新时期辅警队伍的发展定位分析

杨　鹏（中国人民公安大学，北京　100038）



新时期辅警队伍的发展定位分析

杨鹏
（中国人民公安大学，北京100038）

摘要：辅警队伍的发展对全面深化公安改革以及维护社会治安稳定意义重大，不仅有效弥补警力不足的问题，而且在调动群众参与社会治安管理积极性、节约警务成本等方面有着意想不到的推动作用。辅助警务人员的正规化建设是全面深化公安改革的基本任务之一，建设一支精良的辅警队伍的前提之一便是确立适当、合理且具有前瞻性的发展定位。从发展定位的角度出发，通过加强法律法规的修订、创新组织管理方式、多元化职业取向等，将辅警队伍的发展推向新的高度，促进社会长治久安、繁荣稳定的步伐。

关键词：辅警队伍；发展定位；正规化建设

辅警制度始于国外，我国的辅警队伍虽发展时间有限，其间过程曲折，但也已成为我国群防群治、维护社会治安稳定的重要力量。自从2004年公安部展开对治安员队伍的专项清理行动，各地公安机关针对辅警队伍重新定位，借助科学有序的辅警体制改革、队伍建设，使我国的辅警队伍发展真正意义上走向正规化，开启了新时期的篇章。尽管过程中暴露出了有关工作机制体制、人员管理等方面的问题，但正确理解辅警队伍的发展定位，能够帮助辅警队伍保持正确发展方向，解决辅警队伍存在的弊病，为下一步的正规化建设工作奠定基础。

一、相关概念的内涵

（一）辅警的含义

目前我国关于辅警的概念界定尚且模糊，缺乏统一明确的认识，不少人粗浅地将辅警理解为补充性辅助警力，但这远远不够。据文献资料显示，辅警在概念上的理解应一分为二，即狭义辅警与广义辅警。其中关于前者的解释，引用频率最高的便是“直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量”［1］。狭义辅警是我们日常生活中最常见到的辅警类型，此定义主要取决于他们在形式上的特点即直接接受正式在编警察的管理使用，这同时也是其区别于广义辅警的重要特点。比较而言，广义辅警概念范围宽泛许多，除涵括前者在内外，其他不直接接受正式在编警察管理使用的、协助公安机关维护国家安全和社会治安秩序的社会力量和人员，也均属于广义辅警的范畴，譬如提供有偿性保安服务的公司机构等。尽管我国辅警体制建设尚不及英美法系国家健全，但辅警队伍的发展完全合乎我国时代建设的需求，在公安机关甚至社会发展方面发挥着不可替代的作用。

（二）辅警队伍建设意义

1.作为最直观的改善方面，辅警的发展建设，有效缓解了公安机关警力数量上的压力。2014年《中国经济周刊》曾对公安民警数量做过统计，共计约200万人，乍一看数量上我国警察明显多于美国等发达国家，但是考虑到我国庞大的人口基数，其警察与国家人口比仅为国际平均水准的一半左右，我国实际警力数量极度匮乏［2］。伴随着人手短缺的问题，久而久之会造成公安民警尤其是基层一线民警工作压力大、强度高、效率低的弊病，社会治安更是无从谈起。尽管辅警人员的工作能力、工作范围比较有限，但不可否认他们确实是对公安警力尤其是基层有限警力的有力补充，分摊了相当一部分的工作量，减轻了警队以及公安干警个人的压力。

2.大幅度降低了警务成本。我国现有市场经济体制下，在做好本职工作的同时，公安机关还需尽可能缩减成本，追求经济效益。辅警的工资待遇直接与地方财政挂钩，现阶段的辅警队伍由地方财政出资建设承担费用，与普通公安民警相比，辅警工资仅为其二分之一至三分之一甚至更低，这是辅警之所以能够实现低警务成本的现实基础。结合辅警所具备的权责，尽管辅警能够参与的警务活动十分受限，但在相同条件下，当涉及到街面巡逻、交通管制、活动安保等事项时，由于警力数量需求高，并且辅警队伍在数量上起到了良好的补充作用，添加的辅警在保证任务质量的情况下，相比较招录民警而言节约了很大一部分成本支出，实现了目标与效益兼备。

3.从宏观角度看，辅警队伍发展也同样具备其社会意义。第一，提供大量就业岗位。据不完全统计，辅警队伍与公安民警人数比约为2:1，几百万辅警工作人员不仅为社会秩序稳定保驾护航，更是为广大社会公众带来了就业契机。辅警招录培训面向全社会，岗位数量多。在就业压力与日俱增的情况下，辅警人员招录是协调社会就业问题的桥梁之一。第二，提升人民群众安全感。这是辅警设立乃至公安机关的重要本质任务之一，辅警队伍的建设来源于社会大众，建立在群众积极参与的基础上，致力于群防群治工作。经常出现在街头巷尾的辅警工作人员与群众联系密切，能够帮助公安机关及时了解社情民意，搜集筛选情报信息。区别于公安民警，辅警人员更多参与一般的“两抢一盗”案件的协办；而偷盗案件与人民群众生命财产安全关系密切，加之与辅警的频繁接触，老百姓安全感自然能够得到一定提升。

二、新时期辅警队伍的发展定位

辅警队伍发展的新时期始于2004年开展的治安员专项清理行动，自深圳治安员打死犯罪嫌疑人事件、郑州公安局治安员系列抢劫杀人案等恶性事件后，公安部通知全国各地公安机关对当地聘用的治安员队伍进行专项清理，以“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，三年内予以全部清退［3］。然而，考虑到我国实际警务活动状况以及治安形势的需要，清退工作逐步转变为了辅警队伍的正规化建设工作，各地公安机关展开了针对性的深入探索，这是辅警发展的关键性转变。直至2015年两会期间，中央审核通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将警务辅助人员管理确立为全面深化改革的基本任务之一，展开更为深入、更加规范、更加科学的辅警正规化建设。

（一）探索期发展定位分析

2004年专项清理行动至2015年开展全面深化公安改革期间，可谓是辅警队伍发展至关重要的探索期。在这个阶段，辅警队伍的发展定位经历了一个规范科学化的过程，即以笼统的补充性辅助警力为主，公安机关开始思考辅警队伍具体该向何处发展、朝怎样的方向前进，通过地方实验积累经验发现不足，为今后的改革工作做好铺垫。对于此阶段的辅警发展定位及实际效果，可以从以下角度理解：

第一，职业取向强调专业化、专职化。在辅警的职业取向上，我国辅警队伍走的是专职化路线，区别于部分境外国家非职业化、义务性的特征。由各地区公安机关组织招录，规定固定的工作时间，领取相对应的工资薪水。这种职业化的路线是辅警职业能够帮助解决就业问题的本质基础，一定程度上缓解了与日俱增的社会就业压力。然而，相比较非职业化取向，这种职业取向并不具备充分调动公众参与社会治安事务的主动性，难免出现出工不出力，工作效率低下的情况。

第二，工作职责权限界定模糊，身份地位尴尬。探索期初期，中央至地方关于辅警队伍建设的文件少之甚少，涉及具体职责权限方面更是凤毛麟角。辅警作为辅助性力量，无论是工作内容还是工作权限方面，在深化公安改革之前都未得到严格明确的规定限制，只有笼统的非执法性、非决策性要求，甚至大部分地区在此工作层面存在着空白，直接影响了实际工作质量。以青海西宁辅警当街勒索为例，某辅警拦下面包车以客货混装为由处罚12分并没收驾照，抛除具体处罚来看，首先辅警就不具备单独执法权限和职责，之所以出现这种荒诞的现象，主要是由于公安机关对于辅警职责权限的规定模糊不清，各级机关、公安民警及辅警本身对此并没有直观深入的认识和理解，而且相关规定也未能落实到位，造成了辅警现实生活中的执法尴尬地位，甚至不被尊重。这是前期辅警队伍发展定位中的重要误区之一。

第三，组织运行体系不健全。首先，辅警人员的招录培训体系各地不尽相同，程序、标准有严有松、有高有低，总体偏向于低门槛，过程中存在较大的主观随意性。在全民文化素养、道德素养不断提升的今天，旧的标准已不再适用，对辅警人员的各项标准理应与时俱进。其次，辅警人员编制体系较为混乱，管理使用偏向临时性、随意性。可能归结于各地区开放性的探索历程，大部分地区采取与辅警签订合同的形式来维系相互关系，基本不存在正式编制的说法，很少有公安单位为辅警人员设编制并纳入在编体系。而且工作中公安干警常常以实际需求为导向，忽略了工作生活中对他们的深入了解及信息反馈。最后，忽视了辅警工作的目标考核体系的建立。长久以来，公安机关在辅警绩效考核体系的建设工作上投入甚少，难免影响了辅警队伍的发展方向。走在辅警考核工作前沿的单位诸如福建晋江英林派出所、云南建水交警大队于2014年开启了辅警绩效考核的工作，但全国范围内多数仍处于无考核、不考核的状态，严重阻碍了辅警队伍的发展。而且，关于具体考核的内容、方法还需进一步完善，虽然积累了丰富的经验，但实践后仍将磨合调整，如何优化细节将成为辅警考核体系今后的主攻方向。

第四，低水平低标准的发展保障。人员保障和队伍保障是辅警队伍发展的重要基础，而在探索时期二者存在严重的滞后期。辅警工作人员的保障关乎其切身利益，主要涉及工资、抚恤金、装备配备等等，鉴于此方面直接与地方财政挂钩，地区性差异大，一般辅警工资是当地正式警察的二分之一至三分之一，长期处于低水平状态，辅警经济压力大，面临着装备差、养家难的问题，严重影响工作效率，同时造成高比例人才流失［4］。除此之外，考虑到辅警队伍的特殊性质，在年龄等方面有着必要的要求，如何保证辅警成员今后的发展也是探索期重点面对的难题。而关于辅警队伍的保障，是与其成员保障状况密切相关的，在辅警工作人员得不到充分保障的背景下，再加上相关法律法规的缺失，缺少有力的支撑点，辅警队伍乃至其个人的作用并不能得到充分的发挥和进一步的发展。

（二）改革现阶段发展定位分析

今年两会以来，各地公安机关先后启动了辅警改革方案，从出台各项管理办法、制度到具体工作要求、装备配备等，效果明显。在陕西省铜川市，截止10月份，市局辅警队伍协助破案130余起，抓获各类违法犯罪嫌疑人155名，在逃人员24名，纠正交通违法3万余起。一连串的数字不仅仅是对辅警队伍成绩的肯定，同时也是公安机关革新辅警队伍发展定位的成功表现。尽管全国性的发展建设文件并未公布，整合地方性整改措施，均表明辅警为“公安机关及其人民警察指挥、指导和监督下，依法履行规定职责、享受规定权利、受到规定保障的辅助警力”的发展定位。关于此发展定位中的改善成效及理解，可以从以下具体整改措施出发：

首先，细化职责权，明确辅警身份地位。对辅警职责权的进一步细化是各地公安辅警改革的共通点，大体以辅警身份定位和具体职责权为落脚点。之所以要进行如此细化区分，主要是由辅警在实际工作中无法可依、不被尊重认可的窘境所决定的。参照地方性规章制度，主要表现为：其一，在河北、江苏等地出台的相关指导意见及管理办法中，明确指出辅警是“社会性专业化的警务辅助力量”，其职责的履行必须是在公安机关及人民警察的统一指挥和监督下进行，虽然不具有公务员或公安民警的身份及权责，但减少了辅警工作中存在的争议；其二，细化了辅警人员享有的各项权利、应尽的各项义务及职责范围，这无疑是各地管理办法中最重要的改革内容之一，逐条阐述了辅警人员在公安机关和公安民警指挥监督下需履行的职责，以及不得从事的工作，一定程度上摆脱了以往辅警工作中无法可依的窘迫局面，维护了辅警的工作权益。

其次，从招录、运行、考核的角度，加强辅警队伍组织管理。有效改善辅警队伍的建设发展，组织管理是重头戏，需要公安机关掌控全局，抓好事前事中事后控制，预防并纠正偏差。第一，规范招录培训程序。辅警招录不再像以往一样低门槛低标准，具体划分治安辅警、交通协管员、文职人员等，根据具体岗位设置相应标准及要求，既恰到好处的限定了招录人群，又使辅警人员可根据具体岗位各展所长。除招录外，强化了系统性的培训工作。以铜川市为例，市局政治部于今年9月对全市辅警展开了分批8期的集中培训，先后共组织专业培训班约20期，共2000余人次，效果显而易见。第二，梳理了辅警队伍管理原则，这方面各地标准不一，部分地区仍在探索当中。铜川市局以谁使用、谁管理、谁负责为前提，建立了由市局辅警办组织牵头，各分县局具体负责、用人单位日常管理的三位一体管理体系，层次分明、责任明确，避免了实际工作及日常管理中指挥混乱或无人问津的状况，同时确实提升了辅警队伍的工作效率。第三，建立健全考核机制。现行的考核基本思路都是以岗位责任制为根本，通过将工作目标细化到人，量化到工作日，针对不同岗位制定有激励性、联动性的考核机制，弥补了从前考核工作的缺失。当前各单位具体考核办法特点如下：其一，重奖轻惩，以调动辅警工作积极性为根本目的，结合辅警人员的低收入状况，多采取激励性考核标准，加强周期性评先评优，物质与精神奖励并行，严惩原则性违法乱纪；其二，针对性突出，考核不能一箩筐，考虑到辅警各岗位职责性质的不同，围绕具体岗位设立考核标准符合辅警工作的切实需求，避免实际考评中的偏差；其三，联动性强，强调辅警与民警的关联性，将辅警岗位的绩效成绩与民警的绩效成绩相挂钩，使二者成为一个整体，相互促进共同进步，同时使民警工作更加积极主动。

最后，有效提升辅警保障，队伍发展保障仍略显不足。现如今我国辅警队伍的保障体系仍与国外存在较大差距，虽仍不健全，但相较之从前已取得进步，主要体现在辅警人员的物质保障和发展保障两方面。物质方面，各地公安机关皆对辅警的工资等进行了调整，在铜川市公安局，一线辅警每月增长260元，机关辅警则为200元，根据岗位的不同采取针对性的调整，还自筹资金采购辅警装备。虽然涨幅有限，但已迈出改变辅警低收入困境的重要一步。而在发展保障方面，尽管尚未探索出统一规范的保障路径，但个别地区开创的工作方式值得借鉴。譬如江苏苏州，设立了辅警的层级建制，在这一体系范围内，辅警人员有了晋升的空间，工作积极性得到充分调动；其次，对于工作成果突出、表现优异的辅警，所属公安机关择优推荐至安保公司、居民委员会等工作单位，帮助解决其离开后的工作问题。不过不同于国外辅警体制，在队伍保障方面，我国仍欠缺法律法规的支撑，成熟的法律法规体系是队伍发展的重要基础，这方面将很可能会成为今后辅警改革的重要内容之一。

三、关于辅警队伍发展定位的构想

考虑到辅警队伍在公安领域发展以及保障人民群众生命财产安全的杰出贡献，规划发展好辅警队伍意义重大。尽管改革至今，辅警队伍取得的成果有目共睹，但相较于境外较为成熟的辅警发展体系不少方面还存在改善的空间。结合国内外发展经验，根据现阶段辅警队伍发展存在的问题，从发展定位的角度对今后辅警队伍的建设提出以下几点构想：

（一）统一法律法规体系

全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成内容，完备的法律基础是落实依法治国的基本要求，是各机关单位及其在职人员工作的现实依据。各地规章制度相较于之前取得了明显的进步，但在涉及辅警具体履行职责方面仍存在偏差，若要建立健全辅警制度，首当其冲还是得从法律法规做起，如此一来既能够消除社会大众对辅警队伍的疑虑，又能保障辅警队伍的进一步发展。统一法律法规体系是在各地相关管理办法方案成型之后，很有必要的一步。

一方面，需要从法律的角度明确辅警的法律身份及地位，这是摆脱以往“临时工”形象的关键一步，修订类似于《中华人民共和国人民警察法》统一对辅警进行明确规定的法律法规，将辅警身份地位的合法性凸显出来，彰显辅警工作的重要性；另一方面，还要将辅警工作人员的具体职责权融入进统一的法律规范框架体系内，由法律赋予辅警处理事务、履行职责的权力，进一步明确辅警的职责权、工作性质等，便于实际工作中的操作，理清辅警与公安机关、地方政府的关系，告别过去模糊的相互关系。如此一来，首先在全国范围内，便有了设立地方管理办法的统一标准和要求，现有的改革局面将更深一层；其次，解决了辅警工作中权责的归属问题，免去了实际勤务中的后顾之忧，同时也为辅警队伍的可持续发展提供了发展保障，是其正规化建设过程中的坚实的一步。

（二）构建内部管理机制

在香港辅警管理机制与大陆大不相同，实行分类管理，首先设有辅警总部掌控全局，然后内有四个部门负责日常行政工作、招录培训工作和职级晋升等工作，下辖与正规警察相对应的五个分区，各分区组织结构与正式警察组织相仿，最后由一位辅警总警司负责，分别由两位辅警高级警司负责行动和行政［5］。这种相对独立的管理机制是香港辅警队伍高效的成功基础之一，反观我国公安机关公安民警领导监督下的管理体制，充斥着随意性、临时性的工作调配，并不利于辅警队伍的健康发展。构建辅警队伍区别于公安民警的相对独立的管理体制一方面符合公安正规化建设的基本要求，另一方面提供了辅警人员晋升发展的空间，同时有利于增强辅警队伍的向心力、荣誉感。

虽然部分地区有采取小规模辅警内部层级建制，但整体框架结构仍未发展健全。大陆的具体情形与香港不同，不过考虑到辅警自治带动的工作积极性与工作效益，可以适当采取开放性探索，实行公安机关以及辅警队伍内部的双重管理。以省一级为单位，设立总队、支队、大队等，管理职位由内部成员担任，采取相应的选举、提拔方案，直接负责辅警日常工作勤务执行状况。除此之外，根据层级建制设置，辅警队伍分别受县级公安机关、市级公安机关及省厅等相应公安机关的监督管理，应定期汇报工作状况，在双重领导下既把握大体工作方向又保质保量完成任务。

（三）非专职化发展方向

现阶段辅警队伍是维护我国社会治安稳定的重要组成力量，同时解决了不少就业问题，某种程度上可以说辅警是一项不可替代的职业。不过辅警队伍的发展并非只有专业化一条路，作为辅警的起源国家之一，英国现如今的辅警制度便是采取志愿者的形式承担辅警工作，并非专职辅警［6］。鉴于此模式在国外的成功，不妨作为借鉴拓展辅警队伍的发展渠道甚至于引导今后辅警队伍的发展方向，组织社会志愿人士，构建非专职性的辅警队伍。所谓非专职性辅警队伍，其组织成员均有除辅警外的另外一份稳定工作，其出发点都是基于对社会治安工作的热忱，利用个人时间继续在辅警岗位上发光发热，无需地方政府额外承担太多酬劳支出且具备一定自律意识。调动社会公众的参与积极性是组建非专职性辅警队伍的重要前提，一定程度上有赖于公安机关做好良好的宣传工作，既着手规范现有辅警队伍的正规化建设，又要改善公众对于辅警甚至于公安机关的观点，促使他们自发地加入到维护社会治安稳定的队伍中来。

首先，有利于构建和谐警民关系。主要针对普通社会大众，拓宽他们参与并了解警务活动及公安机关的途径，加深人民群众与公安机关彼此间的联系，同时便于公安政策方针的落实和民众信息的反馈。其次，大幅度缩减辅警工作的支出。非专职性辅警队伍是建立在民众积极参与、自愿承担维护社会治安职责的基础上的，参与者多有工作，利用空闲时间以义务劳动的形式出现，无需物质酬劳等。最后，能够在紧急时刻提供必要的人力支援，极大缓解公安队伍的警力资源压力，保证社会秩序有条不紊。

参考文献：

［1］林海文，王世卿.辅警定义研究［J］.上海公安高等专科学校学报，2012，（4）：26-31.

［2］马占伟，李合力.国外辅警研究与我国辅警构建［J］.湖北警官学院学报，2006，（4）:60-64

［3］高洁如.治安联防制度回顾与展望［J］.新疆警官高等专科学校学报，2005，（2）：24-27.

［4］毛鹏举.比较视角下我国辅警发展定位的缺陷与修正［J］.四川警察学院学报，2012，（4）：110-113.

［5］李健和，秦立强.香港警察的组织、人事管理及启示［J］.中国人民公安大学学报，2005，（1）：7-12.

［6］栗长江.英美辅警体系研究：比较与借鉴［J］.政法学刊2010，（2）：25-28.

（责任编辑：李语湘）

Analysison the Development Orientation of Auxiliary Police Force in the New Period

YANG Peng
（Chinese People’s Public Security University，Beijing，100038）

Abstract:Development of auxiliary police team is of great significance for deepening the reform of the public security and maintaining the stability of public security.It can effectively solve the problem of insufficient police force，and arouse the enthusiasm of themasses to participate in social public securitymanagement，saving the cost of policing.The standardization construction of auxiliary police is one of the basic tasks of deepening the reform of the public security.Besides，one of the premises of building an excellent auxiliary police team is to establish appropriate，reasonable and proactive development orientation.From the perspective of development orientation，strengthening the revision of the laws and regulations，innovating the mode of organization and management，diversifying the professional orientation，etc.，will take the development of the auxiliary police team to a new height，and they will also promote social stability.

Key words:auxiliary police team；development orientation；regularization construction

作者简介：杨鹏（1992-）男，江苏泰州人，中国人民公安大学2014级研究生，主要从事公安管理研究。

收稿日期：2015-12-25

中图分类号：D631.13

文献标识码：A

文章编号：2095-1140（2016）02-0066-06