司法行政系统警务督察工作存在的问题及其对策

郭军丽

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450000)



司法行政系统警务督察工作存在的问题及其对策

郭军丽

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450000)

警务督察制度实施以来的实践证明，警务督察制度是行之有效的监督制度。当前警务督察制度仍然存在着诸如机构设置不合理，督察职能界定不明确，具体督察工作还存在一定的随机性等问题。这些问题的根本原因是思想认识存在偏差，导致对建立司法行政系统督察制度的必要性和重要性的认识不足，民警认识模糊，接受督察意识淡薄。通过加强理论研究，合理界定警务督察职能，转变督察工作方式，加强队伍建设来解决上述问题。

警务督察 ；存在问题；原因分析；对策思考

实施警务督察，是从严治警，促进司法行政系统干警队伍专业化、正规化建设的重要措施，对于加强司法行政和监狱、禁毒工作，强化干警的组织纪律观念，确保干警严格、公正、文明执法，树立警察的良好形象，具有十分重要的作用。本文拟从警务督察的概念入手，从河南省司法行政系统警务督察工作的实际出发，揭示在警务督察工作中存在的突出问题及其产生原因并对其对策作尝试性探索。

一、警务督察的概念及当前警务督察工作存在的主要问题

(一)警务督察的概念

基层警察一般将警务督察简单理解为对警务工作实施监察，警务督察在概念上可以等同于督察监察，可以简单地认为人民警察执法监督与警务督察是“大监督”与“小监督”的关系。警务督察的主体是各级警察机关内部的督察机构，客体是警察机关及其人民警察依法行使职权、履行职责及遵守纪律的情况。因此警务督察就是指警察机关的督察部门依照法定的程序、方式和原则对警察机关及其人民警察依法行使职权、履行职责及遵守纪律的情况进行监督检查的专门活动。各种监督有各自的监督权力和方向，笔者认为警务督察与其他的监督相比，一是具有相对独立性，二是其督察重在事前和事中监督，三是有很强的针对性〔1〕，以及现场性、主动性和流程性的特点。

(二)当前警务督察工作存在的主要问题

为了认真贯彻司法部关于《加强警务督察工作意见》(司发通〔2006〕50号)文件精神，河南省司法厅于2007年7月18日通过并发布《河南省司法厅警务督察工作办法(试行)》。2008年7月1日，河南省司法厅首次成立警务督察委员会，统一领导全省司法行政系统的警务督察工作，并对司法行政系统警务督察工作体制、职责、纪律、方式方法等进行了详细规定，为完善河南省司法行政系统监督机制，保障全省监狱、强戒人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律提供了制度依据。从2008年7月开始，河南省司法厅建立了警务督察机制，在全系统开展全面警务督察。比如，在对全省各监管场所贯彻执行司法部“六条禁令”中关于“严禁工作期间饮酒”规定的情况进行专项督察时，被抽查的700多名警察绝大多数都能够认真遵守规定，但也有4名同志因为违反规定被通报并被给予相应处理。*参见中原网(www.zynews.com)，发布时间: 2008-07-16.近年来，河南司法行政系统警务督察取得了一定的成绩，但在取得成绩的同时，警务督察工作中也存在着一些不容忽视的问题。

1.宏观方面

(1)欠缺高位阶法律，机构独立性差，工作缺乏权威性

《公安机关督察条例》是由国务院总理签发颁布实施的部门规章。而司法行政系统直到2006年7月《司法部关于加强警务督察工作的意见》下发后，各省(区、市)司法厅、监狱局等部门才根据司法部的《意见》精神进行制定或重新修订，但其性质仍属于行政部门规范性文件。当前虽然司法行政各机关建立了督察队伍，从使用、保障、待遇等方面给予了一定的重视，但从督察的影响力和权威性，特别是对违法违纪民警的威慑力来看，我国的警务督察工作还远没有达到应有的作用，督察的职能或受到抑制，或其本身缺乏威慑力。以福州市公安局为例，全市警务督察人员71人，大多数县、市、区仍然只有1名专(兼)职督察人员。〔2〕再比如，河南省司法厅警务督察处，其人事编制并未获得批准，因此只是一个内设的没有独立地位的“机构”，其“部门负责人”也是由司法厅政治部副职兼任。全省司法行政系统的主管单位尚且如此，更不用说各市司法局、监狱强戒单位的机构设置了。没有独立的机构很好地履行职责，也就理所当然缺乏权威性，这在很大程度上制约了督察工作的职能发挥。

(2)督察职能界限不明确

目前督察工作实际中存在着职能界定不明确的问题，突出表现在：一是督察人员执行非督察任务，不少机关在警力不足时，往往会安排一些非警务活动。二是督察部门自身对相关法律法规学习不够，导致对自身职责定位不准确，尤其是一些基层督察人员身兼数职，无法兼顾，把督察工作作为应急职能，重视程度不足。三是非督察人员执行督察任务，在执行现场督察任务，尤其是执法办案专项督察、夜间值班现场督察时，在督察人员不足两人的情况下，会抽调纪检、监察、法制等部门工作人员配合，影响了督察工作的严肃性。

(3)督察监督制约机制不完善

目前督察监督制约机制尚未全面深入到业务工作和执法活动中。警务督察工作大多还停留在对警容风纪、武器、警械和警用车辆、警用标志的使用是否规范进行监督，以及对监狱强戒单位的监管改造、教育管理、生产劳动等场所的安全防范等方面进行督导。对监狱强戒单位及其人民警察贯彻落实《监狱劳教人民警察双六条禁令》情况，对业务部门开展各项警务活动实施事前、事中监督检查力度不够，动态的监督制约尚未得到有效实施。

(4)督察人员自身素质与督察工作不相适应

督察工作的特殊性质决定了督察人员要具备较高的政治、业务、心理等素质。司法部没有相关的规定，在《河南省司法厅警务督察工作办法(试行)》中也仅对督察人员的义务和纪律作了原则规定。在具体工作中督察人员难免存在特权思想，态度生硬，缺乏开拓进取精神，这些问题妨碍了督察工作的全面、深入开展。

2.微观方面

(1)警务督察工作还存在一定的任意性

目前，警务督察主要是采用临时性的抽查、突然性的检查、随意性的暗查、针对性的重点调查等方式。不可否认，这样的督察确实能够发现一些日常警务工作中的真实情况和真实问题，对日常警务工作的开展起到某种程度的督促和鞭策作用，但同时也不能排除这类督察工作的盲目性，尤其是具有一定的“巧合性”。有些问题在毫无准备的情况下“碰见”了，而没有被碰见的问题也可能是更为严重的情况，这就不能全面地进行监督和纠正问题。

(2)警务督察工作不够深入

我们目前的警务督察工作，似乎浮于面上的居多。比如，发现了某个单位的某个具体问题才去督察，或者听到了下面的反映或是群众的呼声才去督察，而这个时候往往某个单位或某个个人的问题通常已经充分暴露到了比较严重的地步了。即使是及时的督察工作也多数是解决具体单位、具体人、具体事，这种做法既有悖于警务督察的目的和任务，也缺乏深层性的督察力度。在基层督察中，往往会存在这样两个误区：一是有些领导会觉得督察工作是个得罪人的事，每遇到督察，能躲就躲；二是基层民警不能正确认识督察工作的重大意义，往往会认为自己日常工作已经很辛苦、很劳累了，督察部门却还要再给大家找毛病、挑问题，甚至认为督察工作会挫伤干警的工作积极性。

(3)警务督察工作“对下”多，“对上”少

通常我们会认为警务督察是以上对下的工作，督察人员自身也容易以上自居。这种情况在一定程度上也给基层民警造成了逆反心理，因而可能会对督察工作采取消极对抗的态度。听到督察的风声就收敛一下，督察过后又我行我素。这种现象也许不多，但应该引起重视。一些上级机关的民警特别是一些领导干部，其自身不能严格要求自己，却要求下面遵章循法，我们的基层民警肯定会认为警务督察制度只是戴在自己头上的“紧箍咒”，领导出现问题就会区别对待。

二、当前警务督察工作存在问题的根本原因

认真分析警务督察工作存在的问题，我们不难发现最根本的原因还是思想认识问题。对实施警务督察制约机制等核心问题是思想认识不到位，领导重视不够，认识模糊，意识淡薄，直接影响了督察工作的具体开展和良好运作。对《人民警察法》、《警务督察工作条例》、《河南省司法厅警务督察工作办法》等相关法律法规、规范性文件，相当一部分人只知其一，不知其二。学习观念淡化，知法守法意识淡薄，应该是导致司法行政系统广大干警各种不良作风和不良现象出现的最本质原因。

(一)思想认识存在偏差

对建立督察制度的必要性和重要性的认识不足，甚至把它与党的纪律检查部门和行政监察部门的工作混为一谈，观念认识上的不到位直接影响到督察机制的定位和发展命运。同时也造成领导重视不够，机构不健全，人员不到位，工作无人抓，经费不落实，督察工作处于被动地位。

(二)基层民警接受督察的意识淡薄

在一线的民警承担着繁重的工作任务，很容易狭隘地认为警务督察是对个人行为的苛刻约束，是制约工作积极性的。在某种程度上，就不可避免产生厌倦与抵触情绪。不愿意被别人监督或不情愿接受监督。片面甚至错误地认为，上级督察是对其不信任，同级督察是不顾兄弟情面，下级督察是故意找茬。

(三)认识不清，定位不准，影响督察效能的发挥

由于职能定位不准，机构设置不独立，工作机制存在问题，督察人员非专职性，从事非督察活动，部分督察人员存有特权思想，都在一定程度上影响了督察效能的有效发挥。

三、完善警务督察工作的对策

建立并完善督察制度，创新督察方式，强化对司法行政系统各机关和人员的执法(执勤)活动的全方位、立体式动态监督，并着重于业务工作的事前及事中监督，及时反馈督察结果，检验整改效果，应是今后一个时期司法行政系统加强自我督察的重要举措。

(一)加强理论研究，强化思想政治工作

警务督察工作必须有一个观念上的大转变，注重人性化督察，把“督察”融于“服务”之中。〔3〕同时各监狱强戒单位要搞好警务督察的宣传教育。加大对实施督察工作以来对民警队伍建设和促进公正执法作用的宣传力度，使广大干警充分认识到警务督察的重大意义，从而提高思想认识，消除模糊意识，关心并支持督察工作。一方面，领导真正关心、支持警务督察工作，能加大人力、物力、财力的投入，完善督察机构的组织建设、机制建设、体制改进，坚定督察人员爱岗敬业的决心和信心。另一方面，使广大干警消除抵触情绪，自觉接受督察，降低乃至消除督察工作中的消极因素。

(二)合理界定警务督察职能

在督察工作中，可以从以下几个方面入手：一要树立大局意识、中心意识、服务意识，增强法制观念。督察人员既要维护广大干警的合法权益，又要对群众负责，公平待人、秉公执法。各机关要把督察部门作为重要部门对待，督察部门也要充分发挥自身作用，当好助手。二要强化督察的科技含量。加大对督察部门的资金投入和技术支持。三要建立独立、权威的现代警务督察制度。这样才能真正体现警务督察在遏制警察职务犯罪中的功能。

(三)转变督察工作模式、创新督察方式

要激励督察机制创新，建立定期和不定期的对督察工作效果的整体分析，综合评估机制，注重对业务工作的事前和事中的督察，加强对易出问题的环节、部位、人员的督察，防患于未然。督察工作要求新求变，积极主动地采取现场督察、随警督察、联合督察、个案倒查，完善信息反馈机制，加强督察信息专报制度，要坚持明查与暗访相结合，一般督察与重点督察相结合，分散督察与集中督察相结合，把督察工作的主要精力放到一线，放到执法办案的薄弱环节，放到为人民服务的窗口。

(四)加强督察队伍建设

对监督检查警务活动的督察人员，要求更高、更严，可以说是警界“通才”。要把政治立场坚定、业务素质高、原则性强的优秀民警选拔到督察队伍中来，要加强培训，努力提高警务督察人员的素质。复杂的现实斗争充分证明，警务督察人员要具有全方位、高水平的业务工作技能和水准。要加强思想、组织、作风建设。作为一名合格的警务督察人员，本身就应该发挥爱岗敬业、无私奉献的精神，在改革开放和社会主义市场经济条件下，能够禁得住诱惑，经得起考验。

2012年在司法部警务督察委员会举行的第一次全体会议上，审议了《2012年司法行政机关警务督察工作要点》和《司法行政机关警务督察工作规定》。出席会议的司法部政治部主任张彦珍要求，要加强司法部警务督察委员会自身建设,切实提高思想认识,提高领导水平，提高督察公信力，努力推进司法行政机关警务督察工作再上新台阶。*参见中国平安网(www.chinapeace.org.cn)，发布时间：2012-2-20.笔者认为，河南省司法行政系统必当以此为契机，认真落实警务督察制度，保证民警规范执法、文明执法、严格执法，为司法行政系统良性发展提供组织和制度保证。

〔1〕李云昭，蒋凌燕.论警务督察在公安队伍建设中的独特作用〔J〕.云南警官学院学报，2007(1).

〔2〕游志钢.当前警务督察执法监督存在的问题及对策〔J〕.福建警察学院学报，2012(1)：62.

〔3〕鞠旭远,孙莉.理念的确立与制度的健全〔J〕.理论学刊，2005(5)：78.A.

(责任编辑王勇)

Problems and Countermeasures of Police Supervision in Justice Administration System

GUO Jun-li

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou，Henan 450000)

The practice of police supervision since the system was implemented shows that the system is effective. There are still some randomness and other issues in the current police supervision system,for example, the institution is yet unreasonable, the supervision function is ill-defined, the particular inspect is casual. The root cause of these problems is the existence of ideological bias and lack of understanding the necessity and the importance of supervision system. We can solve the above problems by strengthening theoretical study, reasonably defining the functions of the police supervision, transformation of supervision work, and strengthening the team construction.

police supervision; problems; cause analysis; countermeasures

2016-05-08

郭军丽(1977-)，女，河南滑县人，河南司法警官职业学院警察学系讲师，主要从事刑事法学教学与研究。

DF813

A

1672-2663(2016)03-0073-03