城市社区治理中权力互动的困境分析

韩　冬　许玉镇

(吉林大学，吉林　长春　130012)



城市社区治理中权力互动的困境分析

韩冬许玉镇

(吉林大学，吉林长春130012)

随着我国改革的不断深入、社会转型的持续进行，日益深入的社会结构变迁造就了多元化的社区治理主体结构的产生，也造成了社区建设的复杂性日渐突出。政府公共服务职能的精简、权力下沉及还权于社会成为必然选择与未来发展的趋势。从整体来看，我国城市社区建设存在自治性不足、公共服务水平较低、解决社会冲突与缓解矛盾的能力不强等问题。这类问题产生的重要原因在于各治理主体，尤其是政府与社会组织、政府与公众、社会组织与公众之间的互动机制不畅，而催生此类情况的原因在于法律法规中文本上的权力规定与实践中的权力行使存在较大差异。因此，如何平衡社区中国家权力与自治权的关系，成为解决社区建设困境，理顺治理主体间互动关系和机制的核心问题。

社区治理；权力结构； 权力互动

社区是城市基层治理的基本构成单位，也是各类组织和个人活动较为频繁的区域，更是最为贴近公众生活的场域。在十八大、十八届三中和四中全会上，基层治理创新成为热门词汇之一，这表明新时期和新常态下，基层社会治理的重要性日益突出。现今城市社区权力结构日趋多元化，利益诉求复杂，矛盾与冲突频现，这源于城市社区场域中不同权力的互动缺乏协调性，沟通与互动机制的不畅，不但阻塞了社区自治能力的提高，更有碍社区治理的发展。因此，分析城市社区治理中各权力的运行，以及作为权力行使载体的组织间互动的必要性日渐突出。

一、文献回顾

社区概念最早由德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》提出，他认为社区是建立于地缘、情感等具有人情气息的概念基础之上的社会生活的共同体。[1]此后，对随着社区制的不断发展，西方学者开始关注社区治理问题。其中，奥斯特罗姆夫妇认为，政府是与私人组织和各志愿组织共同组成了社区治理的主体体系，政府与其他组织的关系也不仅仅是单一的“领导—服从”关系，而是平等的互动与协调发展关系。[2]并且提出多中心治理理论，使得对城市社区的关注从单一主体，趋向于多主体的组织研究和权力的结构性研究。对于社区权力的研究，早期西方学者主要包括以米尔斯和亨特为代表的精英论，以及达尔所代表的多元论。米尔斯通过“职位分析法”研究不同组织中的成员、凝聚力和影响力，并论述组织间的关系情况。他认为美国的政治、经济和军事等权利成为国家权力核心，且权力集中于组织领袖手中，形成权力精英。[3]亨特则以声望法分析社区内部的决策层结构及权力运行程序，认为社区内权力分配并不平等，少数领袖和权力掮客成为权力的实际掌控者，他们控制着社区事务的决策权，而公众仅是政策的被动接受者，不能参与社区政策的制定与执行。[4]与精英论不同，达尔利用“决策法”发现，不同领域内的各个团体或个人都参与到了地方政府的决策过程，由此达尔认为权力呈现多元化结构，被分割给了个人和群体。[4]精英论与多元论关注的焦点在于“谁掌握权力”，核心观点则是权力分配是否民主。其后，巴克拉克和巴拉兹在《权力和贫困》一书中指出多元论观点的狭隘性在于忽视了非政府领域和社会精英对政府决策过程的影响，并提出了“权力的两面性”。卢克斯则提出权力的第三个侧面，即权力也可以使人们一开始就没有任何不满和怨言地被运作。[5]

对于“社区权力”的概念，台湾学者文崇一认为“在社区内，凡是影响或指挥他人行动的力量，均可称之为社区权力。社区权力的大小实际上就是在社区中影响力或是指导力的大小；或者从另外一个角度上去看，是控制这种有价值资源的多少”。[6]同时，社区权力结构就是社区权力分配的状况，它必然包含了社区中的政权组织，群众组织、社团和重要权力人物。国内对社区权力问题的研究，较少涉及社区权力精英的研究。精英视角的研究主要包括费孝通提出的以党组织书记、委员和部分优秀党员为代表的“社区精英”。刘晔则从更广泛的街道辖区层面分析“社区精英”既包括政治精英，也包括掌握社会资本和社区资源的社会精英。[7]卢学晖提出“社区精英主导”可以成为我国城市社区治理未来发展的重要模式，并从理论可行性和实践操作性两方面进行论证。我国学界对社区权力的研究多以治理理论为基础，以多元论为视角，焦点集中于权力的静态结构和动态运行。

伴随着社区制建设的进行，社区层面的治理主体和权力结构发生变化。较早关注这一现象的朱健刚，以上海街区权力结构的变迁为分析对象，认为我国街区组织网络，由政府为单一主体的一叠组织，向着党组织网络、行政管理网络及社区组织网络的三叠组织网络演变。[8]李友梅通过对社区内居委会、业委会和物业公司之间关系的考察，认为三者实际形成了社区内权力架构中的“三驾马车”，而居民区党支部与三者之间则形成了实质上的科层制关系。[9]社区权力多元化体系的产生，意味着社区治理主体的组织属性、权责内容发生变化，对社区组织的研究也成为分析权力结构不可分割的内容。作为承接“后单位制”导致的职能外溢的组织载体，居委会成为研究焦点。有学者认为居委会具有双重身份，具有“半官方半民间”的属性，也有学者在对居委会工作内容和具体工作量的考察基础上，证明了居委会存在行政性倾向突出的问题。而作为社区建设核心组织之一的社区党组织，一些学者认为它未能发挥良好的领导及整合社区利益的作用。

对社区权力静态结构的研究呈现的是我国城市社区治理主体，由国家权力的单独控制向多元权力主体共治的演变。权力的互动，则是静态权力结构的动态表现，它能真实反映权力结构变迁中权力运作的现状。一些学者通过对我国城市社区权力动态运行的现实考察，认为我国城市社区权力运作一方面存在着自组织逻辑的缺乏和民主逻辑的缺失的问题，另一方面反映出权力之间存在着冲突与矛盾。对于权力互动的运行机制，相关研究表明，我国城市社区的权力运行机制是纵向的行政控制与横向协同合作的综合，行政性因素较强，国家权力控制依然占据主导地位，而社区内部的横向沟通十分匮乏。作为社区建设最重要的参与者，社区居民与社区组织及基层党政组织间互动也是社区权力运行过程中的重要一环。

总体来看，我国对城市社区权力的研究以静态的权力结构分析为主，包含着对不同组织关系的分析、组织个体的发展与建设研究，对权力互动的动态运行的研究，其焦点也更多集中于分析问题，而对造成权力冲突与矛盾的本质原因缺乏深入研究。随着我国法治化进程的加快，法治成为我国未来基层社会治理的重要理念。因此，对城市社区权力互动问题的考察，必然需要引入法治的观点与内容。

二、社区权力结构的现实考察

伴随着市场经济体制的确立，社会结构发生变化。利益诉求的日益多元化，社会组织与公众逐利和分利能力的日渐强化使得利益群体出现分化，多元利益主体产生。基层社会治理主体结构也不再是政府作为单一主体角色出现，社会组织、市场组织和公众成为新生多元主体的重要组成部分。

(一)结构化的国家权力

虽然自1998年民政部开始探索社区制建设以来，社区治理结构和权力体系发生了重大变化，形成了多元治理主体的权力结构，但国家权力依旧处于社区权力结构中的主导和支配地位，并时刻影响着其他治理主体的权力行使。这种支配地位和对其他治理主体权力行使的影响主要通过制度安排和基层政府权力实现。

1.制度安排：认可的权力

我国社区制是“单位制”与“街居制”解体后，政府为适应经济改革与社会转型所创设的新型基层社会治理模式。从民政部1998年开始探索社区制建设，到社区制发展至今，其制度变迁并不是由社会与公众自发生成的。借鉴我国村庄治理的制度变迁，城市社区的制度确立、推广与合法性仍取决于国家权力的认可、推广，并以法律的形式最终确定下来。2000年民政部发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》对我国城市社区的建设意义、指导思想、基本原则和主要目标，社区工作的开展以及组织队伍的建设都有相应的规定，从整体上确立了城市社区建设的总体思路和发展规划。《宪法》则规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”而《城市居民委员会组织法》除进一步明确社区居委会的组织性质，即“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”外，也界定了社区居委会与基层政府的关系，即“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”此外，《城市居民委员会组织法》也对居委会的工作任务作出规定。

可见，我国城市社区的每一步发展都有国家权力的烙印。国家机构以制度安排的形式将社区制纳入基层社会治理的制度体系中，又通过法律法规的“认可”，对社区组织的性质和权力加以确定。国家权力通过建立社区制，重新划分了基层政府与社区组织之间的权力格局和权力关系，明确了基层政府组织和社区自治组织之间的关系是“指导——协助”。但无论是社区自治权的提出，亦或是政府权力的下放和还权于社会的开展，其权力格局变化的发生与发展都离不开国家的制度安排和法律层面的权力认可。

2.基层党政权力：控制与干预的强制性权力

将国家权力作为整体考察，其权力属性具有同质性。但是，随着经济改革的深化，社会结构发生变迁，“国家”不断地在被多元行动者进行着解构。从形式上看，国家可由其职能部门所代表，但不同的政府部门控制着不同领域，不同层级之间也有着不同的政绩目标和发展计划，即使这些政府部门能够在发展目标上达成一致，在具体执行上仍旧持有不同意见，并且在执行过程中可能会有意扩大自身的利益。[10]在城市社区治理中，国家权力的运行是以街道党工委和街道办事处为组织载体，其行使的党政权力深刻影响着社区组织和社区自治权的运行。

街道党政组织对社区建设，尤其是对社区组织自治权行使的影响主要表现在两方面：第一，街道党工委对社区党组织的领导。根据《中国共产党章程》第五章第三十二条的规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”*《中国共产党章程》第五章党的基层组织中，第二十九条规定：企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。这是街道党工委建立的文本依据，第三十一条则对党的基层组织的任务共作出八条对规定。而第三十二条规定则赋予街道党工委一定的领导职能和权限，并对其领导的内容和领域，以及形式都有一定程度的涉及。该条规定确立了街道党工委在街道层级的领导职能和权力结构中的核心地位。第二，街道办事处对居委会的控制和干预。由于建国后我国政府全面掌控国家各领域事务的惯性在今天依然有所表现，使得在社区治理方面，街道办依旧习惯性地将居委会作为下级组织对待，从而不断干预社区居委会的工作。一方面，街道办将诸多行政性事务下派到社区居委会，另一方面，实际控制了社区居委会的财权与人事权。街道办对社区居委会的干预和控制，造成“指导——协助”变为实际上的“命令——服从”，由此使街道办在现实中成为居委会的“领导”。

(二)回归社区的自治权与社区组织的贫弱

社区自治是我国现今基层社会治理的必然要求，也是促进多元化社会发展的应然选择。市场经济的确立引发了社会结构的深刻变迁，这一方面激发了组织和个人维权意识的觉醒，另一方面也使公众对利益诉求的回应和满足程度提出了更高的要求。由于单位制解体导致功能外溢，加之政府不再是全能政府，无力以自身力量满足多元化需求，因此，赋予社会更多权力，促进社会自我服务、自我管理能力提升成为解决这一问题的关键。

在权力回归社会的过程中，在社区层面，居委会作为实质上的街道下级组织仍然处于社区权力中心，相对于业委会、物业、社团等其他组织，居委会仍具有核心影响力。一方面，居委会的权力源自于国家权力的分化，具有对社区事务的管理属性；另一方面，其他社区组织较少直接与基层政府机构发生互动。因此，就权力源和行为表现而言，社区居委会必然处于社区权力的核心地位。相关调查显示，七成公众认为居委会是政府组织，仅三成将其看做居民自治组织，而对于业委会的认同度，有九成以上的公众认同业委会为居民自治组织。[11]对此，笔者认为，这首先源于业委会的成立是完全由业主自发组建，业委会成员的选举也是通过业主投票产生；其次，业委会的工作内容符合业主利益诉求；最后，业委会的运行由业主控制，无论资金的使用，还是其他事务的决策，业主参与的回应性较强。与之相比，居委会作为法律定义上的公众自治组织，其组织属性则受到街道党政组织的影响，具有身份二重性，诸多学者将其定义为“半官方”组织。

居委会的身份二重性是社区自治功能不足的体现，也是社区居委会组织贫弱的表现。导致“半官方半自治”尴尬身份的原因在于街道党政组织的控制与干预。前文在论述基层党政权力时，对街道党工委对社区党组织事实上的直接领导从而间接控制社区居委会有所提及。街道办事处通过控制居委会主任候选人，甚至直接干预选举程序的方法，将社区居委会的人事权把握手中；在财权方面，社区居委会的活动经费部分自筹，但由于自身筹集资金的能力有限，只能上报街道办事处请求经费支持。同时，社区组织工作人员的部分收入也被街道掌握。组织经费、个人收入共同受到街道钳制，居委会工作开展被动性增加。由此，街道办事处在下派行政性任务时，居委会无力抗拒。如此，社区居委会的自治性不足，更谈不上行使组织的自治权。

(三)公众参与权的行使：态度冷漠与情绪不满

社区自治的实现既需要制度的完善，主体结构的合理，权力运行机制的顺畅，更需要作为自治权所有者的社区居民的广泛、有效地参与。如果社区自治没有了居民的参与，也就没有了发展的基本动力，没有参与的社区也就无法形成现代意义上的社区。[12]联合国经济与社会委员会的决议案认为，社区居民参与包括三个条件：一是需要在民众民主自愿的基础上使其融入社会发展过程；二是必须平等地分享参与所带来的利益；三是必须参与决策制定程序，包括目标设定、政策方案的形成、执行与评估。[13]可见，公众对社区事务的参与主要内容包括参与社区事务的决策，并且这种参与是公众主动发起。但是，考察我国社区公众参与的文献案例，以及笔者进行的访谈调研结果，都反映出我国城市社区的公众参与存在参与的公众结构失衡、参与的动力不足等问题。

大量文献研究表明，现今参与社区事务的居民以退休、失业人员、低保户为主。一方面，他们有参与的时间，另一方面，他们的利益多与社区居委会发生联系。而对于青年和中年人而言，由于工作繁忙，客观上不具有参与的时间。同时，这些人的利益多与工作单位相关联，缺乏参与社区事务的利益驱动力。即使涉及自身居住小区的环境改善等问题，也可以通过业委会和物业公司得以解决。这就造成了参与主体在年龄层次和社会地位等方面出现失衡的现象。而现有参与机制的单一、参与内容的单调，则造成居民参与动力不足。动员式的参与方式是我国城市社区公众参与的重要形式，这种参与式动员看似是公众的主动参与，实际是运用不同方法将居民利益与活动密切联系，亦或通过赋予活动以伟大的使命感激发公众的参与热情。居委会已习惯运用动员的方式，鼓励居民参与社区事务，这些事务多以街道下派的行政性任务为主。并且，由于这些行政性事务部分与居民利益关联度较低，造成社区居民的参与热情不高，这又进一步促使居委会更多地利用动员的形式，提高居民参与度。此外，真正涉及社区建设的决策性事务又多由街道办实际掌控，造成居民参与决策的途径和影响虚化。长期脱离社区建设的权力核心造成居民对形式化的参与方式日渐不满，加之社区居委会自治权能的不足，最终导致面对动员，居民冷漠以对，对于利益诉求的回应不满。

三、权力互动的困境：权力冲突与目标矛盾、文本与实践的差异

(一)冲突与矛盾：管控思维与治理理念

2010年，中办国办印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中指出，“加强和改进城市社区居民委员会建设的目标任务是：到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高；社区居民群众享有更多更切实的民主权利，社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；干部队伍结构进一步优化，社区管理和服务能力显著增强；工作用房和居民公益性服务设施能够满足社区居民群众的基本服务需求；政府投入与社会投入相结合的经费保障机制基本建立；内外关系更加协调，全社会尊重、关心和支持社区居民委员会工作的良好氛围进一步形成。”十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中认为，改进社会治理方式应“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”可见，我国推进社区制建设，其目标一方面在于推动社区自治组织的发展，激发社区居民参与社区建设的热情，提高社区的自治能力；另一方面，也是希望通过社区自治能力的提升，弥补国家提供公共服务能力的有限性所造成的服务能力的不足，并反推政府职能改革的进一步深入，切实转变政府的治理方式，最终实现国家有力控制与社区有效自治和谐稳定的目的。但是，现实中的社区建设存在着两种权力思维并行的困境，即传统管控思维的惯性延续与新兴治理理念，其突出表现在国家权力的强势与社区自治权的崛起所导致的权力冲突，以及社区建设自治目标与国家控制目标的矛盾。

国家权力，尤其是政府行使的公共权力具有扩张性，它产生于公众权力的让渡，是个人利益得到保障的基础，但它也是组织谋求自身利益的武器。当公共权力与社会需求发生错位时，国家权力与社会利益便会发生冲突。同时，由于我国建国后全面型政府的执政、施政的理念具有思维惯性，并且，国家的自我调整并不是一蹴而就的，它是一个持续性的过程，不同阶段的调整容易滞后于社会发展，这进一步强化了冲突爆发的可能性。现阶段，城市社区所出现的国家权力与社会自治权之间的冲突在一定程度上便是由于国家权力行为逻辑未及时调整所导致的。上文中提到，街道办事处将社区看做自身的下级组织，将能下派的行政性任务全部交由居委会处理，这本身便反映了国家基层组织的执政与施政行为逻辑依旧存有计划经济时代的印记。无论是对社区居委会财权、人事权的控制，抑或直接干预社区决策事务的行为，都是国家基层组织进行的权力扩张表现。而在市场经济催生个人利益维护意识日渐强烈的今天，公众对自身利益的寻求与保护不再是被动接受，对国家提供的公共服务也不再是被动的领取。深刻的社会结构变迁引发出更多的权力诉求，社会需要更大的活动空间以便满足自身发展的需要。社区自治组织与公众更希望能参与到社会公共事务的治理中，而参与的途径和制度、机制不能再如过去般形式化色彩浓厚。参与到社区乃至社会建设的决策、执行与监督过程，拥有实质性的利益表达权，并切实影响到国家各层级党政组织的政策制定，真正实现社区事务的自我管理、自我服务与自我监督，这才是社区自治实现的标志。

前文已提到，我国城市社区建设的目标实际是实现国家对基层社会的控制与社区自治的和谐共治。社区自治与社会控制虽然是两种社会存在,但是,作为社会治理的手段,它们相伴相生,相辅相成,二者是辩证统一的关系。自治是民主政治的重要内容之一，也是我国现阶段社会主义民主政治建设发展的应然途径。自治的实现有助于国家对社会更为合理与有效控制的实现，也是公众利益诉求得到满足的必然选择。脱离社会控制的自治，会由于缺乏指导而存在迷失方向的可能。而自治性与自治权能的不足，则会引发公众不满与社会冲突、矛盾的激化。但是，辩证统一代表着二者之间既有总体目标的统一，也存在着现实情况的矛盾，并且，总体目标的实现必然伴随分解后不同阶段的目标规划。但如何实现各阶段的目标，现实情况并不乐观。由政府主导并发起的社区制建设，国家权力却成为阻碍社区自治性提升的重要因素。一方面，我们希望提升社区自治性，另一方面，则是基层党政组织变相运用权力对社区自治性的抑制。本文数次提到的财权、人事权的形式化拥有，以及行政性倾向严重的组织发展形态。都是对国家层面提出的社区发展目标的不解，以及传统管控思维惯性延续的结果。

总之，权力的矛盾与目标的冲突，皆源于政府职能改革的速度与施政方式依然滞后于社会实际需求，基层党政组织的治理逻辑依旧延续着传统全面型国家机构的管控思维。

(二)文本与实践差异

对法律法规和政府政策的有效执行是实现社区自治的基础和前提，但是诸如街道办与居委会之间的关系，从法律上的“指导—协助”到实际上的“领导—服从”的变化，财权与人事权的文本自治与实际上收等，都说明我国社区建设的法律法规并未贯彻到底，至少现实层面未得到忠实的执行。笔者认为，我国社区建设的法律法规、政策性文件和部门规章自身所存在的种种缺陷，是造成文本与实践脱节的关键。

从法律体系建设角度出发，检视我国现有城市社区自治建设的法律文本，似乎缺乏具有足够支撑效力的法律文本架构。实践中的社区自治依靠的是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，以及其他地方性法律法规。而对社区发展具有规划性和指导意义的“准法律”，包括民政部制定的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、中办国办发布的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》、民政部和中组部合发的《民政部、中央组织部关于进一步开展社区减负工作的通知》等，则属于政策性文件或部门规章，其地位和效力要低于法律，无法成为基层党政组织和社区自治组织权力行使的根本依据，也不具备约束各治理主体权力活动范围的能力。

而审视现有法律法规及政策性文件的内容，则存在法律条文过于泛化，不同层级的法律法规内容趋同的问题。以社区居委会的组织属性和职能范围为例，《宪法》和《城市居委会组织法》，以及各部门颁发的政策性文件，都将社区居委会的组织属性定位在群众自治组织，但对于自治的概念、内涵与外延则没有明确指出。而居组法关于居委会任务的规定中，包括：办理本居住地区居民的公共事务和公益事业、协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。但对社区层面的公共事务和公益事业的范围没有细致的划分，对“协助”的概念也没有明确的解释。纵向对比不同层级的法律法规条文可以发现，城市居民委员会的基本法律与地方性法规之间的条文重复数量多，地方性法规不是细化上位法，而是简单复制中央立法的条文，涉及街道办事处的法律法规存在同样问题。如此抽象和泛化的文本规定无法起到保障社区组织自治权益的作用，从而给予了国家权力干预社区事务的空间。

无论是法律体系架构的完备性不足，还是法律内容抽象导致的保障乏力，都在实际上造成我国城市社区建设中各权力行使的组织载体缺乏法律依据，致使权力的边界模糊，权力行使的方向性不足，并最终造成文本与实践中存在巨大的差异，形成社区权力互动的又一困境。

四、结语

随着城市化进程加快，社会转型持续进行，城市社区建设成为城市社会基层治理的核心内容之一。对城市社区权力困境的分析，是基于权力互动运行机制不畅所引发的社区冲突和矛盾而展开的。我国城市社区建设是以政府为主导，但社区得以发展的前提是自治权的有效行使，这就造成社区场域内存在着国家和社会两种权力，即国家权力与自治权，二者共同作用于社区建设。因此，对我国城市社区权力互动困境的分析，不能仅限于考察社区内部组织之间的关系，而应从更大的视角，即内部与外部相互作用的层面分析现有城市社区存在的权力互动问题。

当前，我国城市社区的治理主体结构呈现多元化形态，但从权力属性审视社区建设的实践，更多发挥作用的是国家权力及社区自治权力。国家权力是我国城市社区建设的权力核心，自治权的产生更多源于国家权力的分化与下沉，回归社会手中的自治权需得到国家权力的认可，才具有真正的权力作用。正是由于国家权力对自治权力具有的制约性，导致社区自治权能受到极大限制，并在权力互动中始终处于较为弱势的地位。自治权能的不足与国家权力的强势，导致权力冲突与矛盾频发，而法律法规对国家权力的限制与约束力不足，对社区组织自治权发挥的保障性不够，则加剧了权力互动困境的程度。解决我国城市社区权力互动困境的关键在于：一方面，在主观上，基层党政组织要及时调整施政理念与治理方式，社区自治组织则必须找准自身定位；另一方面，需要在客观上构建完备的法律法规体系，同时制定更为细致、可操作性更强的法律内容。由此，可在一定程度上解决现有困境所引发的城市社区治理问题。

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[责任编辑：李桃]

国家社科基金重大项目“推进中国特色社会主义政治参与法治化研究”(14ZDC010)；国家社科基金重点项目“公民有序网络政治参与的法律保障研究”(14AFX009)。

韩冬，吉林大学行政学院博士研究生，主要研究方向：行政管理理论与实践；许玉镇，法学博士，吉林大学行政学院教授，主要研究方向：行政管理理论与实践、公民参与。

C912.81

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1002-6924(2016)06-076-081