从检察官办案责任制谈检察工作一体化的新机制

汪 燕，张 国（湖北民族学院法学院，湖北　恩施　445000）



从检察官办案责任制谈检察工作一体化的新机制

汪 燕，张 国
（湖北民族学院法学院，湖北恩施445000）

检察官办案责任制的推行，一定程度上改变了检察业务的决策模式以及调整了检察长、检察委员会、内设机构负责人、主任检察官在权力运行中的地位和作用，同时也为检察工作一体化带来新的问题，产生诸如检察官责任自负与横向协作、自主决定与请示报告和各自主办与融为一体的新矛盾等，影响组织领导的一体性、检察职权之间的一体性和职权行使的一体性，有碍“上下统一、横向协作和内部整合”。有必要建立随机督查机制、主任检察官互评机制、横向协作责任追究机制和法律适用一致机制保障检察工作一体化。

检察官办案责任制；检察一体；检察改革

检察官办案责任制赋予主任检察官相应决定权，意味着主任检察官的权力扩大，其“上级”的权力缩减，或者说事前控制力减弱。但《宪法》第132条、《检察官法》第5条以及最高人民检察院《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》（高检发【2007】8号）均要求加强检察工作一体化机制建设。在主任检察官享有决定权的新型权力配置格局下，如何做到检察工作一体化，需要建设哪些机制予以保障呢？

一、检察官办案责任制下的检察权运行

检察权的运行是一项系统工程，其运行机制既有纵向也有横向。纵向是“指整个检察系统上下级检察院之间的检察权运行机制”；横向是“指同一检察院内部检察权的运行机制，其主体主要是检察长、检察委员会、内设机构负责人、普通检察官等，主要涉及业务决策模式以及各主体在权力运行中的地位和作用问题”［1］。检察官办案责任制的推行，一定程度上改变了业务决策模式以及调整了各权力主体在权力运行中的地位和作用。

（一）检察长、检察委员会、主任检察官在权力运行中的地位和作用

检察长、检察委员会、主任检察官在权力运行中的地位和作用本质上属于同一检察院内部的权力分工问题，或者说是同一检察院内部权力结构的优化问题。这种分工和优化首先要遵守宪法、组织法以及诉讼法关于检察权运行的相关规定。若明确规定由检察长、检委会决定的，由其决定，不能授权。除此之外，对于那些笼统规定“人民检察院”行使的，可以在检察长、检委会、内设机构负责人、主任检察官之间按照程序公正、效率等原则予以优化配置。建立检察官办案责任制，实际上提高了主任检察官的地位和作用。

1.检察长、检察委员会。最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》要求，“在坚持检察长、检委会对重大案件、重大事项的领导和组织指挥的前提下，赋予主任检察官与其履职相对应的执法权限”［2］。检察官办案责任制的前提和基础是坚持检察长、检委会对重大案件、重大事项的领导和组织指挥原则，坚持检察长、检委会决定重大案件、重大事项的原则。案件、事项本身是否“重大”成为检察长、检委会是否放权的标准。检察长、检委会“放权”的标准由检察长、检委会自己根据具体情况具体判断。但总的来说，检察长、检委会均在不同程度上将原本由其行使的权力下放给主任检察官，同一检察院内部的检察权由倒金字塔型慢慢向倒等腰梯形转变。

2.主任检察官。“主任检察官是指经检察长授权，依法履行执法办案职责，享有一定范围的办案决定权并承担相应责任的检察官”［3］，按照最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》的精神来看，强调的是“依法赋予主任检察官执法办案相应决定权”。什么是“相应”？怎样才“相应”？与什么“相应”呢？从权责一致的角度讲，主任检察官的权力要与其承担的责任一致为相应，避免责大于权或者权大于责。最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》以及各地改革方案赋予主任检察官的权力包括两个方面：一是决定权，二是建议权。如湖北省规定，“对办案中的非终局性事项、事务性工作，主办检察官有权独立作出决定。对重大、复杂、疑难案件以外的其他案件，检察长可以根据具体情况授权主办检察官决定和处理”。其经检察长授权，且在检察长授权的范围内对重大、复杂、疑难案件以外的其他案件享有自主决定权。

（二）业务决策模式

在检察机关内部，与检察权力行使有关的要素有检察官、内设机构负责人、检察长、检察委员会，上级人民检察院、最高人民检察院。在检察机关外部，与检察权力行使有关的要素有本级人民代表大会常务委员会。《人民检察院组织法》规定，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。

检察官办案责任制推行前，检察业务决策机制属于“双轨多元制，具有行政化色彩较浓、信息源呈递减状态”［4］等特征，检察业务的决策权呈高度集中状态。决定权主要集中于内设机构负责人、检察长和检察委员会。

检察官办案责任推行后，检察业务决策机制发生明显变化。主任检察官、检察长、检察委员会在检察机关内部享有决定权。检察业务决策主体发展为最高人民检察院、上级人民检察院、本级人民代表大会常务委员会、检察长、检察委员会、主任检察官。在新的决策模式下，检察业务的决策权出现分散的态势。相应地，办案责任制发展为“主任检察官、检察长、检察委员会”三元负责制。而且，在“三元负责制”下，主任检察官集侦查权等权力与对某些事项的决定权于一身，权限与风险同步增加。

检察业务决策模式的转变，在一定程度上去除了行政化，尊重了检察活动作为司法活动应当具有的亲历性，改变了检察权运行的机制。权力格局发生变化，相应地，权力的保障与控制措施亦应随之变迁。

（三）检察官办案责任制下的权责一致

权责一致是法治的基本要求。检察官办案责任制的推行，必将在一定程度上推动检察权运行和权责分配的规范化。权责明晰是实施检察官责任制的前提，权责一致是有效运行检察官办案责任制的保障。检察官办案责任制下的权责一致，有其特有的内涵。主任检察官须承担责任的“权”是什么“权”呢？一般认为，只包括决定权，并不包括建议权。“决定”的内涵与外延决定问责的范围和程度。主任检察官作出的意见、判断一旦被认定为属于“决定”，即属于问责对象。依照责任法定原则，可以被称为“决定”的事项应当由法律作出明确规定。那些被法定为“决定”的事项，由谁决定，则由谁承担责任。检察官办案责任制为主任检察官划定了可以自主决定的事项和范围，在这些自主决定的事项和范围之内，主任检察官应独立承担相应的责任。检察官办案责任制下的权责一致，强调谁决定，谁负责。但另一方面，由于检察长、检察委员会以及其他决策主体作出的决定是以主任检察官收集的证据作为判断基础的，如果因为主任检察官收集的证据有误，以致检察长、检察委员会以及其他决策主体作出违法决定，是否只追究决定者的责任呢？显然，如果只追究决定者的责任而不追究主任检察官的责任，难以规范主任检察官在非自行决定事项中的权力行为，从而起不到倒逼主任检察官依法行使检察权的目的。因此，主任检察官须承担责任的“权”并不限于“决定权”，还包括其行使的直接影响其他决定者决定的权力。“需由检察长或者检委会决定的事项，主任检察官只对事实和证据负责”。

另外，主任检察官须承担的“责”是多方面的，可能是行政责任，甚至是刑事责任。但无论是哪种责任，都必须以主任检察官实施了相关权力行为为基础。

二、检察官办案责任制对检察工作一体化的新挑战

作为国家权力重要组成部分的检察权具有不同于其他权力的特征，比如，一体性。这种一体性，主要表现为：组织领导上的一体性、职权行使上的一体性、检察职权之间的一体性和检察机关整体的独立性。即便如湖北省人民检察院《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》（鄂检发【2013】72号）规定：“检察长、检察委员会可以随时监督、检查主办检察官办案组工作，有权变更、撤销主办检察官的决定”，似乎保证了检察工作的一体化，但在实务过程中，还是会产生影响一体化的矛盾。

（一）组织领导的一体性

1.自主决定与请示报告。在主任检察官具有相应决定权的情形下，无论其权力范围的宽窄、大小，主任检察官取得了或多或少的自主决定权。既然由主任检察官自主决定，其不需要事前报告内设机构负责人和检察长，也不需要向上级检察院请示，内设机构负责人、尤其检察长并不一定能够同步掌握办案情况。而且主任检察官自行决定的事项纵使后来被检察长、检委会变更、撤销，但毕竟具有事后性，并不能严格贯彻职权行使过程的一体性。但如果检察长、检委会事后没有能够及时发现主任检察官的不法或者不当决定，以致没有变更、撤销相关决定，领导难尽督查职责。

检察一体原则要求最高人民检察院、上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，必然包含下级人民检察院、下属检察官主动向上级人检察院、本级检察长请示报告工作。自主决定与请示报告之间必然存在执行两难的矛盾。

2.责任自负与服从上级。在责任自负的情形下，主任检察官本着对自己负责的态度，会更加谨慎地作出决定或者执行检察长和检察委员会作出的决定。虽然如湖北省人民检察院《关于开展主办检察官办案责任制试点工作的实施方案》（鄂检发【2013】72号）第5条规定，“主办检察官认为检察长和检察委员会作出的决定、指挥、指令违反法律和相关规定的，有权提出异议”，“检察长和检察委员会不改变该决定、指挥、指令并要求立即执行的，主办检察官应当执行，但明显违法的决定、指挥和指令除外”。但“明显违法的决定、指挥和指令”怎么判断？谁判断？如果主任检察官认为属于明显违法，可以不执行。但其他人可能认为不属于明显违法应当执行，必然产生责任自负与服从上级的矛盾。

（二）检察职权的一体性

1.各自主办与融为一体。检察权具有综合性，包含了侦查监督权、批准和决定逮捕权、公诉权、审判监督权、执行监督权、监所监督权等多种职能。最高人民检察院、各级检察院一般根据利于互相制约的原则设立内设机构。不同的内设机构承担不同的工作职责，相互独立。之前，内设机构负责人全面领导机构内的行政和业务工作，机构内部工作一体化程度高。主任检察官责任制推行后，内设机构负责人主要负责行政工作，比如，行使案件的分配权等，而业务事项由主任检察官在职权范围内决定。那么，在同一内设机构存在多个主任检察官的情形下，他（她）们如何在只享有行政权的内设机构负责人的领导下各自主办，又在业务决策方面融为一体呢？湖北省规定：“主办检察官难以作出决定和处理的，可以提请内设机构负责人组织召开检察官会议进行讨论，讨论意见供主办检察官参考”。但在各自主办案件又存在竞争的情形下，检察官讨论问题会不会积极呢？会不会起到应有的作用呢？

2.自主决定与法制统一。当内设机构负责人将案件分配给各主任检察官后，主任检察官在其权限范围内行使决定权。在主任检察官行使的决定权中，有一部分可能存在自由裁量的情形，不同的主任检察官对同类案件可以在裁量范围内根据自己的判断做出选择。这样，就有可能出现同类案件不同决定的情况，产生自主决定与法制不统一的矛盾。检察工作之所以一体化，就是为了深入贯彻法制统一原则。如果裁量决定不受限制，影响法制统一，同样，保障不了检察工作一体化。

（三）职权行使的一体性

1.职权行使一体性的表现。职权行使的一体性表现为“检察官之间和上下级人民检察院之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理”［5］。承继、移转和代理是检察工作一体化的重要工作机制。按照民法上的代理理论，代理人的行为由被代理人承担。检察工作一体化要求同级检察机关之间应当加强“横向协作”。横向协作的事项主要包括调查取证、扣押等侦查措施和强制措施的适用等。检察权行使的一体性对检察权的运行提出了不同于审判权、行政权、立法权的要求。比如，下级人民检察院服从上级人民检察院，主任检察官服从检察长的决定等。

2.责任自负与横向协作。按照检察官责任制的分工，调查取证、扣押等侦查措施的适用等往往属于主任检察官自主决定的事项。一方面，主任检察官有权决定这些事项如何处理，另一方面，主任检察官依法终身承担责任。严格责任制下的同级检察机关之间的“横向协作”可能出现这样的情况：由于主任检察官要对自己自行决定的事项独立承担相关责任，为了避免同级检察机关协作不力，或者基于对自身决定负责的考虑，主任检察官更愿意亲力亲为，除非受管辖权限制，“横向协作”可能因为主任检察官的亲力亲为反而减少。检察官责任制的推行，有可能削弱检察职权行使的一体性。但同时又因为成本、效率等多方考虑，实际上又非常需要“横向协作”，主任检察官不得不请求相关检察机关协作。在协作的过程中，主任检察官出于协作不力的担忧，会反复要求协作机关，可能会影响协作机关的情绪，进而影响协作的效果。

三、检察官办案责任制下的检察工作一体化保障机制

（一）强化检察工作一体化的法理基础

1.有利于监督检察官依法行使检察权。为加强检察机关的内部监督，我国宪法第132条规定了检察一体化原则。这种上命下从的权力运行模式，旨在防止下级人民检察院滥用权力，强化检察系统内部的自我监督。虽然这种监督具有单向性，只是上级对下级的监督，但能够在一定程度上起到监督下级人民检察院及其下属检察官的作用。基于检察权的特殊性，英国、法国、日本等国均作出了同样的规定。如《日本检察厅法》规定：“上级检察官对于其所属下级检察官拥有指挥监督权。对于检察官作出的不起诉决定，上级检察官可以根据告诉人或告发人的请求进行审查，并可改变检察官不起诉的决定”。1985年英国《刑事检控法》也明确规定检察机构自成一体，实行自上而下的负责制。各国规定检察一体原则的目的虽不尽相同，但均有加强内部监督的考虑。在我国，检察工作一体化，可以避免单个检察官认识的偏差，也可以防止下级检察院受地方利益的牵制而作出不法决定。建设法治国家要求包括检察权在内的国家权力须依法行使，而权力对权力加强监督是保障检察权依法行使的重要手段。

检察官办案责任制不仅改变不同权力主体的检察权权限，还使得检察权呈现向下分权的趋势，权力主体更多，更分散，因此，也更有必要加强内部监督，保证检察权合法行使。检察工作一体化，可以在检察长授权主任检察官行使决定权的情况下，发挥监督功能，保证检察一体原则得以遵守和执行。需要探讨的是如何兼顾监督与尊重。

2.有利于统筹检察力量开展有效法律监督。检察系统作为一个整体对外开展法律监督活动，有利于内部统一调配检察力量，避免干扰、减少阻力；还有利于平衡各地检察机关的工作量，保证并保障主任检察官切实提高办案质量。但如何实行整体性的运作呢？需要最高人民检察院、上级人民检察院的统筹安排。在同一时段，各级各地人民检察院的案件数有多有寡。另一方面，基于回避的考虑，需要异地侦查等等。加强检察工作一体化，可以让最高人民检察院、上级人民检察院适时根据下级人民检察院的负荷，以及主任检察官的工作状况，全盘安排并协调工作任务，提高检察工作效率。虽然异地侦查可能带来检察成本的提高，以及案件分配可能滋生权力的争夺，但相对于公正、效率，其法治价值尤甚。

3.有利于贯彻落实法制统一原则。检察机关作为法律监督机关，其本职就是要监督有权机关依法行为，当然包括自身法律监督的合法性。法制统一是法律监督的目的，法律监督是促进法制统一的手段。在实质法治主义的背景下，主任检察官并不能自由地行使自由裁量权，而是必须遵循相应的原则，遵守相应的规则。检察工作一体化，本身也是作为司法权的检察权维护法制统一的要求。检察工作一体化，需要统一的制度作为保障。在统一的制度下，强化检察工作一体化，有利于在检察系统贯彻落实法制统一原则，避免自由裁量权的滥用。

（二）保障检察工作一体化的新机制

1.随机督查机制。主任检察官享有一定范围的决定权，不需要事前请示报告，检察长以及上级人民检察院有可能不能及时了解进而督查案件，因此，有必要建立随机督查机制。随机督查机制的基本要求包括：一是建立内设机构负责人组成的督查小组；二是督查小组可以随时了解并检查办案小组的工作情况，如果对主任检察官的自主决定有异议，可以及时报告检察长，由检察长或者检察委员会决定是否改变主任检察官的决定；三是主任检察官应随时接受并配合督查组的督查；四是如果督查小组没有尽到督查职责，检察长或者检察委员会直接发现主任检察官的决定不符合规定予以撤销或者改变的，可以视情况追究督查小组的责任。如果主任检察官的决定被检察长或者检察委员会撤销或者改变，依法追究主任检察官的相应责任。督察组不能干预主任检察官的决定，但可以随时掌握并了解主任检察官的工作状况并向检察长汇报，可以起到监督主任检察官的作用。

随机督查机制的建立，可以及时甚至同步纠正主任检察官的不法或者不当决定，可以保障检察机关组织领导的一体性。既尊重了主任检察官的自主决定权，又保证了检察长对检察院工作的统一领导。

2.主任检察官互评机制。（1）完善主任检察官的评价机制。湖北省规定，“对主办检察官实行年审制”，只有年审合格才可以继续担任主办检察官。年审“以主办检察官业绩档案和全面考核为基础，突出对执法办案数量、质量、效率、效果、规范、安全等情况的考核”。这些考核指标可以反映主任检察官依法办案的能力，可以强化主办检察官依法规范办理相关案件，但并不能有效地激励其参与其他主任检察官负责主办经内设机构负责人提交检察官会议共同讨论的案件，并不能有力地将内设机构的主任检察官融为一体。因此，为了加强检察工作一体化，有必要进一步完善主任检察官的评价机制，组建主任检察官、内设机构负责人、检察长以及检察委员会成员等组成的评估小组，对主任检察官的工作开展全面考核。既考核其自身的办案情况，还考核其促进检察工作一体化方面的协作情况。（2）建立主任检察官互评机制。为了让同一内设机构各自主办案件的主任检察官积极参与内设机构组织的案件讨论会，发挥集体办案的优势，提高办案效率和质量，应当建立主任检察官互评机制。主任检察官之间开展互评，可以促进主任检察官之间加强合作，从而提高检察工作一体化的力度和程度。

3.横向协作责任追究机制。要打消主任检察官横向协作不力的顾虑，要建立良性、高效和负责的横向协作模式，必须厘清协作方的职责，以保障同一级别不同检察机关之间检察工作的合作成效。

（1）明确同级人民检察院之间的关系。《人民检察院组织法》并没有明示同级人民检察院之间的关系，也没有确定同级人民检察院之间的协作职责。协作方承担协作不力、不当责任的前提是其明确具有协作职责。现行《人民检察院组织法》在这个问题上的缺位，是横向协作不够顺畅的主因。因此，有必要修改《人民检察院组织法》，理顺同级人民检察院之间的协作关系。在理顺同级人民检察院之间协作关系的基础上，须进一步规定协作方的具体职责及如何履职等问题。（2）协作责任追究机制。为了确保横向协作落到实处，有必要建立健全协作责任追究机制，确定协作不力、不当的责任追究主体、责任追究程序、投诉保障制度、协作责任主体和协作责任类型等。协作责任追究主体应为同级人民检察院的共同上一级人民检察院。协作责任追究程序须包括程序的启动、调查核实、作出处理决定。程序的启动可以是主动式，也可以是被动式。投诉保障制度允许发生协作关系的双方检察院各自向对方所在人民检察院的检察长或者其上一级人民检察院的检察长投诉。协作责任的承担主体既包括具体的承办人，在特定情况下，还包括检察长，比如作为协作方的同级人民检察院完全不履行协作职责，根本不指派工作人员等。协作责任类型包括行政责任和刑事责任。当然，刑事责任必须符合相关罪名的犯罪构成要件。

4.法律适用一致机制。（1）主任检察官会议制度。检察权的运行与法治观念、法律素养、法律实务技能等多个方面息息相关。建立主任检察官会议制度，培养主任检察官的守法观念、统一主任检察官的法律认识、提高主任检察官的职业技巧，以统一人民检察院系统内部的法律见解。比如，共同犯罪案件，或者相关案件，若由不同的主任检察官办理，主任检察官应当遵守统一标准，以利于统一执法。（2）案件分配制度。检察机关的案件分配制度较为完整地体现了“检察职能的分解形态和检察官行使职权过程的行政组合”［6］。科学的案件分配制度，可以在一定程度上保障法律的统一适用。2003年《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》要求，“对受理控告举报、初查、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、抗诉、办理申诉案件等各个办案环节，都要制定明确的操作规范”。在规范人民检察院办案环节的基础上，还要进一步建立健全内设机构的案件分配制度。比如，公安机关分别报捕共同犯罪的犯罪嫌疑人，若分别由两个以上主任检察官审查，可能形成截然不同的决定。对于共同犯罪案件，尽量分配给同一主任检察官。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第12条第2款也规定，“人民检察院可以对相关犯罪案件并案处理”。（3）自由裁量基准。自由裁量的本质是“对法律规范进行选择、适用或创造新规范而酌情作出决定的权力”［7］根据《刑事诉讼法》，人民检察院在多种情形下享有自由裁量权，比如第69条规定，“被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反前两款规定，已交纳保证金的，没收部分或者全部保证金，并且区别情形，责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过，重新交纳保证金、提出保证人，或者监视居住、予以逮捕”。主任检察官有权在这两种中选择一种。但这种选择不应当是完全随意的，应当遵守平等原则等基本原则，也应当遵守基本的裁量规则。因此，有必要建立检察官自由裁量制度，确定裁量标准，保障主任检察官统一适用法律。

检察官责任制，是检察机关推行检察改革的重要举措。这一举措的实施情况，关乎检察权运行秩序和效果，也关乎宪法确定的检察一体原则的落实和执行。从检察官责任制探讨检查一体化的新工作机制，既要强调一体，也要尊重主任检察官的主体地位，创造一体化下的主任检察官办案责任制。

［1］吕涛，朱会民.检察权运行机制的基本要素探析［J］.人民检察，2012（3）.

［2］徐盈雁，许一航.依法赋予主任检察官执法办案相应决定权［J］.检察日报，2013-12-27（2）.

［3］郑青.关于检察官办案责任制改革的几点思考［J］.检察日报，2014-01-08.

［4］王仕志.谈检察业务决策机制［J］.国家检察官学院学报，2007 （1）.

［5］吕涛，朱会民.检察权运行机制的基本要素探析［J］.人民检察，2012（3）.

［6］徐鹤喃，张步洪.检察机关内设机构设置的改革与立法完善［J］.西南政法大学学报，2007（1）.

［7］贾庆华.司法自由裁量权的现实分析［J］.河北法学，2006（4）.

责任编辑：胡 晓

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1004-941（2016）04-0082-05

2016-03-15

汪燕（1975-），女，土家族，博士，副教授，硕士生导师，主要研方向为宪法学与行政法学。