面。“而农民由于其自身的局限性对农村自然资源的依赖性很大，自然环境状况的好坏将直接影响农民的生存、发展以及各项权利的实现。”[1]另外从几年的公报可看出，农村的污染物排放量逐年上涨，有超过城市的趋势。但是国家在城市的工业污染源项目的治理及城市项目“三同时”的排污工程方面的资金投入却逐年上升，其投入比例远远大于农村的排污项目。可见，在环境污染治理投资上，国家向城市倾斜的趋势尤为明显，治污资金几乎全部投入到了城市，用来改善城市的环境。这样无疑加大了农村环境治理的难度，当然也间接影响到农民环境权的实现。[2]

（二）农民维权意识弱

我国农村的经济社会发展程度远远低于城市，城市对污染工业企业的转移虽然给农村带来了较大的经济效益，但是也严重损害了农村的生态环境。但是大部分农民的受教育程度有限，他们并没有意识到自身环境权益受到损害，或者即使意识到了也基于短期经济效益的影响而放任这种行为的发生。在广大的农村大部分都是留守儿童和老人，这一群体更是弱势群体中的“弱势群体”，对于环境受到损害的行为和事件更是无能为力。此外农民由于自身环境意识低下，认知水平有限及基于经济原因而产生的“短视”行为，他们本身就是环境污染的直接或间接的制造者，比如随意丢弃生活生产垃圾、露天排放禽畜养殖的污水、无节制地使用农药化肥。更别提他们能积极主动地对于污染非及时采取充分的保护防范措施。[3]农民的法律维权意识差，更加阻碍了他们对于环境参与的积极性，也正是他们成为弱势群体的原因之一。

（三）现有法律制度的缺陷

经过三十多年的发展，我国的环境保护事业也取得了长足发展。在短短的30余年内就制定了与生态环境、自然资源、环境保护及生态文明建设等相关的法律30多部（也有人认为有40-50部），还有行政法规50余项、地方性法规、部门规章、政府规章以及国家标准等则更是上千项，已基本形成了比较完备的多层次、多领域的生态环境保护法律法规体系。在宪法第26条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”新通过实施的环保法中也单列一章内容来规定如何“保护和改善环境”。我们认为“在制定法立场下，权利的法定或是权利行使和权利保障的前提。由法定权利构筑的法权结构的形成、发展、完善是一步法律获得生命力的根本所在，也是法律制度得以顺利运转的中轴。”[4]但是，纵观这个与环境保护相关的法律、法规、规章，都没有找到与农民环境权相关的内容，出现了农民权益“无法可依”的局面。具体表现在：其一，在现有法律法规中缺失对农民环境权的明确规定。农民环境权作为一项基本权利也没有得到宪法的确认，其法律位阶过低。其二，现有立法偏重于城市的环境保护和污染防治，缺少对于农村环境治理相关的内容。其三，现有的农村环境法律大多不完善，只有原则性和抽象性的规定，缺乏操作性。

我国的环境保护管理机构在设置上也存在不完善的地方。首先，目前运行的环境管理体制是从中央到地方分别设置国家环境保护总局、地方专门环境保护机构、环境保护科室。这种缺乏垂直管理模式的运行方式引发的结果就是出现权力不集中、责任与权利不明确的现象，直接造成的后果是环境监督管理方面出现疲软，环境保护的效果差强人意。其次，对地方乡镇一级政府及责任人考核的制度中缺乏对环保政绩考核的内容。依照传统的考核方法造成了地方乡镇一级政府为了自身的业绩考虑不可避免地出现重视眼前的局部的经济效益，而轻视了为了达到经济发展目标所付出的资源与生态的损耗。各地“杀鸡取卵、涸泽而渔”的做法比比皆是。这种管理机构和政绩考核的方式导致农村的环境破坏更加严重，出现恶性循环。

三、农民环境权法律保护的实现途径

（一）通过宣传教育，提高农民的环保意识

农民是农村环境保护的主要参与者和受益者，农民更是农民环境权的主体，加强农民的环境保护意识，发挥农民在环境保护及环境权利保护中的主体作用，让环保法律这种外生性能力逐渐转化为农民自身的内生性能力。首先，立足学校教育。2014年新修改的《中华人民共和国环境保护法》中规定：“教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。”法律的规定更为实际的操作奠定了理论的基础。环保宣传可立足于学校教育的基础上，发挥学校环保教育的主阵地主渠道的作用。其次，通过新闻媒体、网络的宣传来扩大影响。再次，通过发挥村委宣传栏、农村书屋的作用加大影响面。最后，邀请一些环保专家和法学专家定期进村开展环保法方面的讲座。通过教育，让广大农民了解国家的环境法律制度及环境保护方面的政策，改变原有的生活陋习及生活习惯，增强环境保护的观念。在具体的行动中共同维护农村的良好生态环境，共同建设和谐稳定的“蓝天、碧水、绿地、宁静”的农村环境。

（二）完善现有的法律制度

1.改变现有行政机构的设置模式

改变现有环保机构多部门多主体管理的行政机构的设置模式，实行垂直领导的机构模式。即在中央一级设置国家环境保护总局，地方一级设置环境保护分局，中央和地方采用垂直管理的模式，直接受命于上级主管部门。首先，改变现有的只以经济为考核标准的考核体系，将农民环境如纳入到政府业绩的考核体系中，在环保资金方面统筹好城市与乡村的比例，完善农村环保的基础性设施的建设。比如垃圾集中处理、农业废弃物的集中处置等设施的建设。其次，环保部门及各级政府机构要积极引导农民参与农村环境保护工作。农民是农民环境权的重要力量，农村的环保信息要及时、透明、公开，保障农民的环保知情权。改变农民污染环境的生活生产习惯，积极推进社会主义新农村的建设，带领农民实现全面小康。

2.完善现有法律，推动农民环境权入宪

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”2014年新的《中华人民共和国环境保护法》中也提到，保护和改善环境是我国的一项基本国策。农民是农业活动的直接参加者，也是保护生态环境的直接参与者和受益者。对农民及农村环境保护最有效的措施是从宪法和法律的高度将农民环境权作为人权的一项基本权利确定下来。目前我国的环境保护法律法规真要是针对城市的环境问题而设计，虽然对农村环境也有所涉及，但是重心仍是偏向于城市，很多规定对城市适用但是对农村是可操作性不强，导致表面上农民的环境权似乎是有法可依，但真正去执行的时候却出现“无法可依”的尴尬状况。我们必须要建立健全现有的环境保护法律体系，制定出符合我国国情的又能与国际接轨的农村环境保护法律制度。首先，在《环境保护法》中增加对农村生态环境保护的制度、农村生态补偿机制、农民环境权的制度以及农民环境的监测标准等制度。其次，完善公众参与制度，增加农民参与环境决策的范围和空间，保障农民环境知情权的实现。一个国家或地区环境保护事业的发展程度与环境管理水平主要是通过公共参与制度的完善、实施程度来衡量。与此相配套的则是要求农村环境信息公开制度的完善，加强农村村务公开制度。基层政府环保部门及村委会应及时准确地提供相关环境信息。如有对农民自身环境利益相关的环境工程项目的开展，或者相关的环境决策，应该及时公布相关信息，让农民可以多渠道全方位了解该项目可能对环境及自身产生的影响，认真听取农民的意见和建议，保障农民平等参与讨论和建议的机会与权利。再次，增加农民环境监督的权利。农民的环境监督权应体现在对于潜在的或者已经发生的环境破坏事件或者行为有向有关部门行使监督、控告、建议和批评的权利。环境监督权与环境知情权、环境参与权是相辅相成的。只有赋予农民环境监督权，才能更好地行使环境知情权、环境参与权。从某种程度上来说，行使监督权也是行使参与权的一种特殊方式。最后，政府应该设立专款专项资金来用于农村环境保护的支出。资金的使用应更多向农村倾斜，专门用于农村的环境保护基础设施建设。比如：农村垃圾的集中处理，农药、化肥、地膜等废弃物的后期技术处理，建立专门的污水处理设施。

3.严格农村环境执法

“徒法不足以自行”。法律的真正权威来自于执行。完善的法律制定以后，还需要执法部门严格按照法律法规来执行。首先，调整环保部门内部结构，将原来分散的执法权统一集中到环保部门，做到“专权专用”。改变现在“各个部门都有权管但又都无权管的，互相推诿的局面”。其次，设置乡镇村一级的执法队伍，增加执法人员的数量，解决其编制和待遇问题。再次，加强执法队伍的建设，提高执法人员的素质，提高执法质量，在农村环境保护法律、法规执行的全过程中要体现出对农民环境权的保护，让农民环境权落到实处。

4.公正司法

司法公正是法律公正的最后一道防线。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到“依法治国的总布局是实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”要维护农民的环境权，公正司法显得尤为重要。要做到公正司法，首先，创新环境保护审判的新机制，实行环境保护案件的专门管辖制度，加强司法人员环保专业知识的培训。开设环保法庭专门从事环境案件的处理，有利于提高环境案件的诉讼效率，避免环境案件“人人该管，人人又不该管”的局面。其次，进一步明确诉讼主体和程序。2014年环保法第58条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”根据该法条的规定，大部分的主体都不能参与到环境诉讼中，不仅公民个人不具备环境诉讼主体的资格的，大部分的民间环保组织都不具备诉讼主体的资格。这一规定无疑不利于公民个人、民间环保组织参与到环境诉讼案件中去维权。因此，我们认为。在明确民间环保组织等社会环境公益团体的原告诉讼主体资格外，增加公民个人的诉讼主体资格，以最大的限度维护农民的环境权，真正实现司法公正。再次，“不断完善非诉讼解决机制，加强诉讼机制与非诉讼机制之间的沟通；在因果关系的判断上，适当的加入常识性判断，降低农民举证的难度；加大对农民环境维权的法律援助。”[5]

四、结语

农民环境权的法律保护在实际操作中还存在诸多问题，其主要原因来自于农民自身环保意识的薄弱以及现有法律制度设计的不完善。我国未来的发展目标是实现“中国梦”和“两个一百年”重大目标。这两大目标的实现离不开全民的合力，需要广大农民的参与。在依法治国的大背景下，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家同样不可欠缺对农民环境权益的保护。期待在法治国家的道路上，在法治的“保驾护航”下，农民的环境权不断趋于完善。

[1]吴爽.生态文明视阈下农民环境权保护的法律应对[J].农村经济，2014，（3）：118

[2]中华人民共和国环保部.环境污染治理投资情况[Z].2013-03-27.

[3]宗芳.管窥生态文明建设视域下的农民环境权保护[J].生态经济，2012，（2）.

[4]党惠娟.我国农民环境权益保护的环境法思考[J].环境保护，2015，（17）：36.

[5]姚娟.法律视角下的农民环境维权困境分析[J].辽宁农业科学，2015，（5）：13-16.

[6]蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进[J].当代法学，2009，（1）：68-76.

[7]张倩.浅析农村生态环境法治保护[J].知识经济，2010，（10）：10，86.