大数据助推政务公开升级打造智慧山东*

■ 刘建玲



大数据助推政务公开升级打造智慧山东*

■ 刘建玲

内容摘要：随着信息技术的迅猛发展，大数据时代已成为当今世界的重要发展趋势，在全球经济社会的各个部门和机构，以及政府机关，不会量化就意味着无法管理。十八届五中全会强调，实施国家大数据战略，同时《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，深化行政管理体制改革，进一步转变政府智能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。大数据应用于政府公务公开，可助推公共管理、改善民生转型升级，在大数据浪潮中，政府作为最大的数据占有者，将大数据部署到经济、社会运行的方方面面，涉及所有政府部门机关，实现政务公开及时、透明，才能打造智慧政府。本文在大数据理论基础上，对山东政务公开中存在的问题进行剖析，并提出有针对性的建议。

关键词：大数据政务公开智慧山东

党的十八届五中全会公报提出要实施“国家大数据战略”，这是大数据第一次写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。大数据产业的发展已经成为当今重要的发展领域，数据已经成为一种战略资源。正如习近平总书记所说，大数据是工业社会的自由资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，而大数据及时治理现代化的一种技术路径，它具有催生管理革命和服务模式创新的效果，必将给政府职能转变和机构改革带来新气象。

大数据与人类息息相关，越来越多的问题可以通过大数据解决，不仅在数据科学与技术层次，而且在商业模式、产业格局、生态价值与教育层面，大数据都能带来新理念和新思维，因此它不仅是一种海量的数据状态、一系列先进的信息技术，更是一套科学认识世界、改造世界的观念和方法。树立大数据世界观和方法论，即用数据说话，有利于转变行政体制中拍脑袋决策的思维，提高科学决策能力。用大数据技术倒逼政务公开，不仅可以提高行政效率，还可以从行政主导转为以人为本的服务型政府的转型升级，在全球范围引起社会变革并启动智慧政府的发展。

大数据理论

（一）大数据内涵

大数据就是指的是所涉及的资料规模巨大到无法透过目前主流软件工具，在合理时间内达到截取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的信息。一句话概括，大数据技术就是把海量信息背后的规律找出来，为我们服务。数据不仅包含数字，也包含文字、图像、声音等。

（二）大数据的基本特点

首先Volume（大量），即数据计量的基本单位是Byte，按顺序给出所有单位：bit、Byte、KB、MB、GB、TB、PB、EB、ZB、YB、DB、NB，它们按照进率1024（2的十次方）来计算，比如1ZB=1024EB。比如以搜索著称的百度与谷歌的数据规模都已经达到上千PB的规模级别，而应用广泛影响巨大的脸谱、亚马逊、雅虎、阿里巴巴的数据都突破上百PB。工业和信息化部赛迪智库软件与信息服务业研究所所长安晖指出信息技术以前只关注数据的体量与规模，而现在数据爆发，数据处理变得困难，应用需求加大，大数据不仅包括数据的规模超过以往，更要求数据处理和应用的能力和速度提高，统一整合数据对象、技术与应用。同时大数据不仅是如政府和企业掌握的数据库这种有限数据集合，也可以是微信、微博、社交网络上虚拟的无限数据集合。

其次Variety（多样），即多元、多样。U盘、光盘、打印机、电脑都产生了很多数据，并且这些数据的格式不一样，数据来源多元化，如谷歌、Twitter、Facebook等产生很多格式、类型、形式不同的数据。

再次Velocity（高速），即数据处理速度快。以存储1PB的数据为例，即使带宽（网速）能达到1G/s，且电脑的容量足够且24小时运行，要将1PB的数据存入电脑也需要12天。大数据通过云计算，可以实现将12天才能存储完毕的数据在20分钟之内完成。

最后Value（价值），大数据是一个预言家。大数据时代，85%的数据由传感器和自动设备生成，采集与价值分离，全面记录即时系统，可以产生巨大价值。记录数据与利益并不直接相关，仅仅是对操作过程的次序和具体内容采集，网络时代不同主体之间有效连接，实时记录会提高每个主体对自己操作行为的负责程度。预测未来是目前大数据最突出的价值体现。考察数据记录发现其规律特征，从而优化系统以便预测未来的运行模式实现价值。无论企业还是国家都开始通过深入挖掘大数据，了解系统运作，相互协调优化。

政府大数据观

数据是一项有价值的国家资本，应对公众开放，而不是把其禁锢在政府体制内。2013年6月，八国集团首脑签署《开放数据宪章》，2009年1月，美国总统奥巴马签署了《开放透明政府备忘录》，5月数据门户网站Data.gov上线，美国联邦行政管理和预算局（OMB）向白宫提交了《开放政府令》获批准，全球开放数据运动由此展开。截止2015年底，全球已有102个国家加入开放政府联盟

智慧城市是一个全新的城市形态，也是信息城市的高级形态，包括了制度技术、经济和社会等4个层次的城市框架体系。不断发展的大数据已成为智慧城市的核心资源，推动社会方方面面的变革。从我国整体投资角度看，截止2014年底全国开建智慧城市数超过380个，累计开发涉及国土、房产公安、环保等几十个领域的2500多个应用系统，是“十二五”期间城市建设投资的重点与亮点，仅设备等基础投资达1万亿元人民币。建设智慧城市各个方面各个层级的决策离不开大数据支持。我国在由各级政府主导的大数据计划正在成为各个政府增强区域竞争力的核心，广东省是率先在全国推行大数据战略的省份，2012年年底广东省制订了《广东省实施大数据战略工作方案》，提出启动大数据战略，在政府各个部门开展数据开放试点，通过部门网站想社会开放可供下载和分析使用的数据，进一步推进政务公开。

（一）树立数据思维和理念——“自上而下”转变为“上下集合”

大数据的最为本质的特性是它的全局性，即它是总体而不是一个个小的样本，并且对于智慧城市规划与建设，民意是其中最为重要的元素，因此可以将目标与问题导向有机结合起来。打破传统城市规划的一般遵循，即“自上而下”的规划模式，忽略了居民、企业等城市主体行为和活动对城市发展的影响，因此树立数据思维和理念，我们就需要充分考虑居民和企业的需求，采用“上下结合”的方式，寻找政府、居民、企业三方需求整合统一的着力点，形成政民融合、良性互动的新格局。同时大数据分析技术支撑下的智慧城市规划与建设促使我们关注的焦点由宏观的长期策略的同时，更加注重城市的近期建设因素，重点将聚焦到以往未关注的“细微领域”，更贴近生活、民意，数据的动态性则对智慧城市建设过程中的效果实时评估和快速纠正、优化。

（二）打破信息孤岛，加强政府部门数据融合——“单打独斗”变为“协同作战”

值得注意的是，由于数据来源的复杂性和多样性，对数据的采集、整合和分析等需要各个部门的相互配合与合作。当前人们关注更多地是大数据的经济效益，而且党和政府对大数据的运用更多是个别部门的“单打独斗”，智慧城市建设已经出现诸多问题，例如数据保护、规划体系错乱、规划编制各自为政、内容交叉重叠、范围有限、实施实效性滞后等，严重影响了智慧城市的健康发展。“五位一体”的中国特色社会主义战略布局下，经济、政治、文化、社会、生态文明相互渗透，联系更为紧密，因此必须打破行业、部门的局限，以“集约、智能、绿色、低碳”为发展理念，整合多种类型政府部门数据，保障“一张蓝图干到底”的政务公开、智慧城市的高效发展。

（三）规范数据管理制度体系，推动数据立法——兼顾“安全”与“自由”

政府大数据挖局与聚集的目的是为了分析与应用，出发点是为人民服务，其中或多或少涉及个人隐私、政府安全的数据，一旦信息自由、数据开放，就意味着信息和每一个公民之间都是等距离的，中间没有任何层级的过滤，虽然自由、公开，但是一旦开放数据的规范性未加审定则会带来重大影响。

大数据的规范性是指数据流通需要法律界定数据的权益，政府界定数据的类型，判断是否涉及国家安全等，做到有法可依。在确定数据权益的前提下，数据运用需要价值交换，数据可以有偿使用。荷兰阿姆斯特丹自由大学计算机系高级研究员黄智生认为对非法泄露他人隐私的行为法律会进行严厉打击。《经济学人》数据编辑肯尼思·丘基尔认为关键在于大数据技术规范应该从强调监管大数据的收集转向重点监管大数据的实际使用。复旦大学数据科学研究中心主任朱扬勇教授认为数据不是自然天生就有的，当产生的数据涉及商业秘密和个人隐私时需要提供法律界定。中国人民大学信息院长杜小勇认为数据作为资产需要数据治理，从法律上明确规定将窃取他人数据与攻击他人信息系统视为犯罪，开展国家间对话形成公约。

大数据助推政务公开，打造智慧山东

2015年10月，山东依托大数据建“信用山东”，出台《山东省社会信用体系建设规划纲（2015-2020）》，利用政务云平台等信息成果，实现大数据和政务公开相融合。

（一）智慧山东的技术支撑

《山东省人民政府办公厅关于开展“智慧山东”试点工作的意见》中指出智慧山东的打造需要三大技术支撑，即数字城市、物联网和与云计算。

1.数字城市

数字城市是一个无缝的覆盖整个城市的信息模型，把分散在城市各处的各类信息按城市的地理坐标组织起来，既能体现出城市中各种信息（自然、人文、社会等）的内在的有机联系，又便于按地理坐标进行检索和利用。各类用户通过网络注册共享自己的信息，并以服务的形式在数字城市地理空间框架平台上进行发布，政府、行业和公众等各类用户都通过网络方便地获取交通、旅游、医疗、教育、应急等相关服务。“十二五”末，智慧山东信息网络技术基础设施已初步建成，光纤到户、无线宽带对重点区域实现全覆盖，城市家庭宽带接入能力不低于20Mbps（比特/秒）。济南、淄博开展以“智慧工业园”为突破口，逐渐向数字城市过渡，

2.物联网技术

通过射频识别、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议把任何物品与互联网连接起来进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。具体地说，就是把感应器嵌入和装备到电网、铁路、桥梁、隧道、公路、建筑、供水系统、大坝、油气管道等各种物体中，并且被普遍连接，形成物联网。物联网实现了人与人、人与机器、机器与机器的互联互通，络为用户提供无所不在的应用和服务。2015年底，山东“三网”融合建设取得实质性进展，信息技术在无线射频识别、传感及节点、应用软件、高端集成、服务应用等技术领域有大的突破，建成便捷高效的信息感知和智能应用体系。济南、青岛、潍坊、威海、济宁、淄博、日照7个省级物联网产业基地，发展新型显示、智能传感器、新光源等，逐步形成门类齐全、协同发展的智慧产业体系。

3.云计算技术

云计算是一种基于互联网的大众参与的计算模式，其计算资源（包括计算能力、存储能力、交互能力等）是动态、可伸缩、被虚拟化的，而且以服务的方式提供。云计算是一种基于互联网模式的计算，是分布式计算和网格计算的进一步延伸和发展。山东省内规模最大的云计算数据中心“银澎云数据中心”在潍坊已开工建设。

盘活数据资产必须具备的三要素：天上有云，地上有网，中间有数，智慧山东的数据基础设施建设已经起航。

（二）大数据助推政务公开存在的问题

任何新兴事物的发展都是矛盾发展的过程，大数据在带来大知识、大发展、大价值的同时，也让政府政务公开面临挑战，现在政务公开在山东处于起步阶段，而大数据的快速发展对其提出了更高的要求，信息的扁平化特质要求政务加速度公开，部门利益如何让位于公众利益，两者在处于相互探索阶段，因此存在诸多问题。

1.信息孤岛效应。山东智慧城市发展的第一个瓶颈在于信息孤岛效应，追究溯源，一是各政府部门间不愿意公开、分享数据，这就造成数据之间的割裂，无法产生数据的深度价值；二是目前政府政务信息采集、分享、传递的方法技术欠缺，有的数据的准确性存在误差，双方或是多方部门由于行政或地域差异而无法细致沟通；三是专业性强的数据由于无人才进行“翻译”，数据分享的价值发挥不大。

2.政府治理方式变革。传统政府治理主要以国家强制力为后盾，发布强制性命令和要求公众服从命令来达到管理效果，即“长官思维”。现在山东的发达地市和欠发达地市的这种思维根深蒂固，行政命令的不当阻碍政务公开的方式与内容。

3.政务公开缺乏评价标准体系。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》与2013年《当前政府信息公开重点工作安排》与中国政府网官方微博和官方微信的开通，都让政务公开开始处于规范阶段，但是政务公开的标准如何，公布的内容与民众的需求有没有不到位或是短期内为空白的现象，公布之后取得的效果，政务公开信息有没有及时更新，以及如何把政务公开作为评价一个部门或是政府的考核指标等均未涉及，因此在政务公开方面亟需一套行之有效，符合民意的评价标准体系。

（三）大数据助推政务公开升级，打造智慧山东的建议

2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，该《纲要》指出大数据成为提升政府治理能力的新途径，用大数据助推政务公开，已经成为智慧山东发展不可或缺的技术途径。

第一，打造政府信息化航母。加快高效的数据基础设置建设，促进数据政务共享，政府可以通过打造一个能够提供一站式、定制化的“整体政府”，为公众提供均等化公共服务。比如针对审批多、办证多的问题，构建完整的、系统的、多层次的公共服务云平台，加强相关部门之间协作，整合政府各层级、各职能部门所掌握的数据，适度对外开放，以此有效简化公众办事的流程，对内共享互换，对外协同服务，提升政府服务水平和能力。贯彻落实十八届四中全会提出的“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务建设”，树立政府权威，赢得公众信任，努力成为大数据时代里的核心网络节点。

第二，开放公共数据。山东基础教育管理信息化平台、山东政府信息公开、山东省交通物流公共信息平台、水利建设和市场信用信息平台、山东省国土资源厅信息公开等在山东省各个部门开始开展政务公开工作。在大数据时代，政府仅仅是数据的搜集者和保管者，在运用高效的方法和对数据的利用上，企业或是公民会比政府更有创造性和远见，公共资料的开放使用，可以实现增值再利用，数据价值的再次转型升级，同时也催生政务公开的升级。大力推动数据立法，政务公开数据要保证其权威性、准确性和规范性，构建安全与自由兼顾的数据信息制度体系，完善网络平台技术标准、安全服务等方面的立法和规范。明确数据拥有者、使用者、管理者三者各自权责，明确自由与隐私的界限，各政府主管部门在政务公开中的职责，完善数据保密与风险分级管理机制。

第三，大数据全面落地，打造智慧山东。大数据助推政务公开是政府实施有效治理的重要途径，因此要使大数据在政务公开中生根，必须让其全面落地，这才是智慧山东的未来状态。大数据在政务公开中落实就要做到：

一是提高政务公开数据的质量。在市政管理中，应用大数据有助于优化资源，有效使用行政资源，促进公共支出效益实现最大化，但其前提条件是政务数据的质量。数据收集中要解决几个关键问题。第一，数据收集标准化问题。收集数据一开始就要标准化，使用直挂的方法对输入数据分类，为数据分析做好基础。第二，数据获得问题。解决好海量数据的获得不仅仅是技术问题，有时还会遇到法律和伦理道德问题。第三，数据收集者数量和质量问题。既要满足收集速度和精度要求，又要满足数据质量保证要求。

二是构建个人信息安全保障体系。完善法律体系，在现有宪法基础上，制定个人信息保护的相应法规，同时完善相关的细则，强化事前监管。同时培育自律机制，发挥行业灵活性，如政府监管电信、金融、大型互联网等企业，并与其制定公约，加强监管。

三是建立反应政务公开的评价考核体系。政务公开与否，公开的效果如何，公开的方式与方法，更新时间的快慢都应包含在考核体系中，只有快速反应的公共安全管理、数据优化调控的公共交通、以人为本的社会管理以及智慧监测的公共卫生等将政务公开进行优化升级，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。建立政务公开指标体系，其中包含基本指标与特色指标，基本指标就是立足于本部门政务公开数据指标，形式多样，包含数字、文字、图片、视频、短片等让公众与企业能独立消化、浅显易懂的数据；特色指标是反应该部门特色本质的一些指标，比如幸福指数、与公众互动、后期跟踪等方面的数据指标。

借助大数据，逐步实现立体化、多层次、全方位的政务公开体系，推进信息公开，提升智慧城市水平，智慧医疗、智慧交通、智慧安防等水平，进一步增强政府与社会、政府与公众直接的双向互动、同步交流，这些智慧化的应用将打造一个智慧山东。

参考资料

1.山东省人民政府.山东省政府信息公开办法，2010.

2.徐子沛.大数据：正在带来的革命.广西师范大学出版社，2012.

3.达莱尔·哈夫，廖颖林译.统计陷阱.上海财经大学出版社，2002.

4.中华人民共和国国务院.“十三五”国家战略性新兴产业发展规划，2015.

5.中华人民共和国住房城乡建设部办公厅.关于开展智慧城市试点工作的通知，2012-11-22.

6.广东省经济和信息化委员会.广东省实施大数据战略工作方案，2012，12.

7.李开复.网络时代的金科玉律.人民日报，2000年（03版）.

责任编辑：陈秀丽

*本文系山东省行政学院系统合作课题“大数据助推政务公开升级打造智慧山东”（SHZKT201544）阶段性成果

作者简介：（滨州行政学院，讲师）