西藏信访工作制度改革论析

王彦智

(西藏民族大学 管理学院，陕西 咸阳 712082)



西藏信访工作制度改革论析

王彦智

(西藏民族大学 管理学院，陕西 咸阳 712082)

在全国推进“四个全面”改革创新和西藏实现“四个确保”战略目标背景下，西藏信访工作制度的改革需要从思想观念的更新入手，关键是法律上规范信访工作并在体制上构建起人大一元化信访体制，重点是加快地方政府治理体系和治理能力的现代化建设步伐，目的是进一步做好做实基层基础，最大限度地维护和发展好各族群众的合法权益，将信访事项用法治方式解决在属地基层，为西藏顺利实现全面建成小康社会宏伟目标和“四个确保”战略目标奠定坚实的基础。

西藏；信访工作制度；一元化信访体制；依法治理；社会转型

一、西藏信访工作制度改革研究的背景

“上访”的传统在我国可谓历史悠久，“告御状”被视为是信访的雏形。在党的发展历史中，信访就一直以群众工作的方式存在，1951年，政务院通过了《关于处理人民来信和接待人民工作的决定》，正是该《决定》开始了将信访作为社会主义民主制度的组成部分进行建设。在60多年的发展历程中，总体而言，这一中国特色的民主制度在化解矛盾纠纷、维护群众权益、密切党和政府与人民群众的血肉联系、服务经济社会发展大局等各方面发挥着不可或缺的重要作用，被誉为党和政府密切联系人民群众的桥梁与纽带之一，因而也历来受到党和国家及社会各界的重视。但是，每年庞大的信访量和各级政府在解决信访问题过程中出现的诸多问题，使信访工作制度成为社会各界批评的重地，包括废止这一工作制度在内的各种改革建议均提了出来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也郑重提出“改革信访工作制度”的要求。

对于西藏这一特殊的边疆民族省区而言，由于其工作的主题是经济社会的持续健康发展和长治久安，政治的敏感性强，加之路途艰远调研不便和语言障碍等因素的影响，迄今为止，关于西藏信访工作制度的改革，我们很少能够看到学术界的专题研究，现有的成果主要来自于《西藏日报》为核心的媒体的报道分析。事实上，同全国一样，一方面，西藏的信访总量和问题并不少。据西藏自治区纪委副书记兼监察厅厅长贡嘎透露，十八大以来，西藏累计接受信访举报3194件(次)，处置线索2162件，其中函询123件，初步核实1745件，立案783件，结案742件，给予党政纪处分422人，移送司法机关37人[1]。另据《西藏日报》报道，2015年1至10月份，西藏全区各级信访机构接待群众来信来访4477件、15215人次，解决群众上访问题8700多人次[2]。对于一个只有300多万人口的省区来讲，这一数量并不算少且总量上升较快。另一方面，随着西藏经济社会的持续快速发展和各族人民群众民主法治素养的不断提高，在实现中国特色社会主义现代化的过程中必然会出现的各领域问题愈益增多并被各族人民群众所明确感知和表达，更为重要的是，在这一经济社会的转型发展阶段，“西藏的社会矛盾开始凸显，并与族群矛盾结合在一起，特别是社会矛盾转化为族群矛盾的可能性增长，从而使得民族地区的矛盾愈益复杂化。”[3]换言之，西藏这一特殊的边疆民族省区在实现社会主义现代化的过程中，经济社会发展成就的背后必然潜伏着各领域各层面的问题且这些问题往往交织在一起而形成了一个“问题网络”。经济社会发展中必然出现的问题一旦处理不好往往就会与民族宗教问题纠织在一起，从而致使西藏社会的稳定发展形势依旧复杂严峻。正因为如此，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上的讲话中指出，新时期做好西藏工作，必须坚持“四个全面”战略布局，坚持党的治藏方略，把维护祖国统一和民族团结作为工作的着眼点和着力点，坚定不移开展反分裂斗争，坚定不移促进经济社会发展，坚定不移保障和改善民生，坚定不移促进各民族交往交流交融，确保国家安全和长治久安，确保经济社会持续健康发展，确保各族人民物质文化生活水平不断提高，确保生态环境良好[4]。

在全国深入推进“四个全面”改革创新和西藏实现“四个确保”战略目标过程中，西藏信访工作制度的改革创新绝不能再满足于一时一地具体问题的解决这一旧思路，而需要从社会主义制度的现代化高度与实现西藏经济社会持续健康发展和长治久安的政治高度，理性地统筹谋划其改革创新大计。

二、西藏信访工作制度改革实践简述

不论是全国还是西藏，信访及其制度本身成为问题是改革开放尤其是20世纪90年代后随着国家持续快速走向现代化过程中出现的。为此，国务院在根据信访问题的变化和对多年信访工作经验的总结及信访形势评估的基础上，分别于1982年、1995年和2005年，出台了《党政机关信访工作暂行条例》《信访条例》和新的《信访条例》。特别是新《信访条例》的出台，标志着我国的信访工作初步纳入了法治化的轨道[5]。同时，各级地方政府也在积极寻求破解信访难题，江西省信访局将其总结为“排调中心模式”“信访大厅模式”“网上信访模式”“风险评估模式”“领导接访与包办模式”“律师代理模式”等[6]。党的十八大以来，国家信访局取消了对地方的非正常信访排名和通报，实行“点对点、一对一”向地方通报进京非正常上访情况；重点推进建立覆盖全国的网上信访受理平台，形成网上受理、网下办理、网上回复的工作机制；大力实施信访工作制度的法治化改革，要求各地始终把解决群众合理诉求和维护群众的合法权益摆在首要位置，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不再受理越级上访，强调首办责任，突出各级信访部门的为民服务责任和依法办理意识及能力[7]。2014年2月25日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，国家信访局据此制定了《信访事项办理群众满意度评价工作办法》，从制度规范上将上述思路确定下来。

1995年国务院出台《信访条例》出台后，同年4月，西藏自治区人大结合自身的实际，制定了《西藏自治区信访条例》，2007年根据新的《信访条例》进行了一次修订。党的十八大后，西藏加快了信访工作制度的改革力度，主要措施和特色做法集中体现在以下四方面：

(一)开发覆盖全区的网络平台

按照中央“四个全面”改革创新战略部署和国家信访局的统一安排，由自治区财政投入专项资金开发建设覆盖全区的统一网络平台，把所有人民群众的来信、来访、来电、网上投诉等不同形式受理的信访事项全部纳入到这一网络平台上流转。这一系统于2015年5月4日正式开通运行[8]。同全国的情况一样，网上信访信息系统的开通运行，进一步畅通和拓宽了群众诉求表达渠道，实现了信访事项网上流转和网上处理，大大方便了上访群众并接受社会的公开监督。

(二)建立起了一支信访工作队伍

针对过去信访干部数量少难以处理繁杂的信访工作之现实，西藏将地方政府机构改革过程中分流出来的部分人员充实到信访干部队伍中去，并通过聘任兼职人员的方式，建立起了一支以专职为主、专兼结合的信访干部队伍。

(三)构建新的工作机制

目前，西藏探索出了地市、县、乡和村干部下访接访的“四级领导”机制，努力将信访问题化解在基层。对于疑难信访问题，通过横向连接自治区各厅、局、委、办的统一网络平台进行“联合接访”，以及通过专题工作会议的方式对信访稳定风险进行评估和研判。

(四)将信访工作改革与社会管理体制创新协同推进

2008年的“3.14”打砸抢烧暴力事件后，西藏自治区党委和政府大力创新社会管理体制，采取了一系列的新举措强化维护稳定的政治责任。核心工作是在全区推行强基惠民工作、创新寺庙管理体制使驻寺工作队全覆盖、建立便民警务站、推广“五户或十户联保”为核心的网格化管理体制。同时，通过加大改善民生的力度，加强基本公共服务建设，为西藏社会的持续稳定、长期稳定和全面稳定筑牢物质基础、社会文化基础和人民群众的心理基础[9]。

在这一系列改革措施的支撑下，西藏的信访工作取得了较好的成绩，实现了零进京上访、零群体性事件、零个人极端事件的成效，保持了信访量全国最少、信访事项办结率较高的良好形势。对此，国家信访局局长舒晓琴给予了高度评价：“近年来，西藏自治区党委、政府坚决贯彻落实以习近平同志为总书记的党中央的治边稳藏方略，加强创新社会治理，推进信访工作制度改革，形成了齐抓共管的良好局面，有效把矛盾纠纷化解在萌芽状态，把信访问题解决在基层属地，取得了信访量全国最少、信访事项办结率较高的成绩。”[10]

三、西藏信访工作制度改革的理性评述

在上述一系列改革措施的推动下，西藏的信访形势趋向总体平稳，社会总体和谐稳定。但是，理论研究和实践经验均表明，在西藏这一特殊的边疆民族省区，信访量始终在较高位上运行是西藏快速走向现代化过程中必然要出现的问题，解决信访难题也是一个系统性的工程，一时一地的和谐稳定局面并不能遮盖问题的存在和进一步发酵的可能。

(一)“问题网络”的复杂性

如前所述，西藏经济社会的持续发展进步，给当地各族人民群众带来了实实在在利益的同时，也出现了诸如土地征用、房屋拆迁、环境污染、贫富差距、官员腐败、内地民众到西藏经商旅游等与当地民众发生的矛盾、民族传统文化流失等系列性的“问题网络”是客观存在的。更为重要的是，“问题网络”往往会在达赖集团别有用心的“民族”“宗教”“环境”“文化”论调的蛊惑下发酵为民族宗教矛盾，并在新媒体的传播下迅速完成行动动员，事态一旦扩大，政府很难将事实恢复到本真面目。当前，西藏构建起了统一的网络受访平台，构建起“四级领导”接访体制和创新社会管理体制等措施，只能说搭建起了解决问题的体制机制架构，在可预见的未来还不可能有效化解“问题网络”。

(二)信访工作制度核心问题依旧存在

当前，西藏信访工作制度的改革同全国一样并没有真正触及这一工作制度根本性的缺陷上去。综观信访工作制度本身及其运行机制，我们不难发现其存在的核心问题：首先，信访工作制度本就不是次级制度中的也不属于单独序列的国家制度，只能说是中国特色社会主义民主制度的补充方式，缺乏自身的独立性和法治化权力。信访机构的基本工作是通过受理、转交、督办等方式处理相关问题，问题的最终解决还是得靠相关部门。因此，我们并不能指望这一“弱势部门”去解决“弱势群体”的问题[11]，更不能寄希望其解决复杂的涉及民族和宗教等政治或泛政治的问题。其次，当前的《信访条例》和中央发布的所有行政规范文件及《西藏自治区信访条例》并没有清楚界定信访机构和信访工作的功能和受理范围。在此情境下，实践中的信访必然是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统，这“在世界上大概是独一无二的”[12]。最后，信访工作制度运行的非法治化色彩依旧明显。奥布莱恩(Kevin J. O′Brien)认为，在不同的社会和文化背景下都存在着大量介于暴乱等暴力抗争和合法政治参与之间的利益表达形式，即“既不过分也不安分”的“跨界抗争”[13]。在我国信访工作实践中，的确明显存在着信访制度可以被民众以偏离制度本意的方式加以策略性地利用以实现其利益诉求，和地方政府为了应对中央的压力而不计后果的以一切必要手段解决信访问题的现象。一方面，包括西藏在内的各级地方政府在中央的压力下党政权力直接介入到信访工作之中，问题的解决更多地取决于领导人的看法和意志，甚至是领导人和信访机构与上访者间的博弈，产生了长官意志大于法律权威等非法治化解决途径的不正常现象，这背离了依法治国的目标。据《瞭望新闻周刊》的一项调查和讨论，在350人的投票中有超过65%的人给信访工作打零分，认为信访就是人治，应该取消不起作用的信访部门而实行法治[14]。广东省的一些人大代表甚至提出了取消信访制度的建议[15]。另一方面，一些上访民众抓住了地方政府高度重视当地经济社会发展和社会稳定及地方官员高度重视职业安全和政治前途等事项的心理，寄希望于不断缠访、越级上访等激烈的表达形式获得超额的“利益回报”，久而久之就形成了所谓的“上访钉子户”，出现了“信访悖论”的问题[16]。清华大学社会发展研究课题组的研究表明：由于政府“贿买”“收买”上访者的金额没有客观的标准，而是取决于主政官员害怕“一票否决”的程度以及上访民众实际行动能力的大小，这“在一定程度上提高了信访民众的期望值，在客观上鼓励了‘信访钉子户’的产生，容易在信访民众间造成相互攀比的情况。”[17]

(三)“大信访格局”的难题

尽管西藏已将信访工作制度改革与社会管理体制的创新结合起来推进，总体方向是正确的，但还没有走出“大信访格局”之旧思路。强化了权能的“大信访格局”必然打乱了现有制度的框架，朝着非现代化的功能综合方向演变，这并不符合制度的现代化发展规律和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的改革创新精神。当然，“大信访格局”下的信访机构如何监督也会成为绝对的难题。正因为如此，十八大以来，国家信访局不断强调将这一工作制度的改革“纳入法治化轨道”的要求，努力实现法律政策与化解矛盾的良性互动[7]。

四、推进西藏信访工作制度改革的思考与建议

西藏作为我国一个特殊的边疆民族省区，其信访工作制度的改革既是在全国改革战略部署下进行的，也是在西藏特性规制下进行的创新活动，应当体现出鲜明的“中国特色”和“西藏特点”。

(一)思维观念革新是前提

在西藏信访工作制度的改革创新过程中，需要三方面的思维观念革新：首先，需要做好信访量必然上升的思想准备。在国家一系列特殊扶持政策和全国对口支援西藏的有力支撑下，西藏地区生产总值由1965年的3.27亿元增加到了2014年的920.8亿元，1994年以来，地区生产总值和城乡居民人均可支配收入连续20年保持两位数增长，经济社会发展取得了举世瞩目的成就[18]。在取得这些伟大成就的过程中，一方面，诸如征地拆迁、劳动与社会保障、环境污染等易于引发群众上访问题的事项一定会大量出现，另一方面，经济社会发展的必然结果即是各族人民群众思想文化素养的提高和权利观念的觉醒，这本是经济社会发展进步的表征之一。在二者的相互作用下，在可预见的未来，信访量会一定程度的上升。其次，需要确立起信访是人民群众对党和政府信任的体现形式之一的思想认识。与此同时，也应充分认识到，在经济社会发展中利益受损的各族人民群众之所以到各级信访部门上访而不是采取更为激进的其他政治抗争手段甚至是同达赖集团沆瀣一气，说明上访群众对各级党委和政府解决他们的诉求抱有信心，是各族人民群众对党和政府高度信任的体现，现有的绝大多数信访事项与信访行为都可以称之为“信任之访”而不是破坏和谐稳定局面的恶意之举。因此，在一定时间内，信访数量维持在较高的层级本身并不可怕，真正可怕的是各级地方政府一味在“维护稳定”的政治红线下以非法治化的手段解决信访问题以实现“大事不出、中事不出、小事也不出”的政策目标。再次，需要确立起依法治理思维。西藏由于经济社会发展总体相对滞后，加之历史上政教合一的封建农奴制社会下法治思维积淀的浅薄等原因，人民群众还远没有树立起尊法、用法和守法的意识，“信访信权而不信法”的情况比内地更为普遍。对于各级地方政府而言，正如《西藏自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》(藏政发[2015]100号)中所指出的那样：“一些领导干部法律素质不高，部分行政执法人员依法行政意识不强，法治工作队伍建设滞后，群众法治意识相对淡薄，法治在推动改革、保障发展、维护稳定方面的作用还没有充分发挥出来，加快法治政府建设的任务依然繁重。”[19]在此情境下，西藏各级地方政府及其信访部门不仅需要按照自治区党委和政府的统一安排部署树立起用法治思维改革信访工作制度，用法治方式解决信访工作中的矛盾和问题，而且需要采取切实措施宣传、引导和培养各族人民群众在法治轨道上、法治框架内和法定渠道中依法表达自己合理诉求的思维、习惯和能力。最后，解决信访问题是一个系统性工程，需要确立起协同改革思维。

(二)法律制度的现代化建设是关键

思维观念的革新是一切改革创新活动的前提，在此前提下，西藏信访工作制度的改革需要从中国特色社会主义制度的现代化高度和西藏实现“四个确保”战略目标的政治高度统筹谋划之。从法律制度的现代化视角审视，西藏信访工作制度的改革应抓好三个主要环节：首先，在法律规范上，自治区人大应利用自治权在充分调研的基础重新修订《西藏自治区信访工作条例》，从法律规定上明确回归信访工作制度从其建立之日起就设定的政治参与、利益表达、民主监督、权利救济和矛盾调处功能；严格实行诉访分离，将本不属于信访的事项从根源上剥离出去，纳入到司法体制的改革创新中去；认真贯彻法定救济规则和依法行政要求，各级人大有效承担起法律实施的监督职责。其次，在制度设计上，构建人大一元化信访体制。当前，我国的信访机构可以分为三大类，即各级党组织中的信访机构，人大信访、政府信访和司法信访组成的国家信访机构，人民团体信访、新闻媒体信访等组成的社会信访机构。这三大类信访机构并立且归口不一，不仅会造成权责不清、流转时滞、信息失真、成本高昂、效能低下等一系列问题，而且，不符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关完善和发展中国特色社会主义制度，协同推进以人大为核心的制度建设之改革目标。西藏信访工作制度的改革应将目前三大类信访机构统一置于人大信访机构之下，并将整合后的人大信访机构升格为信访委员会，构建起人大一元化信访体制，专司人民群众所反映的各类问题，真正通过发挥人大这一法治化制度渠道监督同级政府的日常行为，督查政府有效解决上访者反映的各种问题，有效制止政府为了一己私利而进一步激化本就繁复的各种矛盾和问题。同时，人大信访委员会按照宪法的规定在法律框架内行使建议、监督、督办、罢免等权利，真正将责、权、利统一起来，使人大机关、政府机关和司法机关都能各司其职。再次，在运行机制上，规定、引导和监督落实人民群众依法上访，信访事项的依法流转办理，具体部门的依法落实。

(三)县乡基层政府治理体系和治理能力的现代化建设是重点

同全国的情况类似，近年来西藏各族人民群众上访的主要事项集中在土地征迁、劳动与社会保障、干部的违法违纪、环境保护等方面。这些信访事项说明，县乡基层政府在日常行政中，并没有不折不扣地贯彻执行国家及自治区的法律法规和相关政策，在推动经济社会持续快速发展的同时也制造出了不少本可以避免的信访事项。同时，县乡基层政府的行政效能较低，还不能很好地满足当地各族人民群众对基本公共服务日益增长的需求，这就需要西藏自治区党委和政府按照“四个全面”改革部署，加快县乡基层政府的改革创新力度，不断推进地方政府治理体系和治理能力真正成为当地“五位一体”社会主义现代化建设的推动者，各族群众走上富裕文明之路的引领者，党全心全意为人民服务的宗旨和群众路线的第一实践者，从而为西藏全区顺利实现全面建成小康社宏伟目标和“四个确保”战略目标提供有效的制度供给。

(四)做好做实基层基础是目的

因西藏基层自然条件艰苦，经济发展水平总体不高，贫困人口脱贫能力低下以及基层扶贫机制不健全等原因，占西藏全区人口74.25%的农牧民仍然生活较为贫困，对基本公共服务的需求强烈。虽然经过各级地方政府的不懈努力，西藏的贫困人口“已从2010年底的83.3万人减少到目前的约32.7万人，扶贫对象占农牧区总人口的比例由2013年的18.73%减少到目前的13.63%”[20]，但是，西藏仍然是我国唯一的省级集中连片贫困区。这既是西藏实现全面建成小康社会和“四个确保”战略目标过程中的巨大挑战，当然也是诱发信访问题及不稳定因素的深层根源。因此，俞正声在西藏自治区成立50周年庆祝大会上的讲话中郑重指出：“要以农牧区为重点大力发展医疗卫生事业，继续推进城乡危旧房改造，加快社会保险体系和社会救助体系建设，建立精准扶贫工作机制。使西藏各族人民得到更高的收入，更好的教育、医疗、居住条件和社会保障，同全国人民一道共享改革发展成果。”[21]针对西藏基层各族人民群众生产生活方式的落后现状和宗教文化氛围浓厚的现实，县乡基层政府和基层党组织需要大力推进广阔农牧区乡村的经济发展，使其由原始的游牧或传统种植方式和国家补贴向独具特色的现代养殖种植业和自我发展转变，社会结构单一性和封闭性社会向一元多样性和开放性社会转变，社会文化由以藏传佛教为主的宗教文化向社会主义新文化转变，农牧民的思想观念由“等、靠、要”和重宗教轻现实向主要依靠自己的勤劳而致富和注重自身的生活质量转变。

[1] 张雪芳.十八大以来，我区累计接受信访举报案例3194件[N].西藏商报,2015-10-15(A02).

[2] 张晓明，刘玉璟.信访量全国最少，信访事项办结率最高——我区加强和改进信访工作促进社会和谐稳定[N].西藏日报,2015-12-07(01).

[3] 傅景亮.西藏乡镇建设反思[J].南风窗,2009(18):24.

[4] 新华社.依法治藏兴民富藏长期建藏，加快西藏全面建成小康社会步伐[N].人民日报,2015-08-26(01).

[5] 王学军.深入贯彻落实《信访条例》，进一步密切党和政府同人民群众的联系——写在《信访条例》实施一周年之际[J].求是,2006(12):17.

[6] 江西省信访局.当前基层信访工作的实践模式与创新[EB/OL].http://www.jx-xinfang.gov.cn/zhxx_1/tsyj/201501/t20150128_348911.html.

[7] 舒晓琴.把信访纳入法治化轨道[N].人民日报,2015-02-02(07).

[8] 王永红.西藏网上信访信息系统开通运行[N].西藏日报,2015-05-05(02).

[9] 陈全国.创新社会治理体系，确保社会长治久安[N].人民日报,2013-12-13(07).

[10] 肖涛.陈全国会见国家信访局局长舒晓琴[N].西藏日报,2015-11-21(01).

[11] 黄建军.官民矛盾、信访制度与社会管理创新[J].理论月刊,2014(6):167.

[12] 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报：哲学社会科学版,2006(1):37.

[13] Kevin J.O′Brien.Neither Transgressive nor Contained: Boundary-Spanning Contention in China[J].Mobilization:An International Journal，2003，8(1):51-64.

[14] 李秋学.信访何去何从——信访在法制化背景下的命运之争[J].红旗文稿,2004(2):27.

[15] 刘春林，等. “信访不信法”引热议，代表建议适时取消信访[N].南方都市报,2012-01-17(AA01).

[16] 于建嵘.警惕信访制度进一步异化[J].中国报道,2009(5):30-31.

[17] 清华大学社会发展研究课题组.“维稳”新思路：利益表达制度化，实现长治久安[N].南方周末,2010-04-15(E31).

[18] 国务院新闻办公室.民族区域自治制度在西藏的成功实践[N].人民日报,2015-09-07(14-15).

[19] 西藏自治区人民政府.西藏自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见[EB/OL]http://www.xizang.gov.cn/bmxxgk/93632.jhtml.

[20] 王军，黎华玲.西藏多举措创新精准扶贫模式[N].经济参考报,2015-09-23(A08).

[21] 俞正声.在西藏自治区成立50周年庆祝大会上的讲话[N].人民日报,2015-09-09(02).

责任编辑：胡 晓

2016-07-30

国家社科基金青年项目“西藏县级政权机构改革与制度创新研究”(项目编号：11CZZ023)。

王彦智(1978- )，男，陕西横山县人，副教授，政治学博士，硕士研究生导师，主要研究方向为政治学理论和地方政府发展。

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1004-941(2016)05-0081-05