人民政协协商议政能力的内涵与实质

贺俊春　胡芬芳

(1.2.湖北省社会主义学院，湖北　武汉　430062)

人民政协理论

人民政协协商议政能力的内涵与实质

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(1.2.湖北省社会主义学院，湖北武汉430062)

[摘要]人民政协是专门的协商机构，协商议政是它的主要目标任务。人民政协协商议政能力的实质是各级政协组织在各种协商议政活动中表现出来的建言献策能力，它分为三个层次：人民政协对外的整体的献策能力、各级政协机关在组织委员协商议政过程中表现出来的协调组织能力和政协委员的个体建言献策能力。人民政协的协商议政能力实质上是我国协商民主发展水平的体现，是国家治理现代化水平的体现，是党和国家吸取民意水平的体现，是我国公众政治参与水平的体现。

[关键词]人民政协 协商议政能力

提高协商议政能力是政协履职能力现代化的重要内容，明确人民政协协商议政能力的内涵与实质，是有效提升其能力的前提。能力，是指主体顺利完成某一目标或任务时所必须具备的主观条件。在这个概念中，有两个关键词：目标任务和完成目标任务的主体所具备的主观条件(与完成目标任务所需要的客观条件相对)。主体不同，所具有的能力素质(即主体所具备的主观条件)不同；目标任务不同，所需要的能力内容不同。因此，在研究人民政协协商议政能力时，必须从人民政协的性质定位、在该性质定位基础上人民政协要完成的目标任务、该目标任务对任务主体的能力要求等方面出发，来分析它的内涵与实质。

一、人民政协的性质定位：专门的协商机构，而非权力机关、决策机构

人民政协已经成立60余年，它的性质定位从执政党和国家高层来说，一直都是清晰的，不同时期中共中央和国家领导人都对此有明确表述。毛泽东同志明确指出，“政协不能搞成国家机关，如果那样就成为二元了，民主集中制就讲不通了”[1]。邓小平同志在1980年修订政协章程时也认为，“不要把政协搞成权力机构，政协可以讨论，提出批评意见，它不同于人大”[2]。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要形式。他也在其他很多场合强调，人民政协不属于权力机关，它是“专门的协商机构”。2015年全国政协工作报告再次申明，人民政协不是权力机构，也不是决策机构。

那么什么是专门的协商机构？首先，专门的协商机构与权力机关和决策机构不同之处在于，它不直接关联权力和决策，虽然它也会具有权利(权利不等同于权力)，也会指向决策，以影响决策为目标。我国的权力机关是各级人民代表大会，由各级权力机关产生各级司法机关、行政机关，司法机关和行政机关都要受其监督并对其负责。决策机关是承担决策任务、行使决策权力的机关，即党政各职能部门。其次，协商是专门协商机构的主要工作方式。协商就是共同商量以便取得一致意见，其内核是交换意见和讨论、建议、批评。协商意味着沟通、理性、互动等软性精神，而非强制、暴力、权威。也就是说人民政协是通过建议、批评、讨论等软性方式来履行它的职能，实现它的外部组织目标。第三，从具体表现形式上来说，执政党或政府将需要决策的事项在决策前拿到政协来征求各方意见，达到听取或吸纳民意、科学决策的目的；社会各界代表通过政协将执政党或政府征求意见的事项，以及他们在各领域自主发现的各方面问题，在充分调研后形成建议，传递给政治管理层，达到影响决策的目的。同时，在政协平台上的理性沟通，客观上也增进了公众、社会之间的理解，凝聚了共识。

人民政协是专门的协商机构，而非权力机关或决策机构的性质定位，提醒我们，人民政协不能直接行使政治强制力，不能直接将自己的意志转化为能被全社会遵守的规范或政策。那么，人民政协能做什么呢？

二、协商议政：人民政协的主要目标任务

人民政协要做的就是进行协商议政，协商议政是人民政协的主要目标任务。上面说到，理性协商而非暴力强制是人民政协的主要履职方式，其协商直接指向我国公共政治经济生活，以影响、改变、监督各职能部门的决策或决策执行为目标，也即协商议政。这也是政治组织与社会组织的显著区别。

协商议政的内涵丰富，这里的协商并非简单等同于政治协商里的“协商”，议政也并不完全是参政议政里的“议政”，它涵盖了我们通常所说的人民政协的三大职能：政治协商、民主监督、参政议政，可以说协商议政是对人民政协的整个外部职能的完整概括。协商既是一种形式(诸如各种协商会议)，也是一种方式(强调理性沟通、求同存异、表达与尊重)；议政表现出人民政协的履职范围和目标对象。协商是议政的协商，不同于私人或企业之间仅涉及个人利益的社会协商；议政是协商式议政，不同于古代的“清议”，有明确的目标指向、有特定的协商渠道、有制度化的协商程序等。

协商议政的实质是建言献策，不论是政治协商，还是民主监督、参政议政，都是通过各种建议案、提案、信息等书面建议，或者大会发言等口头建议等，为执政党和政府职能部门在各个领域进行的各种形式的决策提供建设性、科学性的意见，实现公众的社会价值，共同推动现代化国家、和谐社会建设。

三、人民政协协商议政能力的内涵与构成

人民政协的协商议政就是各级人民政协组织(包括政协机关和政协委员)为了影响国家或地方政治生活而进行的各种建言献策活动。从这个角度来看，人民政协的协商议政能力就是各级人民政协组织在协商议政过程中表现出来的建言献策能力。这是从人民政协的目标任务——协商议政方面来分析的人民政协协商议政能力的内涵。

但如前所述，能力的另一个关键词是完成目标任务的主体。在协商议政活动中，人民政协是毫无疑问的主体。但人民政协这个概念的组成是复杂的，因此，从主体这个角度来分析，人民政协协商议政能力的构成也是多层次的。

首先，人民政协是各级人民政协组织，各级人民政协作为一个组织主体，它的目标都是对外的，那么它的能力也主要表现为上述的、建言献策的组织的整体能力。人民政协组织整体的建言献策能力具体表现，可用习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会讲话中提出的四种能力来概括：政治把握能力，包括对政治现象、政治事件、政治关系、政治形势的分析、辨别、判断和选择的能力；调查研究能力，运用科学的调查研究方法，有目的有计划地对社会现象进行广泛了解，在获得第一手材料的基础上进行去粗取精、去伪存真，以此获得对客观事物本质认识的能力；联系群众能力，作为各领域各界别代表反映、维护人民群众诉求的能力；合作共事能力，是中国共产党与各民主党派、各人民团体、各族各界人士，在政协组织内，民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容的能力。这四种能力是人民政协在进行协商议政、建言献策时所必须具备的外部能力，政治把握能力是良好建言献策能力的前提，调查研究能力是关键，联系群众能力是基础，合作共事能力是保障。

其次，人民政协的协商议政能力包括各级政协机关的协调组织能力。人民政协组织由界别组成，在界别基础上设置专委会，各专委会在政协机关设置办公室，有专职工作人员，在办公厅或办公室领导下联系组织本专委会委员展开协商议政活动，与各内设职能机构和社会团体共同构成各级人民政协组织的常设机构——办公厅，在秘书长领导下开展工作。本文所指政协机关就是包括办公厅内设机构、专委会办公室的政协机构的总称。政协机关承担了一定的对外建言献策、协商议政任务，但它更主要、更重要的是为委员的建言献策提供指导、服务，组织协调。因此，在协商议政活动中，各级政协机关除要具有上述四种能力之外，还需要具备另一种能力：对政协委员的组织协调能力，以此实现政协系统联动。良好的外部能力建立在内部完美整合的基础上，内部整合依靠的是人民政协内部各级专职机构。人民政协是一个庞大的政治组织，从中央到地方，各级政协委员中仅党外人士就有近50万人，这些委员在各级政协机关的组织协调下展开建言献策活动。所以考察人民政协外部的协商议政能力，就不得不去分析人民政协内部各机关组织政协委员开展活动的协商能力，也即各级政协机关如何实现内部整合，从而达到、实现组织的外部功能：提出高质量的建议或意见。

第三，人民政协的协商议政能力还包括政协委员的建言献策能力。政协委员是人民政协实现外部功能、外部组织目标的主体，每个委员的素质、参与政治的意愿强度等等都直接影响建言献策的质量。对于委员来说，协商议政对于他们提出的能力要求也主要表现为上述四种能力：政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力和合作共事能力。只有具备这四种能力，他们才能在协商议政过程中发挥人民政协应有的作用。但在这四种能力之外，还有一点是最值得注意的，那就是委员对于政治本身的兴趣和对协商议政的责任感。不是每个人都会对政治产生兴趣，也不是每个人都有政治责任感。在政协的协商议政本身于委员而言是其本职工作之外、需要委员们花费很多业余时间和精力去完成的工作，没有兴趣和责任感的支撑，谈不上履行职责，更谈不上认真地履行职责了。

综上所述，人民政协的协商议政能力就是人民政协整体对外的建言献策能力以及政协组织内部机关和政协委员在协商议政过程中所表现出来的诸多能力的总和。

四、人民政协协商议政能力的实质

人民政协作为统一战线组织，它的能力是凝聚人心，作为多党合作和政协协商的机构，它的能力是建言献策，作为人民民主的重要形式，它的能力是吸取民意、表达民意。而这些，统统都通过人民政协的协商议政活动来体现，各种能力也都是协商议政能力的重要组成部分。协商议政能力是人民政协各级组织及其构成部分在完成协商议政这个目标任务过程中的主观能力素质表现。但主观能力的发挥会受客观条件的影响，所以，从另一角度来看，人民政协的协商议政能力强弱实质上是我国协商民主发展水平的体现，是国家治理现代化水平的体现，是党和国家吸取民意水平的体现，是我国公众政治参与水平的体现。

第一，人民政协的协商议政能力反映了我国协商民主的发展水平。协商民主与选举民主是我国的两种民主形式。社会主义协商民主起源于政协协商，也发展于政协协商。在很长一段时间内，政协的协商议政都是社会主义协商民主的重要内涵。新时期以来，习近平总书记大力推动发展社会主义协商民主，丰富协商民主内涵，扩展协商民主领域，但政协的协商议政仍然代表了我国社会主义协商民主的较高水平。同时，人民政协的协商议政在大力发展社会主义协商民主的大环境下展开，社会主义协商民主水平的提高就是社会公众参与协商能力的提高，必然会反映于人民政协的协商议政能力上。

第二，人民政协的协商议政能力反映了我国国家治理现代化的水平。国家治理现代化是全方位的现代化，既是各种治理观念的现代化，也是行为方式的现代化；既是各治理主体素质的现代化，也是各种制度、体制、机制的现代化。人民政协作为专门的协商机构，各级政协委员通过人民政协这个平台，参与政治协商并影响各种政策的制定和执行。一方面，各级政协组织(包括政协机关和政协委员)，既是推动国家治理各方面现代化的重要力量，另一方面，人民政协自身的现代化也是国家治理现代化的内涵之一。民主、法治、参与、互动、责任、效率、透明、理性等现代化国家治理的理念，正是人民政协组织所倡导的。人民政协的各种协商议政活动是现代国家治理行为的重要组成部分，其协商议政能力反映和表现的就是国家治理现代化的水平。

第三，人民政协的协商议政能力反映了执政党和政府吸取民意的水平。执政党是人民的政党，政府是人民的政府。在制定政策、管理国家的过程中，应充分地吸取民意、顺应民心、照顾民生。执政党和政府在各领域的决策是人民政协协商议政的作用范围，执政党和政府在决策时能够听取到多少有效建议，既取决于其自身对待各种建议的态度，也取决于建议者提出的意见和建议的质量水平。人民政协协商议政能力的高低，会影响执政党和政府对民情的掌握，也会间接反映其吸纳民意的水平。

第四，人民政协的协商议政能力反映了我国公众政治参与的水平。人民政协的协商议政归根结底是公众的协商议政。我国公众政治参与的渠道很多，通过政协进行建言献策、协商议政是其中非常重要的一种。公众政治参与意愿的强弱、政治参与领域的聚焦、政治参与技巧的掌握、参与水平的高低等等都能通过人民政协的协商议政能力表现出来。

通过以上分析，我们对人民政协协商议政能力的内涵与实质有了较为深入的了解。新世纪以来，不论是人民政协整体的外部协商议政能力，还是人民政协机关的自身建设，或者是政协委员个体的建言献策能力都得到了很大的提升。比如，人民政协组织基本上能够做到“围绕中心、服务大局”，它的建议案、提案数量显著上升，建议被采纳率提高，政协机关增强了对政协委员的组织协调，政协委员协商议政积极性增强、建言献策质量有所提高等等。但不可回避的是，人民政协协商议政能力与国家和社会对它的要求相比，还有一定距离。在理解了人民政协协商议政能力的内涵与实质后，我们需要进一步对人民政协在协商议政上存在的问题进行研究，提出可行性的建议，有效提升人民政协各级机关的组织协调能力，提升各级政协委员的调查研究、建言献策能力，从而整体提升人民政协对外的协商议政能力。

参考文献:

[1]从人民政协的性质定位出发 发挥好人民政协的团结统战功能——二论学习贯彻全国地方政协工作经验交流会精神[EB/OL].人民政协网，http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-07-21/536628.shtml，2015-07-21.

[2]准确把握人民政协的性质定位[EB/OL].人民政协网,http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-04-15/482976.shtml,2015-04-15.

责任编辑：胡小燕

[收稿日期]2016-02-19

[作者简介]1.贺俊春(1979—)，女，安徽安庆人，湖北省社会主义学院教师；2.胡芬芳(1987—)，女，安徽安庆人，湖北省社会主义学院教师。

[中图分类号]D627

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)02-0031-04