检察院提起民事公益诉讼制度研究

唐琪

（南开大学，天津30071）

检察院提起民事公益诉讼制度研究

唐琪

（南开大学，天津30071）

由于民事公益诉讼和检察院的特殊性，检察院以原告身份提起的民事公益诉讼一直受到学术界的关注和讨论。检察院提起民事公益诉讼不仅具备程序当事人理论、诉讼信托理论等理论依据，还具备《宪法》、《民事诉讼法》等法律依据。同时检察院又具有丰富的经验以及专业性上的优势等，所以毫无疑问检察院可以作为民事公益诉讼的原告，只是目前这一制度还存在立法上的缺陷，仍需进一步完善。

检察院；民事公益诉讼；依据；完善措施

2015年7月1日全国人常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定》）①《决定》明确规定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。明确规定检察院可以作为原告提起民事公益诉讼，同时还细化了民诉法第五十五条②对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。中的诉讼范围。自开展立案、审理的公益诉讼试点工作以来，取得了较好的效果③试点地区检察院已向法院提起公益诉讼12件，其中包括吉林省白山市检察院因江源区中医院违法排放医疗污水、江源区卫生和计划生育局不依法履行职责而提起的全国首例行政附带民事公益诉讼案件，开检察院民事公益诉讼之先河。截止2016年3月1日，试点地区检察院共在履行职责中发现公益诉讼线索703件，其中生态环境和资源保护领域450件，占64%。，法院立案、审理的时间大大缩短，法院的效率大大提高。但遗憾的是作为基本法的民诉法第五十五条未能明确指出法律规定的机关究竟包括哪些，是否包括检察院。

一、检察院提起民事公益诉讼的依据

（一）法理依据

1.程序当事人理论

传统当事人理论所持的观点是当事人需要与其涉诉案件中的实体权利有直接的利害关系。这一理论下检察院不是适格原告，但随着我国经济的不断发展进步，导致如今的诉讼已不仅仅涉及个人之间的利害关系，而是出现了群体之间的互相冲突，与此同时公共利益也频频受到侵犯，传统当事人理论已经无法应对社会的变化，于是就产生了程序当事人理论④程序当事人是指在诉讼中能够以自己的名义起诉和应诉，并且能够要求法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方。。

依据这一理论，即使其与本案涉及到的权益并没有利害关系，或者这种权益并不能够获得法律的认可，也与其是不是具有诉权不存在任何关联。只要当事人本身符合起诉以及应诉要求的具体要件，无论其主张的利益与自身之间的相关性如何，其都有权利成为诉讼的主体[1]。由于其突破了传统当事人理论对当事人资格之限制，所以扩大了对民事权益的保护，而且通过将判断当事人资格的标准扩大到程序法律关系，使得法律理论与我国司法实践相适应。

2.诉讼信托理论

诉讼信托理论是指随着国家和公权力的进一步发展与强大，国家对公民的管理也在逐渐增强，在这种情况下，公民可以根据社会契约，将财产也委托给国家管理，当财产受到侵犯时，作为管理人的国家自然有责任对财产予以保护，保护的方法就包括诉讼的方式，所以公民在将财产委托给国家管理的同时，一并把财产受到侵害后的诉权信托给国家。国家又将诉权分配给具体的机关如检察院等，由它们来进行诉讼，但最终的诉讼利益依然归属于公民。依据诉讼信托理论，实体权利人与诉讼当事人是可以分离的。

1999年的四排赫哲族乡政府著作权纠纷一案①在饶河县四排赫哲族乡政府诉郭颂、中央电视台等侵犯民间文学艺术作品著作权纠纷案中，赫哲族认为中央电视台、郭颂、汪云才等称《乌苏里船歌》为汪云才、郭颂创作而非赫哲族民歌的行为侵犯了自己的权益，但赫哲族作为一个群体，人数众多，最终由赫哲族乡政府作为原告提起了著作权纠纷案件。北京市第二中级人民法院认为:赫哲族世代传承的民间曲调,是赫哲族民间文学艺术的组成部分,也是赫哲族群体共同创作和每一个成员享有的精神文化财富。它不归属于赫哲族的某一成员,但又与每一个赫哲族成员的权益有关。因此,该民族中的每一个群体、每一个成员都有维护本民族民间文学艺术不受侵害的权利。原告作为依照宪法和法律在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权,既是赫哲族部分群体的政治代表,也是赫哲族部分群体公共利益的代表。在赫哲族民间文学艺术可能受到侵害时,鉴于权利主体状态的特殊性,为维护本区域内赫哲族公众的利益,原告以自己的名义提起诉讼,符合宪法和法律确立的民族区域自治法律制度,且不违反法律的禁止性规定。就是对这一理论的体现[2]。本案中虽然原告是乡政府而不是检察院，但体现了诉讼信托理论已成为法院在判决中确认原告资格的依据，这一理论同样适用于检察院提起的民事公益诉讼。

3.二元诉权理论

二元诉权论起源于顾尔维奇的民事诉权理论。他在《诉权》一书中指出，诉权其实具体包括三层含义，首先从程序意义的角度是指起诉权，然后从实体意义的角度是指当事人最为关心的胜诉权；最后是确定主体资格时涉及的诉权。由于历史、政治等原因，中国的诉权理论较多的参考借鉴了前述理论，不过在此基础上仅仅保留了第一层和第二层含义，并发展为二元诉权论[3]。所以二元诉权理论中诉权其实只包含两方面，即程序和实体意义上的诉权，并指明两种诉权可以分离，也就是说即使与实体权利无关，也可以拥有起诉权进而作为原告向法院提起诉讼，但这种分离是有前提的，往往需要法律的明确规定以及授权。

4.国家干预理论

虽然国家不宜对公民干预过多从而侵犯公民个人的意思自治与自由，尤其是在民事领域。但由于社会的发展，环境污染与破坏、侵犯众多消费者权益、国有资产流失等行为越来越多，国家如果在不及时干预并制止，将会造成无法挽回的损失。20世纪70年代开始，社会层面上出现的问题越来多，对应的国家就慢慢的通过法律法规的授权，给予了检察机关参与并提起公益诉讼的资格[4]。在这种背景下，国家不得不改变原有的立场，突破原有的角色，对意思自治进行适度的干预。但国家毕竟是一个抽象的集合体，所以干预是通过将权力分配给具体的国家机关等来实现的，检察机关由于自身特有的优势，往往成为国家最合适的选择。

（二）法律依据

《宪法》、《人民检察院组织法》以及《民事诉讼法》②《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第一条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”均对检察院法律监督机关的这一司法地位有明确规定。依据这三条规定，检察院的职能定位之一是法律监督机关，应当依法履行职责，监督和保障各项法律的有效实施。检察院有责任制止侵犯公益的行为，可以提起诉讼追究这些违法行为。此外民诉法第五十五条③《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”虽未明确指明公益诉讼中的法定诉讼主体是否包含检察院，但在实践中从1997年检察院就开始提起公益诉讼，并获得了较好的结果。同时，依据刑诉法中有关刑事附带民事诉讼的规定，当被告人的行为损害了国家财产、集体财时，检察院可一并提起附带民事诉讼，其实这就是一种公益诉讼制度。而且在理论界，学者也主张根据立法本意进行限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关[5]。

除以上间接的法律规定外，最新出台的一些相关的决定、办法等更是提供了直接的法律依据。上文中提到的《决定》以及2015年7月2日最高检发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）和2016年2月25日最高法发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）中均明确指出检察院可以提起民事公益诉讼，并明确规定和细化了案件范围以及诉讼中涉及的相关程序规定，使得检察院提起民事公益诉讼这一制度的更具有实践操作性和规范性。

二、检察院提起民事公益诉讼的优势

首先，检察院具有丰富的经验。从1997年的南阳方城县工商所转卖国有资产案开始，到2003年乐陵市检察院诉范某污染环境案；再到2008年贵阳市检察院诉熊某等毁坏水库保护区内植被案；2009年无锡市锡山检察院诉李某等盗伐杨树案；再到2016年泰州市检察院诉南通丰越公司等被告侵害环境案；同年广州市检察院诉张玉山等侵害环境案等。列举的这些案例仅仅是司法实践中检察院提起民事公益诉讼的一部分，从中可以看出司法实践中这类案件已经大量存在，因而检察院对于此类案件如何收集证据，如何获得胜诉判决均拥有丰富的经验，同时值得注意的是，以上这些案件基本上都是检察院获得胜诉判决[6]。

其次，检察院具有法律专业性的优势。检察院是我国的司法机关，掌握了丰富的人力、物力、司法资源等。检察院拥有专业的司法工作人员，他们都熟悉我国法律规定，同时往往都具有丰富的出庭经验，对于庭审的规则较为了解，对庭审的氛围也比较熟悉，当他们代表检察院出庭时往往能够有效发挥作用。公益诉讼中往往涉及多数人利益，像环境侵权案件等取证比较困难，而检察院掌握了丰富的司法资源，取证能力强，可以较好的应对这一问题。同时由于受到我国古代“无讼”等观念的影响，许多人不愿意被牵扯到诉讼中，因而许多证人不愿意作证，但检察院是我国的司法机关，是国家机关，因而检察院在收集的证据的时候由于其身份的特殊性证人往往会予以配合。但是有人担心由于“重刑事轻民事”的思想存在，检察院内部资源分配不均，真正可以提起民事公益诉讼的人力不多，再加上刑事案件频发，检察院或许会面临无暇顾及公益诉讼的窘境。笔者认为从现实操作层面上看，这一问题已经得到了较好的解决。检察院在上世纪90年代就设置了民事行政检察部门监督法院对民事案件的审理，经历了20年的发展，各地检察机关已经培养了一大批优秀的民事检察干部，仅上海检察机关，在民行部门工作的检察干部就有182人，检察院凭借自身的素养和机构设置完全有条件也有能力承担民事公益诉讼的起诉任务[7]。同时有的地方已经设立了专门的检察院，进而为公益诉讼进一步扫清障碍。山东省人民检察院设立民行二处，专门负责诸如公益诉讼等新型民行检察工作的开展。

再次，检察院在我国具有较高的地位，容易获得胜诉判决。检察院较高的地位来自于其双重身份，一方面检察院与法院同为我国司法机关，但另一方面检察院还是法律监督机关，就连法院本身也要受检察院的监督与制约。正是基于这个原因，法院往往也更重视检察院提出的证据意见等，更愿意配合检察院，对于检察院提起的民事公益诉讼自然也更为重视和认真。同时检察院又具有较高的取证能力，拥有较多从事法律专门工作的人员和丰富的出庭经验，因而相比其他主体更容易获得胜诉判决。

最后，在提起公益诉讼时检察院更具有积极性，对于侵犯公共利益的案件，受侵害人也更相信检察院代表自己维护合法权益。检察院在我国司法系统的定位是监督机关，维护公共利益不受非法侵害、保证国家的各项法律都能够被有效执行是其不可推卸的责任，因而针对损害公共利益的侵权行为等检察院会积极搜集证据并起诉。相比之下，虽然行政机关也可以提起公益诉讼，但是很多行政机关对侵害国家和社会公共利益事件本身负有管理不力的行政责任，问题严重可能还需承担刑事责任，提起公益诉讼从某种角度讲就是将其自身监督不力的责任公开化，这也就导致了行政机关在此类诉讼中缺乏足够的起诉动力[8]。以环境污染为例，有时造成污染的工厂是当地政府招商引资的重点，是纳税大户，有时甚至是当地政府的主要来源，因而政府可能与环境污染者之间早就存在默示的允许甚至为其保驾护航，而对此负有监管责任的各级政府的环境保护管理局是地方政府的职能部门，因而它们在提起公益诉讼方面就不具备很高的积极性。

而对于像环境公益诉讼这类的公益诉讼往往会涉及到不特定多数人的切身利益，虽然相关个人都能够作为适格当事人就侵权行为提起民事诉讼，但现实情况却是公民个体因其自身能力、精力、财力等方面的限制，很少选择诉讼的方式，面对环境公益诉讼的高成本与高风险，即便有人最终提起民事诉讼，大多也会因为他与侵害环境的相对方之间经济实力悬殊巨大而最终陷入无法维权的困境[9]。在这类公益诉讼中，由于权利被侵害者数量众多，即使最终胜诉，分摊到每个公民身上的赔偿或许并不多，而提起公益诉讼需要投入的精力与资本却很多，利益衡量之下，许多公民会放弃诉讼。同时中国历史上的传统造就了大多数人“忍”的性格，如“枪打出头鸟”的说法，很多人不愿意自己出头，存在“搭便车”的思想，都希望其他人能够提起诉讼。而且公益诉讼专业性要求很高，公民的经验不足，取证能力不足，同时需要对抗的往往是实力雄厚的公司，双方力量差异大，甚至存在遭到报复的可能。同时高昂的诉讼费也使公民个人望而却步。以上这些都表明国家的行政机关、直接受违法行为侵害得到公民个人对提起诉讼并不具有积极性，相比之下检察院则具有这方面的优势。同时检察院是国家司法机关，拥有专业的法律工作人员、丰富的司法实践经验以及较高的取证能力，因而权利受侵害人也更愿意以及更信赖检察院提起诉讼以挽回自己的损失。

三、检察院提起民事公益诉讼存在的缺陷以及完善措施

（一）存在的缺陷

从上文论述可知，虽然《决定》、《试点方案》、《实施办法》中明确规定检察院可以提起民事公益诉讼，但是作为基本法的《民事诉讼法》依然没有明确具体的规定，虽然《实施办法》第一条规定，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向法院提起民事公益诉讼，符合民诉法第一百一十九条①《民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第二项至第四项的，法院应当登记立案。但是该条第一项依然规定起诉时原告必须与该案有直接的利害关系。这显然采取了传统当事人理论，与检察院提起民事公益诉讼相矛盾，虽然《实施办法》直接忽略此款，但是本条款在规定起诉条件时并未对检察院提起民事公益诉讼的情况作例外的规定，导致现行民诉法不仅对检察院提起民事公益诉讼无明确规定而且还存在明确限制的境况。

检察院作为原告提起民事公益诉讼时，由于检察院作为国家机关的特殊性，因而相较于普通的自然人、法人原告具有其特殊性，然而我国法律对此类案件中的相关程序问题单独规定其所应当适用的有关程序，所以涉及相关程序问题时检察院仍然要适用一般的规定，即适用自然人、法人所遵循的程序规则。然而对于检察院收集证据时是否具有强制力，举证责任是否应该倒置，诉讼时效应否延长，以及诉讼收益等程序问题还存在争议，对于被告能否反诉，检察院能否与被告和解、调解等问题虽然《试点方案》、《实施办法》中有了明确规定，但依然有值得商榷的地方。即使有些程序与自然人、法人提起的民事诉讼中适用同一规则，但基于检察院的特殊性，法律也应进行明确规定，从而避免司法实践中出现质疑与争议。

（二）完善措施

1.明确立法规定

首先，应当完善《民事诉讼法》的有关规定，可以通过修改法律或以司法解释的形式进行完善，以使规定民事诉讼程序问题的基本法与最新出台的有关决定、办法内容上保持一致。首先是第五十五条，应当在本条中明确指明法律规定的机关包括检察院，使检察院能够以原告的身份参与民事公益诉讼于法有据，名正言顺。其次是第一百一十九条，该条应该明确规定例外情况，也就是检察院提起民事公益诉讼时可以突破与本案有直接利害关系这一传统当事人理论而是采取程序当事人理论，与《实施办法》相一致，避免法律体系内部之间存在矛盾。同时《民事诉讼法》也应当明确规定检察院提起的民事公益诉讼的案件范围，将弹性条款细化，使案件范围与最新公布的《试点方案》、《实施办法》保持一致，因为检察机关是国家机关，行使的是国家公权力，因而对待国家公权力必须谨慎，防止其滥用，同时也避免这种公权力因法律的模糊规定当为而不为，无法更好地行使自己的职责以及各地检察院提起公益诉讼的案件范围不一而导致的混乱和降低公民对检察院的信赖。

2.完善程序设计

（1）赋予检察院一定限度的调查取证权

对于调查取证这一程序问题，《民事诉讼法》以及《试点方案》、《实施办法》等均未作出具体规定，学术界观点比较一致的是，赋予检察院一定的调查权利和手段。这与公益诉讼的特点密不可分，因为在此类诉讼中被告往往自始至终都参与案件，比较了解具体的案件情况，而检察院一般都是在被告已经造成了严重侵犯公共利益的后果时才参与到案件中，对于案情需要一定的调查才能了解，这一点与被告相比检察院处于劣势。同时一些不利于被告的证据往往由其掌控，检察院搜集起来难度较大。学术界存在争议的是检察院调查取证权的限度问题，也就是对于检察院提起的民事公益诉讼收集证据时是否具有强制力，当有关单位和个人不配合甚至妨碍检察院收集证据时检察院能否采取强制措施。有的学者认为检察院之所以提起诉讼，并不是为了自己的利益而是为了公共利益，同时公益诉讼案件涉范围广，收集证据困难，应当给予检察院强制力从而保证其能够更好地维护国家和社会公共利益。但有的学者对此持反对观点，认为检察院的调查取证应当有限度，如果检察机关与在刑事诉讼中一样充分动用司法职权和司法资源进行调查取证，则有可能侵犯国家秘密、商业秘密和名誉权等民事权利，使检察机关参加诉讼的初衷和法律精神受到扭曲……因而还是需要坚持有限调查和有限举证原则[10]。

笔者认为，法律应明确规定只是赋予检察院一定的调查权利和手段，但并不赋予检察院强制力。理由如下：第一，若检察院拥有调查取证的强制力则有违当事人双方平等对抗原则。虽然检察机关作为原告时有其特殊性，检察院代表的是公共利益，同时检察院又是国家公权力机关，但此时进行的依旧是民事诉讼程序，那么就应当遵守有关原则，作为当事人双方的原被告应当具有平等的诉讼地位，同时诉讼权利也要相当，如果赋予检察院调查取证的强制力无疑会打破这种平等对抗，损害被告人的利益。第二，赋予检察院调查取证得到强制力确有侵犯被告商业秘密、名誉权的可能性。这样会进一步侵犯向对方的合法权益。针对担心如果不赋予检察院调查取证的强制力则无法保障检察院在公益诉讼中收集到不利于被告的证据的观点，笔者认为可以通过检察院申请法院调查取证、由立法规定掌握相关情况、证据、专门知识的国家行政机关例如在环境侵权案件中的环保局和有关团体、个人予以配合协助、提供证据资料等方式来解决。

（2）完善举证责任

针对这一问题，学术界争议之处在于在此类诉讼中到底应否规定举证责任倒置。有的学者主张由于在公益诉讼中检察院介入案件的时间晚，之前与案件并无联系，而被告人自始至终都参与案件并且不利于被告人的证据往往都掌握在被告人手中，因而这类案件需由被告负举证责任。与之针锋相对的意见则认为检察院与被告相比并不处于劣势地位，因此应依照“谁主张、谁举证”的基本证据规则。笔者赞同后一种观点，如前所述，检察机关具备较强的专业性，拥有专业人才、丰富的司法资源以及实践经验，因而与被告相比，其并不处于劣势地位，如果将公益诉讼中的举证责任全部倒置给被告，会导致双方当事人之间的权利义务严重失衡，无法平等对抗，同时检察院可能会因为不需承担举证责任而滥用公益诉讼的诉权。所以针对这一问题，笔者认为还是应当遵循“谁主张、谁举证”，而对于法律已经明确规定举证责任倒置给被告的情况，例如环境污染案件针对行为与损害结果的因果关系问题需要被告承担举证责任，此时才适用举证责任倒置。

（3）明确反诉权

针对此类诉讼中反诉的问题，早在最高法的关于环境公益诉讼的司法解释中就规定环境公益诉讼中被告不可以反诉，之后发布的《试点方案》、《实施办法》也都规定被告不享有反诉权，虽然这一问题已有了明确规定，但学术界依然存在争议。有的学者认为被告不能反诉，因为检察院此时代表的是公共利益，允许被告反诉就等于是允许被告针对国家和社会起诉[11]。而有的学者却主张基于诉讼权利平等对抗，即使是在公益诉讼中，被告依旧可以反诉，同样被告也有反诉权，如果在普通民事诉讼中被告可以反诉但在公益诉讼中则不可以，也就是说因为起诉主体的不同，就剥夺被告反诉权，这不仅有违平等对抗，也显失公正。

虽然我国法律规定被告不享有反诉权，但是笔者认为针对被告是否享有反诉权仍值得商榷，检察院提起的公益诉讼依然属于民事诉讼的领域，此时注重的是当事人的平等对抗，如果剥夺了被告的反诉权有违公平原则，而且被告行使法律赋予其的反诉权，并不能说明是针对国家和社会的诉讼，只是被告依照法律行使自己的权利进而维护自己的利益而已。还有的学者认为被告无法向检察机关提起反诉并不是因为它不享有反诉权，而是由于检察机关与案件无直接利害关系，不是本诉的反诉对象。笔者认为这种观点值得商榷，反诉是本诉被告对本诉原告提起的诉讼，并且反诉与本诉在诉讼标的、诉讼请求或案件事实方面存在着法律上的牵连关系。那么反诉对象应该就是本诉原告即检察机关，并没有无反诉对象的问题。笔者认为，在检察院提起的公益诉讼中应明确表明被告享有反诉权，但同时说明这种反诉权处于事实上不能行使的状态，避免直接规定被告无反诉权所引起的质疑。因为反诉的目标是抵销、吞并本诉，实现独立的诉讼目的，而检察院提起的公益诉讼维护的是公共利益，诉讼请求一般是追究被告人的民事责任，因而被告虽然享有反诉权，反诉对象为检察机关，其实被告也是无法提出可以抵销、吞并检察院的诉讼请求的反请求的。

（4）赋予检察院和解、调解权

有观点认为检察院提起的民事公益诉讼检察院无法和解、调解，因为和解、调解往往需要一定程度的妥协，需要双方做出让步以及牺牲自己的实体权利，然而检察院并不是实体权利的享有者，检察院无权代表国家和公众放弃和处分权利，因而不享有和解、调解权。针对这一问题，笔者认为应分具体情况看待。

首先存在这种可能：有的案件可能存在被告在面对检察院的指控而承认自己的违法行为并自愿承担相应责任，并要求进行和解、调解，以免去诉讼造成的时间、财力的浪费。这种情况下应允许检察机关和解、调解。其次，对于双方讨价还价的和解、调解，也应当明确这并一定就代表这检察院牺牲了国家和社会公众的实体权利。因为调解时还不存在法院确定的判决，因而检察院并不知道何种权益会得到法院的支持与认可，所以在调解中检察院虽然会放弃一部分权利和利益，但此时其并无法确定这些权益就是在法院的裁判中能够获得的。[12]同时和解、调解能够起到节省诉讼的成本，提升诉讼的效率的作用，推动争议尽快解决。检察院代表的国家和社会大众也期望自己的权益得到尽快的维护，同时他们既然已将诉权信托给检察院就应当信赖检察院在诉讼中会尽量为其争取最大利益。基于利益衡量，和解、调解更有利于维护公共利益，实现利益最大化，法律应当明确赋予检察机关和解、调解的权利。不过为了防止检察院在和解、调解过程中可能存在的滥用和解、调解权，随意放弃、牺牲和处分国家和社会公众的实体权利这种情况，法律还应同时规定案情公告、公开听证等程序，来加强对检察院行使和解、调解权的监督，避免权利滥用。针对这一问题，《实施办法》第八条①第八条规定：“人民检察院与被告达成和解协议或者调解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为和解协议或者调解协议内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。”已经有了明确规定，也就是明确承认了检察院的和解、调解权。

（5）延长诉讼时效

由于有关法律并未单独规定公益诉讼适用的时效，则此类案件应适用一般的时效。《民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年，法律另有规定的除外。”第一百三十六条规定：“下列的诉讼时效期间为一年：（一）身体受到伤害要求赔偿的；（二）出售质量不合格的商品未声明的；（三）延付或者拒付租金的；（四）寄存财物被丢失或者损毁的。”《环境保护法》第六十六条规定环境诉讼时效为三年。在这些规定中，最长的诉讼时效也不过才三年，但是公益诉讼涉及的范围广，人数多，某些侵权行为又具隐蔽性，在取证上较为困难，现行法律规定中的诉讼时效无疑过短，从而无法很好地维护公共利益。《法国民法典》中的时效是二十年，《日本民法典》更为具体，债权为十年，所有权外的财产权为二十年，我国台湾地区的“民法”则为15年。因而笔者认为，我国法律应针对检察院提起的民事公益诉讼明确规定一个较长的诉讼时效，如10年甚至是20年。

（6）明确禁止诉讼收益

有观点认为，根据中国的实际情况，检察院通过公益诉讼胜诉后，除了诉讼费用和律师费用由被告承担外，还应当获得经济赔偿金额的一定比例作为劳动报酬，也就是胜诉利益的分配问题。笔者并不赞同这种观点，检察机关起诉的目的是保护公共利益，这也是检察院应当履行的责任和义务，自然不应该从中获得报酬，《试点方案》中明确规定在公益诉的案件中检察院无需缴纳诉讼费，既然此类案件中检察院不承担败诉时的不利后果和相关的诉讼费用，那么胜诉的时候检察院也不应从中获益。同时如果允许检察院败诉时不承担不利后果和诉讼费用但是胜诉时可获得报酬也会造成检察院采取各种方式起诉，甚至检察院可能会人为制造诉讼，而检察机关本身司法定位是法定的承担监督责任的机关，司法地位比较高，并享有公权力，这不仅与检察院的职能相左，还会十分危险。

结语

本文对司法实践中长期存在的检察院作为原告提起的民事公益诉讼制度进行探讨，分析了这一制度的法理依据、法律依据以及其他国家的法律规定，并指出了检察院相比其他起诉主体具有的明显优势，但是依然存在一些问题，因而对于怎样完善这一制度笔者也提出了自己的建议，不仅应当完善立法，在立法中对这一制度予以明确规定，同时由于检察院作为民事公益诉讼原告的特殊性也要注意相关的程序问题。但是依旧需要注意的是，虽然近期出台的《决定》、《试点方案》、《实施办法》使得这一制度进一步完善，也受到了广大的关注和讨论，但是这一制度的完善与发展并非一朝一夕就能够实现的，仍然需要在今后的立法与执法中不断改进。

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The Research about Procuratorate Filing a Civil Public Interest Litigation System

TangQi
(Nankai University，Tianjin)

Because of the particularity of the civil public interest litigation and procuratorate,so the academic circles pay attention to and discuss the civil public interest litigations that procuratorates as plaintiff file all the time.On July 1,2015,the standing committee of the National People's Congress passed“The decision about the authorization of the supreme people's procuratorate of the pilot in some areas to carry out the public welfare lawsuit”(hereinafter referred to as“decision”).The relevant issues about procuratorates filing civil public interest litigations were widely discussed again.So this article will discuss and analyze the bases, advantages,drawbacks and perfection of procuratorates filing the civil public interest litigations.

procuratorate;civil public interest litigation;basis;measures to improve.

文献标识码：A 文章编号：2095-1140（2016）05-0073-08

（责任编辑：天下溪）

2015-07-10

唐琪，女，山东临沂人，南开大学法学院一级诉讼法学专业硕士研究生，主要从事诉讼法学研究。