我国公众参与地方立法的价值分析与路径研究

杨咏婕，陈逸新

（1.南华工商学院，广东广州510000；2.越秀区人民法院，广东广州510000）

我国公众参与地方立法的价值分析与路径研究

杨咏婕1，陈逸新2

（1.南华工商学院，广东广州510000；2.越秀区人民法院，广东广州510000）

随着社会主义法律体系的形成步伐，我国的科学立法、民主立法理念逐步深入人心，我国《立法法》第五条也明确规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”因此，公众参与地方立法便成为了我国近些年颇受社会关注的政治热点问题之一。公众参与地方立法是立法活动展现的民主价值的重要表现，同时其更是我国公民在立法这一最高的社会活动层面上进行的最为直接的民主表达。公众参与地方立法对推进民主建设、展现立法权威、提升公民意识等方面发挥积极作用、具有多重的价值，也现实存在着制度缺陷等方面的问题。因此，探寻公众参与地方立法的合理性与可行性路径便具有重要的价值与现实的意义。

公众参与；地方立法；民主立法；公民意识

地方立法是中央立法权下放后与中央立法相对应的满足本行政区域的经济、政治发展需要的一种立法方式。地方立法应当具有的最为基本的价值取向即为其所具有的民主价值，“地方立法的民主价值意味着地方性法规在制定、修改以及废止的全过程中都应当符合最广大人民的根本利益，地方性法规的条文规范应当具有充分的民意代表性。地方立法中的公众参与是为了弥补代议制民主制度的某些不足而逐渐发展起来的一种直接民主形式。公众参与作为直接民主形式，在地方层面较为容易展开。”①在我国，“公众参与地方立法是指公众直接参与较大市以上地方权力机关、地方政府制定、修改、废止地方法规的活动。”②

一、我国公众参与地方立法的价值分析

（一）公众参与地方立法有利于我国推行民主建设

公众参与地方立法活动，是我国民主政治建设的内在理念与基本要求。我国《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民依法通过各种方式管理国家事务、社会事务。通过《宪法》的条文可以看出，在我国公众参与立法有着法律上的根据与保障。“公众参与地方立法可以使其在立法过程中表达自身的利益诉求，通过利益博弈和各方的相互妥协，最终形成公正合理的权利义务机制，保障地方立法的内容能适应当地经济发展水平。”③公众参与地方立法活动还能够有效地削减弱势群体和强势群体之间的利益差距，以及公众权利与国家权力的失衡问题，现实的回应不同主体的多元化的利益诉求，最大化的使民主建设展现在法治这一层面之上。

（二）公众参与地方立法能够展现立法的正当化与权威性

“广泛的民众参与不仅是立法民主化的集中体现，更是法律获得正当性的基本依据。”④公众参与地方立法不仅能够提升有效保护公众权利、社会福祉及公共利益的社会关注度、重视度，还能够现实有效地对公共权力进行约束避免其对自身利益进行片面追求，从而使得设立的地方性法规更具有合理、公平的价值评判，即正当化。

地方立法与中央立法相比，往往缺乏较为广泛的宣传。然而，法律文件的公信力、权威性是建立在公示、公开的基础上的。一般来说，对法律法规的公开其目的在于让公众能够知晓，至于公众是否确实知晓该法律法规的内涵及如何应用往往在所不问，这其实是一种形式公开。然而，公众参与地方立法则具有特殊性，即在立法进程中，公众不仅能够知道地方法规内容，而且还可以知道其出台的背景及立法目的与意义，简单地说，公众对于地方法规既要知其然，又要知其所以然。因此，公众参与地方立法活动应当是实质的公开，而非形式的公开。并且，这种公开既是对地方立法的结果公开，又是对地方立法的起草过程的公开。由此，使得“公众在参与地方立法的过程中产生了法制教育的结果，提升了公众对地方法规的认同和尊重，”⑤这展现了立法的权威性。

（三）公众参与地方立法有利于提升公民法治意识

允许公众参与立法活动，其逻辑基础与价值归宿在于我国社会主义民主政治的本质。赋予公众参与立法活动的机会有利于保障公众对立法的知情权、参与权，并且对提升公众的法律活动参与意识、参与积极性和参与程度，以及进一步提高国家立法的质量都具有着不可替代的重要价值。另外，公众参与地方立法活动，还能够使我国地方的立法活动真正的建立在集思广益、充分商讨、博弈与论证的基础之上，“使地方立法真正成为能真实反映社会需求与发展规律的众意之法、科学之法”。⑥公众参与地方立法过程不仅是展现立法权威的过程，还是形成法律信仰的过程。因为公众参与地方立法能够促使社会公众关注重大社会政治经济问题、形成权利本位思想、基本法律思维、提升公民意识。

二、我国公众参与地方立法的现状研究

虽然我国《宪法》、《立法法》均对公民参与管理国家事务、社会事务，参与立法活动等予以肯定，政府与社会对于公众参与地方立法的认识在深度和广度上也有着加大的发展，但是我国公众参与地方立法活动还现实的存在着整体水平普遍偏低、参与方式有限、参与热情与程度较低、参与范畴狭窄等问题，归根结蒂，可以从以下两方面予以探究。

（一）公众参与地方立法缺乏制度保障

在我国，公众参与立法活动早已不是新生事物，它已然贯穿了新中国的立法史。有相关史料记载，1954年我国在进行《宪法》的立法活动时，对宪法（草案）开展了长达两个月的全民大讨论，总计有1．5亿人参加了此次宪法（草案）立法讨论并提出118万多条意见。上个世纪七十年代起我国进入了立法高峰期，国家对于一些重要法律草案先后向社会公开，广泛征求人民群众的意见与建议。然而，时至今日，我国尚未出台一部针对地方法规、规章制定程序的法律，尽管我国多个省份对于公众参与地方立法的政策、法律法规依据早已发布实施，但这些规定不仅较为分散、层级偏低，而且多为原则性条款，并没有对公众参与地方立法的具体形式、法定程序、必备内容以及配套制度作出明确规定，公众民主参与地方立法所应享有的实体权利与程序保障上方面还存在诸多缺陷，例如：立项和起草阶段缺乏公众参与的制度保障；立法文件公开范围不足等。⑦法律制度保障的缺失最终会投射到现实的公众参与地方立法的活动中，具体表现为公众参与地方立法的程度不高、参与范围较窄、参与方式有限等方面。

（二）公众参与地方立法缺少意识支撑

目前，总体程度的公众参与地方立法活动的积极性普遍不高，一般民众主动参与政府立法的意识较为淡薄。曾有官方媒体报道过，某省在地方立法过程中积极向公众征询意见，然而受访的大部分民众反应较为消极，缺乏政治热情。更为严重的是，部分公众在参与地方立法时过于关注自己而忽视甚至是无视社会热点问题，对那些会与自己当前的权利义务产生直接影响的立法议案较为关注，而对那些具有前瞻性、全局性、关系到国计民生的立法草案或立法规划缺乏参与的热情。公众参与地方立法活动的积极性低，其原因不仅是主观上不重视国家的立法活动，同时这与立法者对公众参与这一环节的重视不够也有一定关系。“特别是地方行政规章的制定，行政机关的首长负责制在一定程度上导致其漠视行政立法内容的合理性和科学性。”⑧对向的主体均缺少意识的支撑，必然会造成公众参与地方立法的热情不高、整体水平偏低的现状。

三、我国公众参与地方立法的路径思考

笔者认为，我国公众参与地方立法活动应当具有规范化、法治化，而要实现规范化、法治化就要探寻积极有效的路径，具体而言可以从以下三方面予以思考：

（一）构建公众参与地方立法的制度体系

由于我国目前没有设置统一的有关规范地方性法规、规章制定程序的法律，因此，构建一套完整的规制、保护公众参与地方立法的法律制度体系，使之在实体与程序上双重保障公众的地方立法参与权是具有必要性的。具体而言，该制度体系应当包括但不限于厘定公众参与地方立法的内容界限和具体程序、明晰公众的知情权内涵与参与方式、具化地方立法信息公开的环节与程序规则等。

（二）完善公众参与地方立法的机制体系

公众参与地方立法活动，首先应当拥有自由表达意见的平台。也就是说，公众参与地方立法的关键在于建立和完善有效的利益表达机制，只有建立了有效、畅通的渠道来规范和容纳公众参与地方立法的利益表达，赋予公众平等、公正的表达利益的机会，才能发挥公众参与地方立法真实效用，即设置保护地方民众利益、适应地方经济发展水平的地方性法规。除了建立公众的利益表达机制外，还应当建立有效的公众意见处理机制。因为在地方立法过程中，尤其是在公正征询环节中，立法机关会收到大量的公众意见反馈，然而对于公众的意见如何回应、答复，如何在答复环节中获得公众的认可与信赖是需要具体有效的意见处理机制予以支持的。由此可见，完善公众参与地方立法活动的各项机制，并将其形成客观有效的机制体系能够现实的调动公众参与地方立法活动的积极性，同时还可以提升公众的参与规模与范围，最终使公众参与立法活动向规范化、法治化方向发展。

（三）设计公众参与地方立法的多元模式

在地方立法中赋予公众参与权是现代社会民主法治的重要表现。然而，地方立法中的公众参与不能模式单一，需要针对不同的参与人群建立切实可行的多元化参与模式方能知悉不同类别主体的利益诉求，建立符合民众需求的地方性立法。

四、结语

公众参与立法活动是我国人民依照《宪法》、法律的规定管理国家事务权利得以实现的具体表现形式，也是国家进一步听取人民意见、集思广益从而提高立法质量的现实保证措施，更是有效地向人民宣传社会主义法治理念，“使立法过程成为普法过程”的重要环节。地方立法，与一切的法律文件一样，其存在的价值在于能够切实的应用，切实的规范人们的行为、保护人们的权益。公众参与地方的立法活动既推进了我国民主化进程，又体现了法治化发展，同时还能够树立地方立法的权威性。然而，如何保障公众的地方立法参与权，如何完善我国公众参与地方立法的措施，则有赖于具体路径的探寻与选择。

注释：

①陶品竹：《地方立法的价值取向研究》，《长春大学学报》，2012年1月，第101-102页。

②饶世权、饶艾：《地方立法公众参与的概念、主体与价值》，《西北大学学报》，2008年1月，第139页。

③刘莘：《行政立法研究》，法律出版社，2003年版，第125页。

④王春光：《民众参与立法是法的正当性之基础》，《法学杂志》2002年2月，第41-43页。

⑤饶世权、饶艾：《地方立法公众参与的概念、主体与价值》，《西北大学学报》，2008年1月，第141页。

⑥参见江晖：《对我国公众参与立法制度完善的思考》，《法制与社会》，2008年9月。

⑦吴兴国：《论我国公众参与地方立法的完善路径》，《江西社会科学》，2013年7月，第157页。

⑧吴兴国：《论我国公众参与地方立法的完善路径》，《江西社会科学》，2013年7月，第158页。

[1]吴恩玉.论立法平等——以和谐社会的构建为视角[J].法治研究，2007，（5）.

[2]宋方青，周刚志.论立法公平之程序构建[J].厦门大学学报(哲学社会科学版)，2007，（1）.

[3]粟丹.和谐社会呼唤立法平等[J].法学论坛，2006，（6）.

[4]江必新，李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战[J].中国法学，2005，（6）.

[5]方世荣.论公众参与地方立法的理论基础及现实意义[J].湖北行政学院学报，2005，（5）.

[6]邹平学.完善人民代表选举产生机制的若干思考——为纪念人大制度50周年而作[J].法学评论，2005，（1）.