“四个关键”：整体提升基本公共服务建设的路径分析

宁华宗

（湖北民族学院，湖北恩施445000）

“四个关键”：整体提升基本公共服务建设的路径分析

宁华宗

（湖北民族学院，湖北恩施445000）

基本公共服务建设存在的碎片化强、系统性反思不足、目标定位不准确、行动共识缺乏等问题，当前和今后一个时期要重点把握和解决政治共识、目标指引、动力支持、机制保障这四个关键问题，进一步凝聚实现“基本公共服务均等化”的战略目标，建立体现公平与效率兼顾的公共服务建设指标体系，充分发挥地方政府的重要作用，健全政府、市场、社会、个人互动合作和共建共享的工作机制，从整体上提升基本公共服务建设。

公共服务；均等化；政府职能；共建共享

党的十八届三中全会强调指出要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义推进基本公共服务均等化，公共服务领域的一些重大事项得以进一步明确和部署。在新的历史起点，在我国深化改革的关键时期，基本公共服务均等化建设还面临哪些关键问题？如何破解？——我们需要对公共服务建设有一个整体性把握，之所以强调整体性把握，是缘于一直以来学界关于公共服务相关讨论处于探索和借鉴的话语背景，碎片化特点突出，系统性把握不够；之所以强调整体性把握，是基于对突出的地区差异和不平衡现实，我们强调非均质化的客观性多，而对公共服务体系本身缺乏系统性反思；之所以强调整体性把握，是因为2020年基本实现基本公共服务均等化战略目标的艰巨性和紧迫性，要求我们对当前基本公共服务建设要有准确定位和行动共识。

我们认为，整体性提升基本公共服务建设水平，当前和今后一个时期要把握“四个关键”：一是把握凝聚和形成政治共识这一关键，以2020年整体目标为指引，大力培育政府的责任意识、企业的公共意识、个人的公民意识，为推进基本公共服务均等化建设提供强大的思想保证；二是把握建构合理的指标体系这一关键，兼顾公平与效率，为基本公共服务建设提供正确的目标指引；三是把握充分发挥地方政府积极性这一关键，以公共财政改革为主要手段，充分发挥地方政府的重要作用，为基本公共服务建设提供强大的动力支持。四是把握建立多元合作工作机制这一关键，强调人民的主体性地位，实现政府、市场、社会的良性互动、合作共治、共建共享，为基本公共服务建设提供良好的机制保障。这“四个关键”，是从思想保证、目标指引、动力支持、机制保障等方面对基本公共服务建设的整体性讨论。本文试图以这“四个关键”为依据，对基本公共服务均等化建设路径作具体分析。

一、凝聚“基本公共服务均等化”政治共识

现代国家的战略行动是以政治共识为基础的。政治共识分为共同体层次的共识（或叫基本的共识）、政体层次的共识（或叫程序的共识）、政策层面的共识（或叫政策共识）三个层次。［1］作为一项已经确立的国家战略行动，本文所讲的进一步凝聚公共服务均等化政治共识主要是指政策层面的共识。

基本公共服务均等化政治共识是以政府的责任意识为基础的。政府的基本属性和行为归属是公共性，尤其是在行驶公共权力的过程中，要充分关照社会共同利益，体现人民意志，以促进社会公共福利和公民基本利益为出发点和落脚点。就公共服务建设而言，政府是当然的第一责任主体。基于此，党的十八届三中全会再次强调了加强和优化公共服务是政府的一项主要职责和作用。尽管公共服务作为政府的一项基本职能已在国家层面被确立，但就层级分化了的政府内部体系而言，各级政府在推进公共服务建设的过程中履职情况不一，责任担当意识参差不齐，从而导致了当前我国政治共识整体上出现“二元分离”的后果，具体表现为人民对中央政府的信任和对基层政府的欠信任。事实上，无论从国家治理转型的大环境，还是人民群众的整体诉求，都要求政府职能的尽快转变，切实履行起推进公共服务建设的第一主体责任。比如，就顶层设计而言，十八届三中全会召开后，中央组织部改进了对地方党政班子和领导干部政绩考核办法，突出强调对领导班子和干部的考核不再以地区生产总值为纲，而是分类考核，生态保护、民生问题列为重要指标。同样，就基层群众诉求而言，服务型的政府也更受欢迎，更能体现民心所向。比如位于中西部地区毗邻的L市（县级市）和S县：L市的经济发展整体高于S县，但在农村基础设施建设方面S县明显优于L市，这样就导致L市的农民常常以S县为参照，指责L市政府不作为，官民矛盾较为恶劣。与此相反，S县的农民在与L市的对比中，形成了较为强烈自豪感和幸福感，官民互动较多，形成治理的良性循环。

基本公共服务均等化政治共识是以社会公共精神为发展的。“在现代社会中追求政治共识的过程，是政治共同体成员积极参与公共领域，通过协商对话，在个体意志与公共利益之间寻求平衡，在此基础上使个体与政治共同体利益不断获得扩大的机会的过程。”［2］公共服务均等化政治共识的进一步凝聚，是全社会成员及其组织互动的过程和结果。在公共服务中，要通过一定的工作机制，吸纳社会组织、企业及公民个人参与公共服务，培育社会和企业的公共意识、个人的公民意识，提倡志愿行动，培育全社会的公共精神，这对于全社会凝聚成强大的公共服务共识，推进基本公共服务均等化建设具有重要的意义。在我国中西部农村，我们时常会发现一种现象：农村的村组公路建设情况比乡镇公路建设情况要好。原因在于，乡镇公路的建设往往是政府的行为，主体单一，很大程度上受制于地方财政状况；而相对来讲，在乡村，更多的行动主体经过互动，共同参与了村组公路的建设。在“修公路”的整个过程中：村民委员会作为农村的自治组织，承担着动员、组织、协调的角色；村民的主体性充分体现，积极出义工、集资捐款；而政府也通过政策性帮扶参与其中；同时，以政府、村委会、农民之间的良性互动为基础，降低了占地补偿、拆迁等成本，市场力量更乐意参与其中，从而形成了国家、社会、市场、个人在农村基础设施建设领域的良性互动，培育了农村社会的公共精神。

基本公共服务均等化政治共识是以法制为保障的。通过立法，可以明确政府履行公共服务职能的责任，加强对政府推进共公服务建设的监督；可以理顺政府、社会、市场，以及公民个人间的相互关系，为各行为主体参与公共服务建设提供法律依据；可以规范公共服务中各行为主体的行为。在国外，很多国家将基本公共服务同公民的基本权利联系在一起，通过国家法律为其提供保障，比如意大利、加拿大、德国等是通过宪法，澳大利亚通过联邦法。［3］除此之外，不少国家还通过立法对公共服务的供给形式和供给质量加以规范和保证，比如美国通过立法促进私营部门参与公共服务供给，倡导“公私竞争”；英国为了通过竞争来提高公共服务质量，强制实行非垄断法。［4］就我国而言，宪法有关公民基本权利的论述提供了公共服务法制建设的法理基础，在义务教育、公共卫生等领域已经建立了相应的政策法规。但是，当前我国公共服务立法需要在两个方面有所突破：一是整体性方面，要加强全国性基本公共服务法律体系建设，尤其是在明确各级政府履行公共服务责任，政府、社会、市场、公民个人在公共服务中的地位、作用及相互关系，公共财政在公共服务中的支出比重及形式等方面要有整体性布局；二是规范性方面，要加强在具体的公共服务行动中的法律性规范，突出强调公共服务的公开化、民主化、竞争性，突出强调建立公共服务的公共参与、公众评价和公众监督机制。

二、兼顾公平与效率

建立合理的指标体系是推进基本公共服务均等化建设的关键，能够为基本公共服务建设提供目标指引。2012年，国务院在制定国家基本公共服务体系建设“十二五”规划中，确立了我国基本公共服务建设主要领域的国家基本标准，奠定了整体推进基本公共服务建设的重要基础。然而，这绝非一劳永逸的工作，指标体系的合理性建设还需要一个动态的评价、检测、调整的过程，是一项具体而又十分复杂的工作。如何建设合理的基本公共服务指标体系呢？总体上来讲，基本公共服务指标体系合理性建设要把握两个基本原则：一是最大可能的促进社会主义公平正义；一是最大可能的促进社会效率。

公共服务理论的兴起和发展受到人类正义观的影响和启发，实现社会公平正义是公共服务基本的价值逻辑起点，促进社会公平正义成为公共服务建设不争的基本前提预设。我国明确提出了基本公共服务“均等化”的目标，其“基本内涵包括尊重基本公民权的权利平等，公共服务人人可及的机会平等，以及基本公共服务人人享有的实质平等。”［5］因此，最大可能的促进社会主义公平正义是我们在一切有关公共服务问题的讨论中应该坚持的第一原则。

然而，就一定社会历史时期的基本公共服务均等化建设而言，其具体内容和目标水平的确定要以经济社会发展水平为依据，充分考虑社会效率的基础性地位，做到公共服务建设与当时的经济社会发展水平相适应。这也正符合马克思关于社会公平正义与人类社会发展动态适应的观点。正是如此，对于基本公共服务建设，我们要强化动态发展的观点，强化以社会效率为基础的观点，强化兼顾公平与效率的观点。

基本公共服务建设要兼顾公平和效率的观点内涵了两层意思，一是基本公共服务体现的公平正义要以社会效率为基础和前提；二是基本公共服务建设在促进社会公平的同时，还需要带动社会效率的发展。有基于此，我们需要重视基本公共服务均等化的整体性特点和地区经济发展不平衡之间的矛盾，建立地区差异调节机制成为基本公共服务均等化建设需要突出和着重强调的问题。

公共服务建设目标必须基于一定社会历史时期经济发展现实的客观要求，为我们讨论公共服务建设的路径问题提供一个建构思路，即公共服务建设的目标要努力朝着“在促进社会公平的同时，激发社会效率”的理想状态靠近。做好这一点关键要体现基本公共服务建设的历史主体性和回应性，就是要求基本公共服务建设必须尊重人民群众的历史主体地位，充分发挥人民群众的主观能动性，吸引人民广泛参与，全过程参与，把人民群众的意愿和选择作为政府推进公共服务的重要依据，使公共服务建设切实回应人民诉求，通过促进社会公平，调动人民的积极性，创造更大的社会效率，实现更高水平的公平正义。

三、调动地方政府积极性

在转型社会，高效统一的政府行动对于社会稳定和发展有着极其重要的意义，但由于政府的内部是分层的，各层级的政府之间往往出于自身利益的考虑而出现合作与博弈共存的客观现象，因此合理确定各级政府间的责权利关系，调动各级政府的积极性，成为推动某一领域改革和发展首先要解决的关键问题。就我国公共服务建设来讲，尽管在国家层面将其作为政府的一项基本职能自2006年确立以来被多次强调和部署，长期以来形成的“中央权威”的领导体制也保证了公共服务战略的正常实施，但是地方政府对公共服务建设的态度和积极性并非一致，这客观上成为公共服务建设地区差异的主观原因。

客观而言，影响地方政府推动基本公共服务建设积极性的因素是多样的，比如长期以来“以GDP为纲”的惯性思维；地方政府和主要官员的认识差距；公共服务建设投入大、政绩不明显；地方财政乏力等等。不管什么原因，基本公共服务建设的地区差异和城乡差异现实不仅影响了国家基本公共服务均等化的战略进程，更重要的是导致了不少基层民众对政府发出“中央好、基层恶”的评价，产生了“相信中央、不相信地方”的意识，构成现阶段突出的社会治理困境。但我们必须看到，地方政府推动公共服务建设的积极性问题并不完全归结于地方政府的主观因素，还有许多“地方政府所不能”的客观因素。因此，必须从整体上、顶层设计上建立地方政府推动基本公共服务建设的支持机制和激励机制。

公共财政是政府推进公共服务建设的主要手段，党的十八届三中全会报告强调指出财政是国家治理的基础和重要支柱。当前，调动地方政府积极性，要大力推进以财权与事权相匹配为重点的公共财政改革，建立事权和支出责任相适应的制度，做到“财随事走”、“财以成事”。从《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中可以看出，我国的基本公共服务在建设主体上呈现“中央主导、地方负责”的特点，而在责任主体上呈现“地方为主、中央为次”的特点，加上当前我国实行的分税制中，中央税种少、比重大，地方税种多、比重小的特点，导致各级地方政府在公共服务建设中明显的存在责权利不对等情况。尤其在事权下放，财权不能同步到位的情况下，加上地方政府本身财力的不足，更加容易导致地方政府与利益集团结盟，追求经济效益，扩张土地财政，弱化公共服务建设，成为“悬浮型”政府。基本公共服务属于国家层面的低层次公共服务，是中央对现阶段全国基本公共利益整合的表现，代表着全国的基本水平，中央要加强这方面的事权和支出责任，基本公共服务建设应以中央财政支出为主要保障。尽管中央确立的战略目标需要各级地方政府具体组织实施，事权下放成为确保目标实现的必然，但与事权下放同步的需要财权下放或者对等的财力保障，特别是要通过转移支付等财政调节手段，把中央在制定基本公共服务建设目标体系时整合了的地方和区域差异重新考虑进去，以确保基本公共服务的全国性整体推进。

事实上，同发达国家相比，我国公共财政用于公共服务的支出比重还很小，同发达国家相比还存在较大差距。比如“2010年，美国联邦、州及地方政府关于社会保障支出占公共财政的26%，我国的社会保障支出仅占10.16%。”［6］2012年中央公共财政用于一般公共服务的支出比重仅为2.1%。同时，部分地方还存在变相截留、挪用基本公共服务建设资金的情况，实际上用于基本公共服务建设的资金数量更少。因此，有必要通过公共财政立法来保证公共财政用于公共服务支出的总量和流向，使基本公共服务建设不仅仅做到“事权明确”“财随事走”，还要做到“财以成事”，才能从根本上推进基本公共服务建设。

调动地方政府积极性要建立以公共服务建设为重点的政绩考核评价体系。各级政府及其组成官员的政绩观，是政府行动的内在动力。政绩观的形成很大程度上取决于政绩考核评价体系的导向和形塑。政绩考核是政府改革的重要内容，是政府对自身职能定位的客观反映。随着我国从经济建设型国家向社会建设型国家的转型，政府职能定位的变化，要求政绩考核也应有相应的调整。在这方面，中央组织部2013年印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中对当前和今后一定时期的政绩考核重点作出了调整和部署，在具体制定政绩考核评价体系中，我们认为还要注重突出公共服务的重点地位和所占比重，这是符合十八届三中全会精神和切合政府职能导向的。现代政府理论的大量研究表明，现代政府存在的最基本理由之一便是履行其作为公共机构的最基本职能——公共服务。尽管政府的职能重点是随着社会的发展而变迁的，处于转型社会的政府往往会扮演多重角色和履行跨界职能，但是逐步走向成熟的现代政府必将回归履行公共服务基本职能的“本真”。现阶段，建立以公共服务建设为重点的政绩考评体系，对于促进政府职能定位和转变，理顺政府与市场关系，促进经济经济发展，推动基本公共服务均等化建设都是有益的和必要的。

四、促进政府、市场、社会、个人的互动合作

尽管提供公共服务是现代政府的基本职责，但公共服务建设绝非仅仅是政府的事情。别国经验和我们自身探索总结告诉我们，充分发挥市场、社会和公民个人在公共服务建设中的主体作用，建立一个多元互动合作、共建共享的工作机制是深入推进基本公共服务建设的关键。

党的十八届三中全会报告在有关公共服务的论述中，指出政府要加强各类公共服务的提供，尤其要强化地方政府的公共服务职能；要在公共服务领域积极引入竞争机制，积极发挥市场的作用，加大政府购买公共服务力度；同时国家积极支持和发展志愿服务组织，充分发挥社会组织的作用，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。这实质上为各级地方政府建立政府、社会、市场共同参与的公共服务机制提供了指导和依据。

将市场和社会机制引入公共服务，就是通过政府、企业、社会组织之间的相互选择，竞争合作，实现公共资源的更优配置，从而进一步提升公共服务建设效率，促进公共服务建设专业化。政府购买公共服务是这方面的典型形式，即政府通过契约的形式，把公共服务的具体项目“外包”给社会或市场主体，从而把政府的工作重心从具体项目建设转移到整体规划、质量监控、绩效评价上来，实现政府公共服务建设“瘦身强体”。这种政府购买公共服务的行动自20世纪80年代在西方一些国家兴起以来，目前在英美等国家得到了普遍的发展。

基本公共服务建设除了要促进国家、社会和市场力量的共同参与，更不能忽视的是公民主体性的发挥。基本公共服务建设的基本价值是全民可及的平等，这就要求基本公共服务建设要尊重人民群众的历史主体地位，把公民置于公共服务行动的中心，吸纳和鼓励公民参与公共服务行动。这对于基本公共服务建设的整体推进有着积极的意义，比如：吸收公民参与基本公共服务建设规划的过程，会使国家确立的基本公共服务的范围和层次更能反映人民的需求和选择；在政府购买公共服务中，吸纳和接受公民的监督有利于防止“寻租”现象的发生；公民的志愿行动和个人购买服务行为则能从总量上减少社会对基本公共服务的总体需求，减轻公共财政负担，客观上促进基本公共服务的发展。

［1］（美）乔·萨托利.民主新论［M］.冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1998：101.

［2］袁峰.政治共识与和谐社会［J］.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2008（1）：36-42.

［3］丁元竹.基本公共服务如何均等化［J］.瞭望新闻周刊，2007（22）：64.

［4］中国海南改革发展研究院.百姓·民生——共享基本公共服务100题［M］.北京：中国经济出版社，2008：151-152.

［5］宁华宗.公平与效率：公共服务的双重逻辑研究［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（1）：102-107.

［6］余芳梅，屈维意.公共财政视角下服务型政府建设的进展、问题和对策［J］.学术论坛，2013（9）：38-41.

责任编辑：胡 晓

C916

A

1004-941（2016）03-0065-04

2016-04-10

湖北民族学院2015年博士启动基金项目阶段性研究成果（项目编号：MY2015B039）。

宁华宗（1982-），男，土家族，法学博士，主要研究方向为社会发展和城乡基层治理研究。