正义视阙下失地林农权益的保护

朱瑞娜，周伯煌

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

正义视阙下失地林农权益的保护

朱瑞娜，周伯煌

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

林地流转是我国当前蓬勃发展的形式之一。从正义的角度出发，分析出当前林权流转中失地林农权益面临的政治权利削弱、经济权利缺失以及社会保障权受损的现状，并点明通过构建明确林地产权制度、完善林地补偿制度、建立林农社会保障机制等形成一系列完善林农权益保护的制度因应，以实现林农权益的公平正义。

正义；失地林农；受损现状；权益保护

“民以林为生，林因农而兴”，林农是最重要的森林经营主体之一，但是由于林地流转中不合理制度、非法流转甚至占林为私等不良现象的存在，集体林地资产大量流失，失地林农的数额与日俱增，失地林农的权益受到侵害。显然，失地林农权益的保护已成为林地流转中不容忽视的重要一环，也是林权改革的起点与落脚点。只有在充分保障失地林农权益的基础上，林地资源的经济价值、生态价值的效益才能最大化，生态文明建设才能稳步进行，社会主义现代化建设“五位一体”的思想才能贯彻落实。

1 语境设定：失地林农权益保护的法理基础

法律务必公平正义，这是法律诞生以来一种坚定的信念。从古希腊智者们原始朴素的正义解释，到罗尔斯《正义论》掷地有声的论证，关于“正义”的描述，古已有之，却因时而变。这正如博登海默所说，“正义有着普洛透斯似的脸，变幻无常”[1]。不管是早期的“朴素化”的正义观，还是现代化的成熟的正义观，西方法哲学视野下的正义观是正义论的集大成者，值得寻求正义背后的法理意蕴。

1.1 朴素化的正义观

朴素化正义观的代表人物是柏拉图。他运用抽象哲学思辨方式，将“正义”与理性联系在一起，认为“正义”是理性的体现，理性又是“正义”的最高度。详而述之，柏拉图主张充分发挥每个人的能力，使每个人都能在最适合自己能力的岗位上工作，它强调了人的社会地位以及相互关系，关系到全体社会成员的整体利益，是社会的最大正义的彰显[2]。

综上所言，古希腊时期的“正义观”虽处于朴素的初步阶段，并未形成完备的“正义”思想体系，但其所强调的正义以公共利益为依托等，无疑将“正义”观的思辨提升到了一定的高度，思想的先进与现代观念相切合具有强烈的前瞻性，可谓“正义观”之滥觞。

1.2 现代化的正义观

有关正义理论的探讨已呈现百家争鸣之势，以凯尔森为代表的相对正义论最为异彩纷呈。纯粹法学支持者凯尔森主张：“正义是一种主观的、相对的价值判断，我们无法断定某一法律是否正义”，这种相对主义的正义论中最重要的是一种特殊的道德原则，即容忍的原则，也就是同情地对待其他人的宗教或政治信仰；自己并不接受这种信仰，但并不妨碍他人自由表达这种信仰。当然，相对主义的价值准则并不是绝对的容忍，它指的是禁止和防止隶属法律秩序的人使用武力，但却并不禁止和妨碍他们和平地表达思想。容忍意味着思想自由。

现代化发展的正义论可总结为对公正幸福的追求，对正义的设计与分配也趋向于落实到整体利益与福利上，也就是说正义论从原始的朴素观念已逐渐成熟为具有制度建构性的“有血有肉”的世俗化正义。

1.3 “正义”观指引下的失地林农权益保护

从上文对“正义”的法理探析中可知，不同时代的“正义”的内涵大有不同，但却能彰显其时代精神，代表着一个时代最本质的对正义的要求，具体可以概括为：防止不合理的歧视待遇、禁止伤害他人、承认基本人权、设定权利义务、确立一个公正的奖惩制度等[1]。

中国农民权益保护问题为国家所高度关注，改革开放以来，中国的林农在集体林权改革过程中，往往面临着林地流失、权益无法落实的问题，林农问题应成为解决“三农问题”的优先行动领域。随着人们对正义理论的深入探析，有关林农失去林地后如何保障其就业、生活、娱乐等附属权益的诸多问题或许能提供一个全新的思路以实现公平正义。

2 现实考量：失地林农权益保护的受损现状

自2008年集体林权制度改革以来，森林资源流转日益频繁。而林农作为林地流转的重要主体，其权益的维护势必成为当前的重点。实践中，以失地林农为代表的农民，面临着“无林可作，无地可耕”的局面，这一群体的权益保护在浩浩荡荡的林改大军中却显得无足轻重，无人问津。林农在林地流转市场化与城镇化历程中的权利话语权缺失，在法治中国建设的脉动中陷入形单影只的权利零碎境遇。

一个正义的社会，农民应当享有各种合法权益。我国宪法规定的公民权利，林农群体都应该无一例外的享有。考量当前失地林农权益受损的现状，主要分为以下三个方面：

2.1 政治民主权利受侵

2.1.1 知情权“外强中干”

对个人信息的知情权，是民事主体人格权的重要组成。这意味着，林农与林地承包商作为平等的林权流转交易主体参与流转，是保证林权流转公平的前提[3]。从正义观来看，哈耶克在肯定和保障个人自由的基础上建立其正义体系，而以这种正义观念为基础的法律是个人自由的重要保障[4]。在林地流转实践中，由于林业部门信息发布制度的缺失，失地林农没有专门的信息获取渠道，林权交易市场呈现明显信息不对等的局面。最终，林农个人林地信息的知情权往往只是“一纸空文”，失地林农往往沦为“知情权”名义下的牺牲品。

2.1.2 话语权“形同虚设”

康德在谈到有关人民利益的“立法权”时说：“立法权，只能属于人民的联合意志”[5]。这句话所强调的是只有全体成员都参与到决策中，通过立法来进行利益分配，才能实现社会公平。林农的话语权，即林农的协商权与监督权，其设立与执行也正是全体林农广泛参与利益决策，实现公平正义的重要保证。

对于失地林农而言，林地已被政府行政强制征收征用，作为弱势一方的林农实则无部门机关可以协商反映其林地“被征收”问题，即使有地方接纳失地林农的反映，但最终也是石沉大海的居多。而作为另一行使政治权利的重要渠道信访制度，也仅仅是有责无权的传声筒，效率低下，政府组织的截访行为导致上访失地农民更为无序化的甚至非法信访的恶性循环[6]。

2.2 经济公平权利缺失

2.2.1 自主交易权“名不副实”

德沃金的正义思想主张每个人对社会财富拥有平等的权利，即“所主要关注的是社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题。[1]”德沃金正义思想在我国经济领域表现为市场主体拥有公平交易的权益。在林农权益领域，则表现为与完备理论相悖的是现实的无奈：由于林地流转法律法规的不完善，林地流转中的以权谋私、暗箱操作的不法行为，亦或是流转主体之间的不正当竞争以及林农对最新林权资讯消息的匮乏等问题的存在，林农自主交易的权利受到冲击。作为弱势群体一方的林农，由于没有经济的支持、法律的保障，在交易中无法与其他主体平等交易，往往以“被动”的方式被人以“低价格”买走林地。

2.2.2 补偿请求权“量小效微”

罗尔斯在《正义论》里明确提出：“正义表现分配的不可侵犯性，以及对地位弱势人实现补偿”[7]。但是，由于现有的林地征收补偿标准的计量一般以地区平均产值和综合地价为准，且标准的制定者一般为市、县政府，但同时他们也是林地流转中的切身利害关系人。政府的双重身份，使其在制定补偿标准时，难以真正公允无私，使得失地林农的补偿标准始终偏低，且区域差异明显，导致了林农在遭受失去林地后得到的补偿金一般难以维持生计。换言之，失地林农的补偿请求权在林地流转的实践操作中并未真正发挥切实有效的作用，与笔者所主张的“公平正义”也略显背道而驰。

2.3 社会保障权利受损

落实林农的身份与林农社会权利的统一性是社会保障权利的前提。

2.3.1 劳动就业权“弱不受用”

虽然在法律意义上所有公民都享有同等公民身份权利，然而在我国公民权利现状而言，公民身份与权利之间存在着极大的差异。以失地林农而言，赖以生存的林地已不复存在，不少林农桎梏于“耕田无地、就业无力”的困境，还有一部分失地林农由于年龄偏大、就业技能缺乏等原因面临着失地即失业的问题。此外，由于政府未将失地林农的就业问题纳入政府工作规划的范围，即使年轻有力地失地林农，如果没有政府提供的就业培训，与他人竞争择业也势必毫无优势。因此，失地林农劳动就业权难以实际享有的局面还没有从根本上改变。

2.3.2 社会保障权“无法可依”

建立健全社会保障体系，是保障群众基本生活的重要工作，也是社会稳定和国家长治久安的重要保障，当然也是正义必然要求[8]。在我国当前农村社会保障体系中，失地林农的社会保障权处处碰壁：一是林农的养老保险普及度不高，二是失地林农的医疗保障水平低。失地林农是农村社会中更为弱势的群体，社会保障体系的福音还未影响到“大山深处”，“看病难、养老难”已成为社会保障权实现的最大障碍。

3 制度因应：失地林农权益保护的应有路径

根据上文对正义理论的探析，笔者更趋向于认同亚里士多德对于正义社会的设想：“一个正义社会，应以法治为手段，以全体社会公共利益为依归，以保护公民权益为表现形式，从而最终实现城邦的共同善即正义”。笔者也将从这三方面的路径出发，在立法、执法、守法这三个基础环节上完善失地林农权益保护的制度因应。

3.1 “以法治为手段”——完善立法，深化林权体制改革

3.1.1 完善林权法律法规

在失地林农受到权益侵害之际，只有充分有力的法律依据和强烈的法律意识，才能从根本上改变林农一直以来的弱势地位。纵观我国现行的有关林权的法律法规，至今仍未有一部专门维护林农权益的法律法规。因而，推进现行林业法律法规的修订，通过修改现行《物权法》 《森林法》落实林农作为林权主体的法律地位已成为保护林农权益必然途径[9]。

“法立于上则俗成于下”，在此基础上，还应在失地这一领域重点立法、专门立法：必须以法律法规的形式明确林农失地这一现状问题的认定要求、赔偿条件以及补偿标准等，从而将失地林农的保护增加到现有法律体系中，增强维护失地林农权益的法律效力，这对失地林农权益的维护具有立竿见影的效用。

3.1.2 明确林业产权归属

清晰明确的产权制度是高效资源配置的基础[10]，因而重塑林业产权、明晰产权归属是当前林业产权制度功效发挥作用的关键一步。将产权归属明确到实践中，在现阶段则应表现为：

以法律法规形式明确林业产权归属。修改现行法律法规中关于林地所有权主体身份的模糊规定，明确将森林资源的权利落实到确定的主体上，使失地林农的林业产权归属的权益不会因产权剥离而丧失。

此外，规范与完善林权流转机制。林权流转机制的规范与完善是林农能够自由处分所属林业资源的权利的体现。通过对林地流转进行有秩序的引导，建立规范有效的林地流转机制，能够在流转过程中加强对失地林农权益的保护。

3.2 “以全体社会公共利益为依托”——规范执法，优化政府内部职责

3.2.1 提高生态林地补偿标准

林业的分类经营是当前林业经济发展的必然趋势，而生态公益林的提出与划分虽然满足了环境生态化要求，但是同时侵害了林农的经济权益。因而，政府或者开发商在征收征用林地的过程中，应当制定充分考虑当地农民的补偿标准。特别是以失地林农为代表的弱势群体，必须将其实际生活水平以及未来发展状况纳入补偿标准的重点考虑范围，适当合理地提高补偿标准，以保证失地林农的基本生活需要。

3.2.2 构建完备社会保障体系

为了实现正义标准，完善的社会保障体系是必不可少的，而针对失地林农的社会保障体系更是当下林权改革中林农权益维护的重中之重。失地林农因其林地的丧失，就业、医疗、养老问题随之无法保障。完备社会保障体系的构建也应当从这三方面入手。第一，解决失地林农的就业问题，通过就业指导以及再就业培训等制度，为失地林农提供就业机会，使其在失去林地后不会面临无法生存的艰难问题；第二，加强解决失地林农的医疗问题。建立偏远山区、林区医疗服务站，更新农村医疗服务设备，形成山区、林区一体化医疗服务是保障林农医疗条件的必须实施的社会保障举措。

3.3 “以保护公民权益为表现形式”——落实守法，完善林农维权救济

3.3.1 培育林农的主体维权意识

农民权益之所以处处受到侵害，是因为农民缺乏利益表达的主体。而居于山区、林区的林农其利益表达的意识与权利保护的诉求更是普遍缺乏。要彻底改变林农这一弱势主体的地位，首先必须提高林农维权的法律意识。通过“送法下乡”等法制宣传教育，逐步培养林农的法律意识，鼓励林农通过法律手段反映自己合理的诉求；树立林农的社会“主人翁”主体意识，使林农意识到自己的公民主体身份，使其能够勇于表达个人利益诉求。

3.3.2 保障林农知情权与话语权

在林权交易过程中，信息公开是保障林农知情权的有效方式。通过建立平等主体协商机制，以保障林农的知情权与话语权，这是经济民主的必然要求。协商机制的设立，要求林地流转的主体在作出买卖或者征收征用决定时，必须履行咨询、征求各方意见等义务，即在主体之间进行平等协商、公平交易。同时，在协商机制中，对于林农的意见、建议应当设计书面回复、及时反馈等有利于林农的法律规定。林农话语权的设立与执行也正是全体林农广泛参与利益决策，实现公平正义的重要保证。

4 结语

林农作为林权流转中最弱势的主体，势必需要法律正义的保护与支持。而如何更有效地保障林地流转中失去林地农民的权益，是集体林权制度改革中必须要重视解决的问题。笔者另辟蹊径试图在正义的视阙下，分析目前失地林农的权益保护问题，为失地林农权益的保护提出了从亚里士多德“正义社会”延伸出的制度体系。此外，从立法、守法以及执法等方面在对待失地林农权利的问题上都会有本质的提高，失地林农权益保障的完善也将指日可待。

[1][美]博登海默.法理学法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：252-253.

[2][古希腊]柏拉图.理想国[M].郭斌，张竹明，译.北京：商务印书馆，1986：64-65.

[3]李长健，张红展.基于博弈分析的林权流转中林农权益保护机制研究[J].时代金融，2013（2）：56-58.

[4][英]哈耶克.通往奴役之路[M].邓正来，译.北京：中国社会科学出版社，1997：79-80.

[5][德]康德.法的形而上学原理[M].沈叔平，译.北京：商务印书馆，1991：140-141.

[6]朱常柏，双传学.失地农民公民身其及其社会保障公平性研究[J].南京社会科学，2014（11）：74-80.

[7]付二光，杜晓斌.论环境法的价值指涉[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（4）：1-4，10.

[8]童中贤.我国失地农民合法权益构成及保障模式分析[J].中州学刊，2005（6）：116-118.

[9]莫燕萍.广西集体林权制度改革中林农权益保护研究[D].桂林∶广西师范大学，2014：29-30.

[10]叶明，杨斌.失地农民权益保护的法理学分析[J].重庆工学院学报：社会科学版，2008，22（7）：84-88.

（编辑：周利海）

Rights and Interests Protection of The Losing-land Forest Farmers in The Perspective of Justice

Zhu Ruina,Zhou Bohuang
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

With the development of collective forest rights system,forestland circulation is becoming a trend.This article,based on the justice terms,analyzed the condition of political rights weaken,economical rights lost and social security rights damaged of the losing-land forest farmers in forestland circulation,and aimed at forming a regimental antidote by constructing forestland property,forestland compensation and social security mechanism,in order to protect the rights and interests of forest farmers.

justice,losing-land forest farmers,damage condition,rights and interests protection

D922.6

A

1008-813X（2016）06-0022-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.06

2016-10-25

朱瑞娜（1992-），女，浙江瑞安人，浙江农林大学环境与资源保护法专业硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学研究。