政党协商在基层的实践与思考

柯育芳　丁　平

(1.2.武汉理工大学，湖北　武汉　430070)

政党协商在基层的实践与思考

柯育芳1丁平2

(1.2.武汉理工大学，湖北武汉430070)

[摘要]政党协商在基层的实践没有受到足够的重视，不利于政党协商的健康发展，主要呈现出四个方面的问题。为此，笔者建议应从增强民主党派基层组织的协商能力、营造基层政党协商良好氛围、搭建基层政党协商平台、加强民主党派基层组织建设四方面着手，推动基层政党协商健康发展。

[关键词]政党协商基层实践

中共十八大报告强调要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。2015年5月，中共中央正式颁发《中国共产党统一战线工作条例(试行)》，将民主党派职能完善为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”，并对支持民主党派履行职能的内容、程序、形式等作了进一步规范。本文的“基层政党协商”，系指县级及其以下中共党委和地方政权与民主党派基层组织之间的民主协商。基层政党协商受重视程度不够，发展中存在诸多问题，这应引起各级中共党委和政府的高度重视。

一、当前基层政党协商中存在的主要问题

(一)基层中共党委对政党协商的重视程度不够

长期以来，政党协商在地方层面存在层层递减、“上热、中温、下冷”的现象。具体说来，有以下问题：

一是协商得少，通报得多，往往是以通报代替协商。一些中共党委政府领导干部未能坚持民主集中制，即使与民主党派进行协商也是高高在上，或者不情不愿，导致协商变味，缺乏应有的交流和讨论，对协商主体的选定、协商人员的范围、协商程序的运作等都存在很大的随意性。在与民主党派进行协商前，也是基本意见已定，出于尊重或者程序的需要，存在想起来就协商、想协商就协商的现象。

二是基层中共党委在一定程度上对民主党派的干预较多，有“越党代政”的现象。特别是在民主党派人事变动的过程中，内部提拔起来的干部较少，甚至安排了一些基层中共党委指定的领导干部“空降”到民主党派任要职(有的基层民主党派领导人甚至是为了任要职而“突击”加入民主党派)。由于“空降”的领导干部平时与民主党派成员的交流较少，对民主党派及其成员缺乏了解，对民主党派的基层工作也不一定熟悉，在民主党派任要职后，一定程度上影响了民主党派工作的开展。

(二)执政党和参政党之间主体不够平等

有些基层中共党委的领导人，在政党协商过程中，过分强调了“服从”、“紧跟”、“意见一致”，事实上存在一定程度的主体不平等问题。这方面的表现主要有：

一是执政党与民主党派实际地位的不平等。民主党派在与执政党进行协商的过程中，往往将中国共产党置于协商主体和政治权利的核心地位，甚至将其作为唯一的实践主体，而将参政党处于被动地位。在这种情况下，政党协商是很难实现的。

二是执政党与民主党派之间客观上的不平等。民主党派在与地方中共党委进行协商的过程中，往往也是由地方中共党委提出具有倾向性的意见，在决策前或决策执行中与民主党派进行协商。虽然在一定程度上进行了协商，但是在具体的协商过程中，往往存在地方中共党委在协商之前没有将相关的议题告知民主党派，民主党派也没有进行充分的调研准备；以及信息获取的不对称、民主党派的知情内容有限、知情时间较晚等，导致在协商的过程中，民主党派往往是根据地方中共党委的意见进行协商，一般也都是以地方中共党委的意见为意见，达不到真正意义上的协商。

(三)参政党自身能力建设跟不上执政党的步伐

在现实实践中，基层民主党派由于自身能力不足，掌握的信息资源不够丰富，导致协商所提意见和建议的技术含量不高。其原因在于民主党派成员在政府一线工作的人员较少，参与国家事务管理的人数比例长期过低，了解国情、世情的渠道较少，导致参政党成员对大局的把握能力跟不上执政党步伐。部分民主党派成员满足于中共以事后通报代替协商的形式，认为减轻了自身的工作量。同时，由于民主党派成员注入新鲜血液不足，年龄结构偏大，参政议政能力不适应政党协商的实际需要。

(四)基层政党协商起步较晚，制度设计不够健全

在现有的制度和政策环境下，对政党协商程序的规定还是过于笼统，具体环节也不够明晰，特别是没有就基层政党协商作出硬性的、具体的规定。这方面存在的主要问题有：

一是协商的程序不够完善。从协商的原则来看，如何在协商过程中协调好地方中共党委政府与民主党派基层组织之间的关系，没有明确规定，这样就容易导致协商时有时无、协商的随意性较大等问题。从协商的议题制定来看，议题由谁提出、什么时间提出等事项，相关文件也未作出详细的规定。从协商内容来看，地方中共党委政府与民主党派基层组织之间应该就重大问题进行协商，但是在协商中对“重大问题”没有明确的界定，什么问题是“重大”问题，对于基层而言哪些属于“大政方针”，哪些必须协商，哪些可以协商等。十八大报告提出积极拓展专题协商、对口协商、界别协商，提案办理协商等，但对什么样的协商内容采取什么样的协商方式，缺乏相应的规定。对于基层民主党派提出的有独特见解的提案，如何形成参阅件通过“直通车”供县(区)甚至省市主要领导参考，对于协商的议题哪些需通过采取专题协商或对口协商，文件规定过于宏观，原则性、概括性的论述较多，而操作层面的制度规范较少。

二是缺乏相应的监督反馈机制。地方中共党委政府对民主党派成员提出意见和建议的落实程度，往往取决于部门主要领导的重视程度。经过协商后，民主党派成员的意见很有可能没有被采纳。这一情况当然也很普遍。但是，为什么没有被采纳，或者采纳后如何落实实施，缺乏相应的反馈考核机制。

总的来看，当前基层政党协商的制度设计还不完善和规范。如果不能解决好程序设计方面的问题，那么协商也只是流于形式，基层政党协商也就成了无源之水、无本之木。

二、完善基层政党协商的几点建议

(一)增强民主党派基层组织的协商能力

对于民主党派而言，要加强政党协商能力建设，不断提高协商的能力和水平，要特别注意以下两方面：

一是要强化主体意识。要以政党组织的形式参与政党协商，在坚持中共领导的前提下，了解专家学者及社会各界对协商议题的看法和认识，形成对协商议题的独到判断，提出有价值的建议，改变坐等地方中共党委政府邀请参与协商的被动局面，主动就协商的内容与地方中共党委政府沟通，实现与地方中共党委政府工作的紧密结合，增强协商的主动性和前瞻性。

二是要强化政治意识。要让民主党派成员意识到参政议政是参政党的职责，也是衡量自身素质和发挥作用的标准。通过提高政治参与能力，才能不断提高民主党派参政议政的水平和实效。

(二)营造良好的政党协商氛围，为基层政党协商创造条件

平等协商是提高政党协商效能的前提，尤其是领导层面，而不能仅将政党协商当做情况通报会。在协商会议前，地方中共党委政府要提前将议题内容通过一定程序，通知参加协商的民主党派、无党派人士，让他们有充足的时间进行准备。各民主党派人士要以高度的责任感认真准备，将协商的意见统一起来，将不同的意见集中如实地反映。不能只讲赞成的，而要努力营造畅所欲言、各抒己见、生动活泼的民主氛围。

(三)进一步完善制度建设，搭建基层政党协商平台

进一步完善基层政党协商机制。应在积极探索、细化的基础上，出台详细的文件精神和原则性规定，完善协商的程序。如议题如何提出、由谁提出，对于哪些重大问题必须进行协商，如何进行协商等都应该做出明确的规定。如地方经济发展规划、重大投资建设项目、关系人民切身利益的重大决策、地方性法规和规章、涉及到的重大人事变动，政府每年的“十件实事”等，应该通过什么形式(会议、约谈、书面、审议、质询、辩论)进行协商。对于协商应该采取什么原则，中共党委政府部门应具有什么样的责任，以及民主党派基层组织领导人的任职条件、在基层政党协商中的作为等等，都应作出明确的规定，将其具体化、制度化。同时也可以探索民主党派支部对口相关基层政府部门，将协商的意见反馈到统战部门，形成专报呈主要领导参阅。

建立健全协商成果评价监督机制。将民主党派基层组织提出意见、建议的落实情况，纳入政府部门的绩效考核范畴，以约束协商的主导方能按照制度的规则和范围实施，保证民主党派能切实参政议政，避免和减少出现“不说白不说”、“说了也白说”的不良情绪产生，进一步激发民主党派基层组织参政议政的激情和动力。同时，将民主党派成员参政议政能力建设，纳入民主党派干部年终绩效考核范畴，对于提出优秀提案的予以奖励，以促进民主党派基层组织及其成员参政议政积极性的发挥。

进一步提高民主党派民主监督的层次。在以提意见、作批评为主要监督方式的基础上，在制度、程序等方面进行提升，使民主监督不依赖于地方中共党委，特别是地方中共党委“一把手”的开明程度，保障民主党派的监督地位和监督实效。强化民主党派的监督职能，着力围绕“决策过程、依法行政、行政作为”三个环节展开，使民主党派的民主监督有序进行。

(四)加强民主党派的基层组织建设

要提高基层政党协商的能力和效果，就必须加强民主党派的基层组织建设，健全完善民主党派基层组织制度体系，以提升民主党派基层组织的凝聚力和向心力。在这方面，目前重点应放在二个方面：一是民主决策制度建设，保证在民主党派基层组织的日常事务管理中，民主党派成员有参与的权利，从而集中各方智慧。二是民主监督制度建设，特别要加强针对领导班子成员遵守多党合作政治准则、贯彻执行民主集中制、履行党派职能、执行组织决定和工作部署的情况，进行监督。

责任编辑：肖建平

[收稿日期]2016-03-02

[作者简介]1.柯育芳(1964—)，男，湖北黄梅人，武汉理工大学马克思主义学院教授；2.丁平(1987—)，男，湖北黄陂人，武汉理工大学马克思主义学院研究生。

[中图分类号]D665

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)02-0023-03