英国现代职业警察诞生阶段警察公共关系的发展

邹颖超

（中国人民公安大学，北京100038）



英国现代职业警察诞生阶段警察公共关系的发展

邹颖超

（中国人民公安大学，北京100038）

【摘要】职业警察的建立是一个漫长而曲折的过程，通常面临着激烈的反对和巨大的考验。英国警察在这漫长的过程中，建立完善的警察制度，发展警察与公众的良好关系，逐步消除人们对警察的偏见，使英国警察成为世界警察的楷模。英国警察的成功来自警察与公众良好关系的建立，其公共关系的成功与英国警察在诞生阶段的起步是密不可分的，为英国警察公共关系的发展和实现打下坚实的基础。

【关键词】英国警察；警察制度；警察公共关系

1829年，罗伯特·皮尔（Robert Peel）创建了伦敦大都市警察，实现了英国警察发展史上的首次重大变革，也是世界警察发展史上的重大事件，标志着世界范围内现代职业警察制度的诞生。这是警察从非职业向职业的一次重大转变，警察从此作为一个正式职业出现在世人面前。英国警察在警察制度上的成功，主要来源于警察与公众关系的发展。在皮尔创建职业警察之初，改善公众对警察的印象是英国警察的重要任务，如同改善社会秩序、降低犯罪率一般。这为英国警察的发展奠定了坚实的群众基础，是英国警察公共关系发展的起源。

一、英国现代职业警察的诞生

（一）英国现代职业警察诞生的背景

英国现代职业警察诞生的背景不仅仅影响着英国警察职业变革的进程，也是影响英国警察公共关系起步与发展的重要因素。了解英国的社会背景、治安背景以及民众的思想背景，才能更好地把握英国警察与公众的关系。

1.工业革命对社会形势的影响

传统观点认为，警察改革是城市革命和工业革命双重压力的结果。[1]英国工业革命开始于18世纪中期，使英国实现了从手工业时代向机器时代的转变，彻底改变了英国的社会面貌。

英国工业革命后，人口迅速增加，尤其是城市人口迅速增加，城市规模以空前的速度发展。英国人口由1700年的600万左右，到1830年增加到1626万左右。[2]同时，工业区和城市人口增加尤为迅速，人口由农村流向城市。18世纪末，伦敦成为人口超过百万的大城市，伯明翰、曼彻斯特、利物浦等工业城市也迅速发展起来。英国逐渐形成以城市为中心、农村成为城市附庸的格局。在这种社会背景下，社会治安秩序体系面临着新的考验，治安和犯罪问题更为严重，城市被视为犯罪和混乱的温床。

2.警务改革探索

18—19世纪的英国，法律秩序和公共安全秩序面临着严峻的挑战，英国的警察改革家们开始探索早期的警务改革，这便是英国现代职业警察发展的初级阶段。

1740年，托马斯·戴维（Thomas De Veil）在舰队街建立了自己的法院，这所法院成为这场先驱运动的里程碑。菲尔丁兄弟自1748年开始在舰队街法院任职，为职业警察的发展做出了重大贡献，是职业警察发展的先驱者。亨利·菲尔丁（Henry Fielding）建立了伦敦历史上第一个侦查机构，有力地打击了当地的各种犯罪活动。他与新闻界合作，吸引公众对预防犯罪和侦破犯罪的兴趣。亨利的异母兄弟约翰·菲尔丁（John Fielding）发扬了他的业绩，对警察发展的贡献也是巨大的。他加强侦查力量，建立了专门的巡逻机构，通过新闻界预防犯罪，重视犯罪与社会之间的联系。帕特里克·科奎豪恩（Patric Colquhoun）也是一名著名的警察改革家，他主要的贡献是于1800年在繁华的泰晤士河畔建立了泰晤士警察局，注重预防犯罪，警局被政府接管后，1839年成为大伦敦警察厅泰晤士署。

以菲尔丁兄弟和科奎豪恩为代表的警察改革家们为警务改革做出了巨大的努力，取得了一定的成就。但在当时的社会背景下，并不能从根本上遏制犯罪和公众骚乱的增长，还需要建立职业警察机构。1812年—1828年期间英国组织了六次特别委员会审议警察改革问题，也采取了多项改革措施加强治安，在控制犯罪上有了明显的进步，但在建立职业警察制度方面并没有达成共识。

3.公众骚乱

19世纪的英国不仅犯罪问题十分严重，公众骚乱和大规模的群体性事件也成为社会秩序的新威胁。此阶段，英国发生了数起有代表性的重大公众骚乱事件，因为经济和社会原因而发生的骚乱以卢德运动为代表。

工业革命导致英国社会快速地向工业社会过渡，人口快速增长，工人阶级的产生导致阶级矛盾尖锐化，社会秩序混乱，犯罪不断上升。19世纪早期被看作“匪徒的黄金时代”或“犯罪纪元”，需要一个职业警察队伍来维护社会秩序。

4.英国自由主义思想

1812年—1828年间，罗伯特·皮尔曾多次提议建立职业警察的法案，特别委员会对警察改革也进行过多次审议。建立警察制度的核心问题是权力集中、中央控制、统一指挥。英国人民珍视自由的思想是阻碍警察制度建立的原因之一。

英国建立职业警察制度之前，法国已经成立了受国家控制的警察，在英国人的眼中这被看作是秘密警察和间谍，议会和普通公众都担心这会成为政府实行权力控制的一种手段。不难看出，英国议会和民众对自由的思想根深蒂固。正因如此，建立中央集中控制的警察制度没有得到落实。皮尔在探索警察改革的道路上越来越重视舆论和公众的作用，呼吁警察权力来源于人民，极力取消人们对中央集权化的顾虑。

（二）现代职业警察制度的建立

面对工业革命开始后复杂的社会和治安形势，初期的警务改革并不能明显地降低犯罪率，职业警察制度的建立是一种必然的趋势。

罗伯特·比尔（Robert Peel）被称为现代警察之父，1822年任英国内政大臣，在他坚持不懈的努力下，英国议会在1829年通过了创建新警察体制的议案《改进大都市及邻近地区警察的法案》（Actfor Improvingthe Police Inand Nearthe Metropolis，简称《伦敦大都市警察法》），6月19日该法案批准并生效，据此成立了伦敦大都市警察厅。

1.警察基本制度

皮尔在法案中对建立新警察的基本原则作了明确说明，这成为《伦敦大都市警察法》的立法准则，即“建警十二原则”。①根据法令，在整个伦敦地区建立单一制警察系统，形成自上而下垂直的领导体制。警察厅长拥有这支警察力量的指挥权，日常行政事务由文职警务主任向内政大臣负责。

2.《警察训令》

1829年大伦敦警察厅发布了《警察训令》，极具价值，至今仍然有效。罗伯特·皮尔为这个训令做了说明。皮尔在《警察训令》里提出九条原则，②确立了警察作为一种职业在社会中的位置，成为警察的精神指南。这是在警察史上具有深远影响的文件，它被印成小册子发给每个警察，作为他们的行为准则，是英国警察与公众关系发展的重要基石。

在警察职业的发展历程中，职业警察的诞生是警察史上最具影响力的事件，使警察作为一种职业登上历史舞台。在英国警察登上历史舞台的一刻起，英国警察公共关系、警察与公众的关系便在发展。

二、探索时期警察与公众关系的发展

在职业警察建立的探索时期，菲尔丁兄弟和科奎豪恩已经开始利用新闻界和公众的力量预防和打击犯罪，在一定程度上改变了公众对警察的印象。

（一）与公众、媒体合作

亨利·菲尔丁是著名的现实主义小说家，他的小说《汤姆·琼斯》反映了当时英国社会的现实，小说的描述让人们看到了一个现实的世界。他还发表与犯罪新闻有关的文章，吸引公众对预防犯罪和侦破犯罪的兴趣。从某种意义上说，他开创了警察机关与公众及传媒合作共同打击和预防犯罪的先河。

约翰·菲尔丁像亨利·菲尔丁一样，对新闻界极为坦诚，他经常撰写有关犯罪的报道，并尽力使法院的审判过程公之于众。他于1772年创办了两份警察报纸《通缉周刊》和《特别通缉周刊》，这两份报纸大部分免费送给各地的法官，上面列着正被通缉的罪犯的人身特征及所犯罪行。这些出版物在1828年演变为现在的《警察报》。约翰在他的任职期间，把亨利曾经设想的公开审判变成一套完整的制度，鼓励受害人参与司法审判活动；他还不断发布情况通告，展示盗贼的犯罪活动和罪行。约翰·菲尔丁的确是一位沟通警察与公众关系的使者。

（二）承担社会责任

英国复杂动荡的社会中，极高的犯罪率也体现在青少年身上，他们不是出生于盗窃世家就是那些淫荡懒惰父母的弃儿，他们以盗窃为生。为了改变这一现状，约翰·菲尔丁将那些流浪的青少年送到皇家海军服务，让他们走上另一条人生道路。后来这项计划形成了制度，演变为海上协会（Marine Society）。1756年到1758年，有2405名青少年被送到国王的舰船上，3000多名年轻人配备给海军服役。对于处境相仿的女孩子们，约翰提议建立了几所女收容所和孤女院。菲尔丁兄弟把承担社会责任的思想发扬光大，并将这种思想转变为实际行动。这种行为缓和了公众对建立职业警察的矛盾态度，警察的责任感和形象在公众心中逐渐树立。

三、职业警察建立后警察与公众关系的发展

皮尔在创建职业警察的同时，也确立了警察与公众关系的基本制度，为英国警察公共关系的发展奠定了基础。虽然当时没有警察公共关系一词，但在英国，警察公共关系确实已出现萌芽并发展。

（一）警察与公众关系的状况

英国根深蒂固的自由主义思想是英国注重发展警察与公众关系的关键因素之一。皮尔在警察制度改革的道路上极为重视警察与公众关系的发展，强调警察权力源于人民，认为警察不是政府警察，而是大众警察。这些观点是警察与公众关系发展的重要前提。皮尔说：“警察即公众，公众即警察。”但是，警察部队在初建的日子里遭受到各方势力的打击。

在大街上，巡逻警察由于受到凌辱和暴力，他们的耐心和勇气已经受压到极限。士兵们扬言要揍那些与他们穿着不同制服的警察；消防队员在火场上为了争抢位置而与他们干架；赶马车的人以蔑视交通规则的方式嘲笑他们。[3]1830年—1838年之间，大量的警察辞职，为了找到报酬更高更轻松的职业。

对警察主要的威胁来源于极“左”的政治势力。在警察与国家政治联盟的激进分子的斗争中，一个名为罗伯特·克里（Robert Culley）的警察被刺死。审理法官给出了“合理杀人”的判决，很明显地显示出公众反对警察的强大力量，后来调查委员会调查显示警察的行为是合法的。克里的妻子得到公众的巨大同情。从长远看，警察赢得了更大的商量——公众赞同的印章。一旦新警察的价值与美德变得众所周知时，反对声就立刻烟消云散了。

（二）发展路径

1.建立制度

英国警察的立法准则，即“建警十二原则”中有四条强调了警察与公众的关系，要求树立警察形象，靠近公众。这是英国警察发展公众关系的重要准则。

1829年大伦敦警察厅发布的《警察训令》至今仍然有效，“九条原则”一直是警察的立身之道，它奠定了警察与公众关系的基石。

“九条原则”归纳起来，主要是三个方面的内容：警察的使命、警察与公众的关系、警察执法。在这些原则中，占有最大分量的是警察与公众的关系。可见，皮尔在新警察制度建立初始，就极其重视警察如何与社会公众保持良好关系，因为这不仅是新生的警察制度能否被公众接受并得以稳固的关键，而且也是警察在以后的岁月里处理各种事务时必须优先考虑的问题。警察与公众的关系，应该是鱼和水的关系。警察并非公众的管制者，而是公众的朋友和服务者。皮尔所确定的“九条原则”，确立了“和平、文雅”的英国警察形象，并得到各界人士的肯定。

2.形象树立

1829年《大伦敦警察法》生效后，罗伯特·皮尔一直致力于警察形象的建设，使警察这一职业拥有自己的特别形象。

在外在形象方面，新警察的形象是被仔细设计和考虑过的，并有特定目的。第一，警察穿制服，传递的是这样一个信息，即他们不是间谍，制服的颜色为蓝色，明显与军队的黑色不同，便于区分。[4]着装整齐，风纪良好，首先就给民众留下良好印象。第二，警察是非武装的，警察随身并不配备武器。这也把他们与军队区别开来。他们随身所携带的只是一根木制警棍，即使这根木制警棍，也是藏在束腰外衣里面，公众并不能直接看到。第三，警察的主要成员来自低收入家庭，这样警察在与中下层民众接触时，由于有着相似的家庭背景和经历，在心理和感情上彼此更容易接受。

在内在形象方面，皮尔特别注意警察的职业道德修养，强调警察应当对所有人一视同仁，礼貌相待，彬彬有礼；要有耐心，保持平和的心态，树立起一种文质彬彬的有绅士风度的警察形象。

1851年在伦敦举行的大英博览会是首届世界博览会，这次世界博览会向世界展示了英国警察的出色工作。这届博览会共有10个国家参展，161天的展出，吸引了630万人次的观众，伦敦警察出色地履行了预防犯罪的职责。在整个博览会期间，一共只有8起掏钱包事件和10起偷窃事件，而所有被窃物品最后都被找回。人们对专业、文雅的英国警察和博览会期间良好的治安秩序赞不绝口，警察成为英国的又一个骄傲。

四、结语

英国警察在建立前夕和建立以后，始终注重与公众关系的发展。英国致力于创建为公众服务型警察，以“警察即公众、公众即警察”为目标发展警察公共关系。英国警察建立前期，警察改革家们便开始注重发展警察与公众的关系，为英国职业警察的创立奠定了良好的基础。英国警察建立后，不论是警察制度还是各项警察政策，处处体现出英国注重发展警察与公众的良好关系。到19世纪末期，英国警察逐渐发展成为“宝贝型警察”。英国警察公共关系的良好起步使英国警察成为世界警察的楷模。

【注释】

①英国警察的立法准则，即“建警十二原则”：（1）警察应以军队为榜样，建成一支稳定的、有效率的队伍。（2）警察必须处在政府的控制之下。（3）犯罪减少证明警察的效率与效益。（4）发布犯罪统计是警察的基本工作。（5）以时间和地域来科学分配警力。（6）制怒、宁静、有礼貌是警察质量的根本保证。（7）以形象赢得尊重。（8）招募、训练适当人选是有效执法之本。（9）公众安全需要每个警察挂牌服务。（10）警察首脑机关必须接近公众。（11）警察需先见习，后上岗。（12）公开警察内部犯罪率。

②“九条原则”：（1）警察的基本使命是预防犯罪和无序，而不是用军事力量和严厉的法律来镇压犯罪和骚乱。（2）警察履行其职责的能力有赖于公众对警察的存在、行为以及获得并保持公众的尊重。（3）警察必须获得公众心甘情愿的合作，他们必须自愿地遵守法律，才能得到和保持公众的尊重。（4）警察得到公众配合的程度高低，与为实现警察目标所需要使用的武力与强制的多少成反比。（5）警察不得迎合公众的意见，而是要展示他们对法律绝对公正的忠诚来寻求和保持公众的喜爱，他们的政策是完全独立的，不考虑单个法律的实质的正义与不正义。他们乐于不分种族与社会地位地为所有的社会成员提供个人服务于友谊，具备礼貌和友善的良好脾气，乐于牺牲个人以捍卫和保护生命来获得公众的喜欢。（6）警察只有在说服、建议和警告都不足以实现警察的目标的情况下，才能使用最低限度的武力以确保法律得到遵守和秩序得到恢复。（7）任何时候警察都应该和公众保持这样一种关系，以实现警察是公众和公众是警察的历史传统。警察仅仅是这样一种公众，他们专职就社区的福利向每个市民负责，并由此获得报酬。（8）警察一直为实现其功能而行动，而绝不用为个人和国家报酬或武断地审判犯罪和惩罚犯罪的方式篡夺审判权。（9）警察效率的判断标准是没有犯罪和骚乱，而不是警察为对付他们而采取的行动的那些看得见的证据。

【参考文献】

[1]Robert Reiner.Politics of the Police[M].Oxford University Press, 2000:18.

[2]钱乘旦.第一个工业化社会[M].成都:四川人民出版社,1988:66.

[3]Philip John Stead.The Police of Britain[M].Macmillian Publishing Company, 1985:42.

[4]Rob C.Mawby.Policing images:policing, communication and legitimacy[M].Willan Pub., 2002:8.

【责任编校：边草】

The Development of Police Public Relations on the Birth of the British Modern Professional Police Stage

Zou Yingchao
（People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract:The establishment of a professional police is a long and tortuous process, which usually faces fierce opposition and huge test.The police system have been established in order to be good for the development of the police and the public relations, gradually eliminate people's aversion to the police, which makes the British police to be the model of the world'spolice during this longprocess.Thesuccess of the British policecomes fromthe establishment of thegood relations between police and the public, and the success of its public relations with the British police in the birth stage is inseparable, which is the solid foundationthe on the development of the British police public relations.

Key words:the British police; the police system; the police public relations

【作者简介】邹颖超（1990—），女，山东莱芜市人，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向为警察公共关系。

【收稿日期】2015-09-15

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2016)01―0067―04