哈尔滨市农民工市民化路径探析

董鸿扬，邢晓明，董静爽

(1.黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018； 2.黑龙江工程学院，哈尔滨 150050)



哈尔滨市农民工市民化路径探析

董鸿扬1，邢晓明1，董静爽2

(1.黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018； 2.黑龙江工程学院，哈尔滨 150050)

哈尔滨市农民工市民化存在一系列问题，应从深化土地制度改革，化解农民工市民化成本；推行户籍制度改革；以“均等化”与“全覆盖”为导向，推动农民工平等享受城镇基本公共服务；营造良好社区环境，使农民工融入城市社会；以产业为支撑，促进农民工创业就业；以全方位培训为途径，全面提升农民工素质等方面进行解决。

哈尔滨市；农民工；市民化；路径

党的十八大报告与十八届三中全会决议都提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。中央城镇化工作会议则把“推进农业转移人口市民化”作为会议提出的六大任务之首。

2015年我国农民工已达27 747万人，但市民化率较低。据哈尔滨市公安部门掌握的数据，近年来哈尔滨市农民工约150万人左右，农民工由于流动性大，工作与居住场所不够稳定，统计难度比较大，统计只能针对相对比较稳定的农民工，一些流动性过大的农民工数据容易漏掉。因此，实际农民工人数要大于这个数字。哈尔滨市外省农民工主要来自湖北、河南、安徽、山东、山西等地。农民工年龄总体较年轻，40岁以下的占74%，1980年以后出生的新生代农民工占48.9%，与全国其他地区的比例相当。哈尔滨市农民工平均月收入在2 000元左右，低于全国平均水平。因此，研究农民工市民化对哈尔滨城市发展具有重要意义。

首先，研究农民工市民化有利于推动哈尔滨经济的又好又快发展。农民工已成为城市经济发展的重要力量。经济发达的城市都是农民工多的城市，广州、深圳、东莞等城市，以农民工为主体的流动人口，超过当地城市的户籍人口。对当地城市国内生产总值的贡献率很高。哈尔滨农民工数量虽不及发达城市，大约有150万人左右，但对经济社会发展做出了重要贡献。据有关部门研究，以农民工为主的流动人口为哈尔滨市国内生产总值贡献率在二成至三成。

其次，通过对农民工市民化的研究，推动制度政策改革创新，促进农民工更好地融入城市社会，实现社会的公正和谐。

再次，通过农民工市民化的研究，将促进以人为本的新型城镇化的发展。新型城镇化不是土地的城镇化，房地产的城镇化，而是人的城镇化。就是把农民变为市民的过程，这是一个巨大的社会变迁。通过各种培训，促使他们提高个人人力资本和社会资本，使他们在城市竞争中站住脚跟。从生活方式到文明素质有一个全面提升。

一、哈尔滨市农民工市民化的现状

(一)农民工市民化取得新进展

1.“户籍新政”改革降低了农民工市民化的门槛。在户籍改革方面，哈尔滨市起步较早，早在2007年，哈尔滨市在出台的《切实解决农民工问题的实施意见》中提出，哈尔滨市逐步实现一元化户籍管理，各县(市)、小城镇要适当放宽农民工落户条件。农民工只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，本人及其共同居住的直系亲属均可在居住地登记落户[1]。公安部门要及时主动为农民工在现居住地办理《居住证》，并实行“一证通”管理制度，即凡在哈尔滨市暂住7日以上的外来人口，均需先到居住地派出所办理《居住证》，凭此证可在哈尔滨市享有租赁房屋、招工就业、办理营业执照、子女入托入学、免费接受疾病预防等相关待遇。2012年4月，哈尔滨市放开了周边市县的落户政策，2013年哈尔滨主城区的8个区，调整了过去的落户政策，只要本人提出申请就可以转为非农业户口。2016年3月，哈尔滨市政府下发了《关于进一步深化户籍制度改革工作的意见》(试行)，深化户籍制度改革和人口管理创新，全面建立城乡统一的户口登记制度，依法依规合理引导转移人口落户城镇，到2020年，全市常住人口城镇化率达到70%以上，户籍人口城镇化率达到55%左右。该意见出台后，在城乡户口统一、农民原有权利不变的基础上，居住证持有人可逐步享受城市居民待遇，相关部门要不断扩大向居住证持有人提供“六大服务”和“七大便利”， 其中六大服务包括：义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务。七大便利包括：按照国家有关规定办理出入境证件；按照国家有关规定换领、补领居民身份证；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务登记和其他计划生育证明材料；国家规定的其他便利[2]。

这些“户籍新政”不仅降低了农民工落户城市的门槛，激发了他们通过购房落户的积极性，还进一步完善公共服务，使进城农民工逐步享受和城市居民一样的权利与待遇。

2.城镇基本公共服务对农民工的覆盖面有较大扩展。首先，农民工创业就业享有优惠扶持政策。在创业扶持方面，2009年，哈尔滨市首次制定了针对农民工的小额担保贷款政策，有哈尔滨市户籍的农民工，自谋职业、自主创业时自筹资金不足的，可享受最高5万元、最长不超过2年的小额担保贷款扶持[3]。2012年，哈尔滨市的农民工创业开始享受降低工商登记门槛、小额担保贷款等优惠政策，对农民工三年内免收管理类、登记类和证照类和各项行政事业性收费[4]。其次，覆盖农民工的社会保障取得了进展。针对农民工的养老、医疗、工伤、失业、生育的社会保险取得新的成效，农民工住房条件也获得改善。再次，农民工子女教育获得了更公平的外部环境。哈尔滨市没有专设外来务工人员子女学校，在全市279所公办中小学校中，近9成的学校都在接收外来务工人员子女入学。外来务工人员子女进入学校后与城市孩子混合编班，免借读费、学杂费，接受与城市孩子一样的义务教育，特别困难的外来务工人员子女还能获得助学金[5]。

3.农民工的社会融合度有了较大提高。在社会融合方面，社区及相关的自治组织发挥了重要作用。哈尔滨市南岗区荣市街道办事处龙泰社区是农民工人口比例较大的社区，2004年7月，首家农民工党支部在龙泰社区成立，并成立了农民工工会。社区通过办“邻居节”，加强邻里互动，加强农民工与原社区居民的沟通，参加美化社区庭院建设，促进了农民工对城市的认同和融和。

4.农民工技能培训的广泛开展提升了适应城市社会的本领。2006年，哈尔滨市将农民工就业技能培训纳入再就业培训体系。2014年哈尔滨市劳转办出台了《关于加强对2014年哈尔滨市百万农民工技能培训(阳光工程)增收项目管理的通知》，这一通知为农民工的技能培训提供了制度化的保障。据有关部门调查，哈尔滨市农民工有六成参加政府及各类组织的培训。2015年，哈尔滨市针对农民工的培训更加专业化、系统化，市总工会开展 “两大平原”农民工技能培训，通过对农民工以及农村转移劳动力分层次、分类别技能培训，不断提高职业技能和就业创业能力，推动传统农业体力型劳动者向现代农民智能型、科技型劳动者转变，为实现哈尔滨市科学发展新跨越提供人才支持和智力保障。采取封闭培训、集中面授、实地观摩的方式，进行示范性培训[6]。

(二)农民工市民化面临的问题

1.农民工获得城市居民户口后的社会管理和服务相对滞后。首先，哈尔滨市以农民工为主体的流动人口办理暂住证的比例较低，管理难度较大。2011至2014年哈尔滨市每年平均发放10万个暂住证，截至2014年9月24日，哈尔滨市公安局统计在册的以农民工为主体的流动人口1 308 666人，据此推算，仅有30%的流动人口办理了暂住证。并且，和北、上、广、深等发达城市相比，哈尔滨市没有配备专职的流动人口协管员，也没有专门的机构负责此事，流动人口数量统计仅靠片区民警，人力非常有限，容易使统计数字和实际流动人口数存在误差，社会管理上存在较大难度。其次，农民工转为市民相关的配套设施需要政府的大量投入，对政府财政而言是一个巨大挑战。

2.公共服务尚未做到全覆盖。首先，农民工在养老、医疗保险、住房保障、随迁子女入学、社会救助方面存在空白。其次，从社区组织对农民工的服务与救助的角度来说还存在三方面问题：一是部分社区没有配备专门的工作人员，因而虽开展了此类服务活动但没有长时间持续下去；二是一些针对农民工的公共服务受资金和场地限制，尚处于粗放型阶段，没有更加细化的服务；三是社区自治组织发育不健全，使农民工无法获得有效的利益表达渠道，亦难以取得及时的社会救助。再次，从社会公共资源分配的角度来说，新出台的政策，降低了落户的门槛，但另一方面也使主城区以农民工为主体的流动人口进一步密集，造成公共资源紧张。

3.农民工社会融合与适应难问题仍然突出。目前，农民工市民化还存在社会融入难的问题。首先是政治参与比例较低。其次是社会参与比例较低。农民工社会融入难的主要原因在于：多数农民工工作不稳定，收入较低，生活的艰辛使他们无暇参与政治活动和社会活动。而基层组织力量的薄弱，尤其是自治组织的不发达，妨碍了他们政治参与和行使公民权利。与城市居民价值观、社会地位和生活方式的较大差异也成为农民工融入城市的障碍，一些城市居民对农民工的排斥，也容易使进城落户的农村居民产生失落感，从而引发社会矛盾。

4.农民工的技能培训不够深入。据哈尔滨市公安局户政科统计，目前哈尔滨市的农民工70%为省内流动人口，大专及以上学历的农民工比例仅为13%。农民工的职业分布较为单一，目前农民工培训主要存在两个问题：一是培训处于初级阶段，一些较为细化的职业技能培训、法律道德规范培训、价值观念与生活方式适应培训、增强农民工参与意识的培训等尚未全面开展；二是接受培训的农民工比例较低，据有关部门2013年对农民工的调查数据显示，有37%的农民工没有参与过任何形式的培训，而参与过以政府为主导的技术更新和职业培训的人数只占7.3%，参与度较低。农民工收入少、工作时间过长，没有闲暇时间、工作强度大，过度疲劳，是农民工培训不够深入的重要原因。

二、哈尔滨市农民工市民化的路径

遵照党的十八大与十八届三中全会精神以及哈尔滨市关于农民工市民化的方针政策，立足哈尔滨市农民工实际，从土地与户籍制度改革，公共服务，社会融合，产业支撑、全方位培训等方面提出以下建议：

(一)深化土地制度改革，降低农民工市民化成本

1.尽快做好土地确权颁证工作。2009年哈尔滨市总工会调查愿意在城镇落户的农民工为70 %，2014年哈尔滨城调队调查愿意在城镇落户的农民工为40.8%。这表明，城市生活成本较高，如果农民工成为市民，失去土地补偿不到位，很多农民工宁可选择两栖的生活，也不会选择放弃农民的身份，这降低了农民工市民化的意愿。土地制度改革将为农民工市民化解决后顾之忧，使农民的土地成为农民可以拥有的财产，农民的权益才能得到有效保护，改革农村宅基地制度，也保障了农民更多财产权利。一直以来，农民住房财产权没有得到足够体现，既不能抵押，也不能转让。农户宅基地用益物权要得到保障，住房财产权可以转让、担保、抵押。使农户承包地及住宅有更多财产权利。 截至2015年年末，哈尔滨市1 865个行政村已经完成了土地确权登记工作，2016年颁发土地承包经营权证书。哈尔滨市可以结合自身情况，借鉴外地经验，降低农民工市民化的成本，推动农民工市民化。

2.完善土地流转机制。遵循依法、自愿、有偿的原则，支持、鼓励农民从事非农产业生产，促进农民从土地上分离出来，促进土地的规模化经营，从而提高农业生产率，又使一部分农民工拥有了成为市民所需要的资金积累。已经建立的哈尔滨市的土地流转服务中心应通过多种渠道收集农村土地流转的供求信息，从而使土地流转双方及时获得供求信息，并要及时更新土地流转信息。获得土地流转的收益可作为农民工市民化的成本，实现农民工市民化成本国家、地方、农民工三方共担机制，把农民工更快地从土地上彻底解放出来，成为真正的市民。

(二)落实居住证制度，推进户籍制度改革

户籍制度改革对于推进城镇化进程有着重要意义。哈尔滨市截至2015年年末，户籍总人口961.4万人，市辖区人口548.7万人。因此，要进一步加强户籍制度改革必须落实居住证制度。2016年3月哈尔滨市实施了《哈尔滨市人民政府关于进一步深化户籍制度改革工作的意见(试行)》。通过该制度在进城农民工中普遍实施，使农民工享受更好的公共服务。7月1日全面实行居住证制度以后，要大幅度提高办证率，提高“居住证”的含金量，使其与城镇户口同等价值，具有相同功能，吸引更多的农民工主动办证。使农民工看到办证带来的实惠，推进户籍制度改革。

(三)以“均等化”与“全覆盖”为导向，使城镇基本公共服务能平等惠及农民工

必须将农民工的劳动就业、社会保险、住房保障、义务教育、计划生育、疾病预防控制、妇幼保健、法律援助等方面工作纳入城镇公共服务范围，力求做到均等化、全覆盖。这是农民工市民化的应有之义。

1.要搞好农民工养老、医疗保险的扩面工作，加快从制度全覆盖到实际全覆盖的速度。特别是用人单位，应自觉承担为农民工缴纳社保费用的责任，加大监督力度，保障农民工的合法权益。提高农民工参保意识，自觉参加养老、医疗等社会保险。社保经办机构采取各种激励措施，努力扩面，改变农民工参保率低的状况。

2.加大农民工住房保障力度，将农民工纳入公租房范围，改善农民工的居住条件。哈尔滨市廉租房的条件之一是申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口，而经济适用房申请者首先具有哈尔滨市区城镇常住户口。这就把农民工排除在外，应该将有居住证的农民工也纳入到廉租房和经济适用房的申请范围。

3.把农民工随迁子女接受平等教育权利纳入城镇公共服务范围。城镇学校要接受随迁子女入学，保障其义务教育的权利。对接受农民工子女较多的学校要增加投入，改善其办学条件。

4.把农民工纳入社会救助体系。 要改变城乡社会救助制度分立的状况。从医疗救助来说，哈尔滨市从2004年起，建立了以大病救助为主，基本医疗救助和资助城乡低保对象参加城镇医保及新农村合作医疗为辅，各项优惠政策和便民措施为补充的医疗救助体系，还有医疗临时救助。但从制度设计上就没有考虑以农民工为主的流动人口的救助需求。哈尔滨市申请最低生活救助的条件为家庭人均收入低于其户籍所在县(市)或设区的市的最低生活保障标准的居民、村民，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。可见农民工被排斥在这个体系之外。应在摸清进城农民工底数的基础上，以社区为单位，对农民工中符合条件的进行救助，将农民工纳入城市社会救助体系。

(四)做好社区服务工作，使农民工融入城市社会

要使农民工在城市生活中产生归属感和认同感，社区工作中也要重视农民工的融入意识。

要充分发挥社区作用，使农民工融入城市社会。社区的功能越来越完善，逐渐能够解决农民工在社会保障、子女教育、就业、养老等方面出现的问题。社区还会提供很多社区服务，如公共卫生、就业指导、职业培训、就业信息提供、公益岗位的提供等。哈尔滨兴建街道和平社区建立了“七彩小屋”，青年志愿者为农民工子女假期提供课程辅导、才艺培训、心理疏导等服务。将农民工纳入到社区社会管理的平台中。

农民工要在与市民的互动中提升素质，农民工可以学习城市生活中的法治观念、道德意识，市民可以学习农民工吃苦耐劳的精神，建立一种良性的互动关系，有助于农民工融入社区，融入城市。

(五)以产业为支撑，促进农民工创业就业

农民工市民化要有产业工人的经济地位，要有稳定的收入，才能真正融入城市社会。要依据城市的区域条件、资源优势和产业结构合理发展相关产业，为农民工市民化提供产业支撑。今后要着力推进农副产品加工业、食品(饮料)制造业、木材加工业、矿产加工业、旅游业以及各类服务业等产业发展，如近年来哈尔滨的旅游业发展比较好，五常的凤凰山、亚布力风景区的开发都比较成熟，农副产品加工等产业也都有得天独厚的优势，这些产业的发展将为农民工提供更多的就业岗位。同时，也要支持中小企业、小微企业发展，扩大就业容量。对农民工从事的传统产业要加大扶持力度，吸纳更多的农民工在此就业创业。一是建筑业仍是农民工最集中的行业。哈尔滨城市拓展、房地产开发离不开农民工的贡献。二是制造业也是农民工较多的行业。在香坊区黎明镇、道外团结镇有许多农民工在工厂企业打工，主要是在民营中小企业中打工，有些有一技之长的农民工也在大工厂当电焊工等。三是商贸服务业也是吸纳农民工就业较多的行业。农民工在香坊区黎明镇进行小规模经营活动，促进社区经济发展，出摊卖肉、蛋、菜，促进市场繁荣。主城区南岗龙泰社区充分利用社区的各种资源，为农民工开发了保洁、保绿、托老、托幼、废品回收等岗位，建立了农民工早市、农民工夜市吸引大量农民工在此就业。四是农民工自主创业也很活跃，应大力支持。城乡接合部许多农民工进行小作坊、小手工生产，经营豆腐坊、“豆芽村”等。通过产业支撑会更快促进农民工市民化。

(六) 通过职业培训，全面提升农民工素质

农民工要真正融入城市，成为真正的市民，要改变思想观念和生活方式，更重要的是要掌握一定的技能，使他们更快适应城市生活。

1.通过职业培训，实现农民工就业。2010年哈尔滨市已有34家培训机构被指定为农村劳动力定点培训机构，承担生产运输设备操作、商业服务、办事人员、工程技术等五大类55个专业工种的培训，2012年补充认定了8家市本级农民工定点培训机构。2013年市政府举办首届哈尔滨创业博览会，筹建农民工综合服务中心，为农民工创业就业提供服务和保障。2016年哈尔滨市惠民行动项目出台，其中包括对农民工技能培训要达到1万人次。哈尔滨要充分发挥农村劳动力转移培训项目阳光工程的作用，加大农民工的培训力度，一方面用人单位需要熟练工人，而农民工缺乏技能，可以根据用人单位的需求，对农民工进行订单式的培养，既解决了用人单位的实际困难，又可实现农民工的就业。另外，农民工的培训可与职业技术学院建立联系，充分利用职业学院的师资力量，使有意愿提升职业技能的农民工通过学习取得一些行业的从业资格。

2.通过培训，使农民工了解更多的制度规范。城市维持自身运转有着很多的制度与规范，农民工无论经商还是务工都要了解这些制度和规范，这样才能更好的适应城市生活，尤其学习一些规则、法律知识，如劳动合同、社会保障、工资、劳动时间等方面的规则。掌握法律知识可以使农民工自觉遵守法律，也可以在其利益受到侵害时拿起法律武器保护自己。

[1]力促农民工融入第二故乡[EB/OL].新华网，2009-06-01.

[2]哈市新户籍制度本月起施行[N].生活报，2016-03-03.

[3]农民工自主创业可获小额贷款支持[EB/OL].哈报新闻网，2009-02-17.

[4]农民工创业三年内免行政事业性收费[N].黑龙江时报，2012-03-05.

[5]哈尔滨外来务工人员子女城市就读“无门槛”[EB/OL].东北网，2010-09-02.

[6]哈尔滨市总工会关于继续开展2015年 “两大平原”农民工技能培训的通知[EB/OL].哈工网，2015-08-14.

[责任编辑：郭莉娜]

2016-07-19

董鸿扬(1942-)，男，山东昌邑人，研究员。

C976.1

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1008-8520(2016)05-0050-05