生态环境犯罪国家治理的路径*

□　曹伟文，刘彩娥，龙　浩

(1、湖南省人民检察院，湖南　长沙　410001;　2、湖南省通道侗族自治县人民检察院，湖南　通道　418500; 3、湖南省湘西自治州人民检察院，湖南　吉首　416100)

生态环境犯罪国家治理的路径*

□曹伟文1，刘彩娥2，龙浩3

(1、湖南省人民检察院，湖南长沙410001;2、湖南省通道侗族自治县人民检察院，湖南通道418500; 3、湖南省湘西自治州人民检察院，湖南吉首416100)

生态环境犯罪涉及的罪名较为集中、损失较大，窝案、串案多，涉案人员大多发生在基层监管环节，主要因为法纪意识淡薄，现行的环境保护法律存有较多的制度缺陷，生态环境领域行政执法亟待加强。建议:弘扬生态文化，营造生态环境犯罪国家治理的良好氛围;狠抓司法办案，加大生态环境犯罪治理的查办力度;健全衔接机制，形成生态环境犯罪治理的强大合力;推动立法建设，严密生态环境犯罪治理的法律制度。

生态环境;刑事犯罪;国家治理;检察监督

加强生态环境犯罪国家治理不仅是推进生态文明建设的重要举措，而且也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。面对生态环境犯罪的日益严峻，严肃查办和积极预防生态环境犯罪刻不容缓。检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，在加强生态环境犯罪国家治理中责任重大、使命光荣。

一、生态环境犯罪国家治理的基本特点

(一)生态环境犯罪涉及的罪名较为集中、损失较大

调查分析，破坏生态环境的刑事犯罪主要表现为滥伐林木罪、盗伐林木罪、非法采矿罪等;生态环境领域的职务犯罪涉及违法发放林木采伐许可证、玩忽职守罪和滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件等。这些案件大多系重特大案件，渎职案件造成的死亡人数通常较多，直接经济损失较大。个别人员的渎职行为导致滥伐林木数千亩，给当地自然资源和生态环境造成重大损害。这表明当前生态环境领域惩治和预防职务犯罪的重要性和艰巨性。

(二)窝案、串案多

生态环境领域的各种犯罪呈现出领域集中、造成损失较大、渎职犯罪与贪污贿赂犯罪错综复杂等特点。也就是说，破坏自然资源和生态环境的渎职犯罪与其他刑事犯罪相伴而生、交织在一起，通常隐藏在重大责任事故、破坏生态环境资源等犯罪的背后，而且这些案件往往涉及多个环节或多个部门，一旦查出一个，便极易带出一窝，扯出一串。

(三)涉案人员大多发生在基层监管环节

破坏生态环境犯罪涉案人员大多系基层行政机关管理人员和乡镇站所管理人员。保护自然资源和生态环境的监督管理工作基本上是由基层行政管理和行政执法单位来完成的。基层管理人员虽然职级不高，但岗位重要，权力较大，直接面对管理对象。正因为如此，这些基层管理人员往往成为违法犯罪分子腐蚀利用的对象。这些国家机关工作人员被腐蚀后往往在履职中不作为、乱作为。调查分析，生态环境领域职务犯罪大多系乡镇站所拥有一定实权的一线工作人员，而且生态环境领域的渎职犯罪案件主要发生在林业、国土、安全生产、矿产资源、水利等管理部门，在查办案件中的职务犯罪分子大多数系科级以上干部，县处级以上人员所占比例仅为4.1%。

二、生态环境犯罪国家治理的原因分析

(一)法纪意识淡薄

一些行政执法部门目无法纪，个别“一把手”原则性不强，放松了自我教育和纪律约束，对所在单位或部门工作人员的廉政教育重视不够。对于生态环境犯罪行为降格处理，有的以罚代刑、有案不移，有的以破坏自然资源和生态环境为代价，有案不立、放纵犯罪等行为;甚至充当严重破坏生态环境违法犯罪的保护伞。集中表现为行政处罚案件多、移送立案侦查少;行政执法机关移送多、公安机关立案少;污染环境或破坏资源的现象严重，移送或立案侦查的少。一些行政监管人员为亲友牟利或贪图蝇头小利，不惜滥用职权徇私舞弊，造成生态环境资源严重破坏。

(二)现行的环境保护法律存有较多的制度缺陷

《环境保护法》偏重于污染防治，没有充分考虑当代人与后代人的“代际公平”，对光污染防治、湿地保护等方面缺乏相应的法律规定，已经颁布的单行法尚缺乏配套的条例和实施细则，有的环境保护法律规范交叉重叠，存有冲突。自然资源保护单行法只重视自然资源的经济价值而忽视了生态价值。生态刑事法律规定的刑罚过轻、大多刑法条文规定结果犯，加之由于环境破坏和环境污染的隐蔽性和长期性，环境犯罪的因果关系认定具有很强的技术性，往往很难确定行为与结果之间的因果关系，从而使危害环境者逃脱惩罚。现有民事法律对环境违法行为规定的惩罚过轻，难以起到应有的惩戒作用。此外，对于环境公益违法行为缺乏必要的权利救济途径，至于检察机关能否提起公益诉讼尚处于探索试点阶段，尚未上升到立法层面。

(三)生态环境领域行政执法亟待加强

受利益驱动，一些生态环境领域的行政执法部门没有依法忠诚履职，甚至对一些破坏生态环境的违法犯罪视而不见或放任不管。另一方面，由于法律没有明确规定相关职能部门在环境保护中的责任分工，导致一些行政执法部门不作为、消极应付。另外，由于渎职侵权违法犯罪涉及部门多、专业性强，需要多方配合、多学科知识和技术保障，有的生态环境职能部门故意隐瞒不报，以罚代刑，致使破坏生态环境犯罪逃避打击。

三、生态环境犯罪国家治理的基本路径

(一)弘扬生态文化，营造生态环境犯罪国家治理的良好氛围

生态文明建设事关人民福祉，关乎民族未来，顺应民众呼声。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体建设”，充分体现了党和国家对生态文明建设的高度重视，契合了人与自然和谐共存的平衡关系。检察机关要站在“四个全面”战略布局的高度，深刻认识加强生态文明建设的重要性和紧迫性，综合运用打击、保护、监督、预防等多种手段，充分发挥检察职能，切实增强保护环境的忧患意识和责任意识，全面履行法律监督职责，把加强生态环境保护作为事关人民群众切身利益的迫切问题来抓，严厉打击破坏土地资源、森林资源和生态环境的违法犯罪行为，引导广大公民理解、支持、参与生态环境保护，加强法制宣传教育，增强行政执法人员的法制意识、廉洁意识，真正让行政执法人员认识到破坏生态环境犯罪的危害性，避免国家工作人员渎职行为的发生。

(二)狠抓司法办案，加大生态环境犯罪治理的查办力度

检察机关要强化审查批捕、审查起诉职能，依法严厉打击破坏生态环境刑事犯罪，加强对涉及生态环境犯罪的立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督，重点查办人民群众反映强烈和社会关注度高的生态环境犯罪案件。加大对破坏生态环境犯罪背后职务犯罪的查处力度，深挖生态环境犯罪领域的“保护伞”，重点查办损失后果严重和社会影响恶劣的生态环境领域职务犯罪案件。在查办生态环境犯罪案件过程中，要综合运用发出检察建议、纠正违法通知书，督促有关行政执法部门依法履职或纠正违法违规现象，帮助案发单位深度分析案发特点和原因，建章立制或堵塞漏洞，把渎职犯罪行为遏制在萌芽状态，促进依法行政。积极预防生态环境领域职务犯罪，建立职务犯罪预防咨询机制，有针对性地开展行业预防和专业预防，精准预防生态环境领域职务犯罪。

(三)健全衔接机制，形成生态环境犯罪治理的强大合力

检察机关要加强与国土、环保、林业、水利等相关职能部门的联系沟通，建立生态环境领域行政执法与刑事司法信息共享平台，拓宽破坏生态环境犯罪立案监督渠道。加强与纪检监察、审计等部门的联系沟通，定期开展生态环境领域专项治理，及时通报惩治和预防生态环境领域职务犯罪进展情况。充实基层有关职能部门力量，提高行政执法人员综合素质和履职能力，督促相关职能部门依法行政。对办案中遇到的专业性、技术性强的问题，检察机关要主动聘请有关部门和专家释疑解惑，及时掌握相关系统和行业的法律法规和业务知识。对内，检察机关要加强案件线索管理和检务督察，坚决防止发生瞒案不报、压案不查等情况;侦查监督、公诉、职务犯罪侦查部门要克服“发现难、查证难、处理难、阻力大”四大难题，加强内部衔接沟通，共同分析研究疑难问题，商讨法律适用对策，集中立案一批、快速侦查终结一批、提起公诉一批，配合法院判决一批，共同形成严肃打击破坏生态环境犯罪的强大合力。

(四)推动立法建设，严密生态环境犯罪治理的法律制度

检察机关要善于总结司法实践中存在的突出问题，研判生态环境领域刑事法律适用重大难题，撰写相关犯罪法律适用专题调研报告，为立法部门及“两高”出台相关法律或司法解释提供重要参考。同时，要加强案例指导，通过细化“恶劣社会影响”、“情节严重”等认定生态环境领域渎职行为的损失后果，更好地指导司法办案。立法部门要贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，守住经济发展和生态保护底线，重点研判生态环境犯罪的客体、罪过形式、罪数形态以及生态环境犯罪因果关系的认定，强化生态环境法治保障。对于环境民事责任，建议采用惩罚性原则，在认定违法责任时既可考虑直接损失，也可考虑间接损失，从而对环境违法行为规定更加严厉的惩罚责任，客观上有利于对环境违法起到一定的震慑作用。对于危害生态环境、侵害国家或社会公共利益的行为，在缺失相关诉讼主体资格的情况下，立法部门要尽快赋予检察机关有权提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。同时，要建立检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正机制，促进依法行政。

D922.6

A

1008-4614-(2016)02-0036-03

*［基金项目］湖南省人民检察院2015年度检察理论研究课题“生态资源环境犯罪问题研究”(XJ2015C35)的阶段性成果。

2016-3-10

曹伟文(1969—)，男，湖南娄底人，湖南省人民检察院检察官，研究方向:法医鉴定和检察制度。