国际足联治理危机的历程回顾及启示

梁华伟



国际足联治理危机的历程回顾及启示

梁华伟

摘要：对国际足联治理危机的历程进行全面的回顾，借助国际组织和治理知识，致力于理解国际足联的组织发展和政策评估，讨论国际足联目前面临的治理危机。"全球治理"指在全球范围内制定规则和行使权力，国际足联属于国际非政府体育组织，由于高度自治产生的无限制的权力使用，使国际足联陷入不断爆发的腐败丑闻中，组织治理陷入全面危机。

关键词：国际体育组织；国际足联；治理危机

2012年10月布拉特宣布，改革进程将在2013年5月的国际足联代表大会上步入尾声，直到2014年6月份爆发国际足联腐败丑闻。进入新世纪以来，国际足联腐败丑闻不断。国际足联自1904年起已成为国际性非政府、非盈利性组织，负责治理全球足球事务。虽然布拉特一再做出保证，但是载满争议的暴风雨仍旧挥之不去。争议事项涉及腐败，如对2018年和2022年的世界杯举办国（分别为俄罗斯和卡塔尔）选举过程中贿赂事件的指控，以及对2011年国际足联主席选举前的有偿投票，一个利欲熏心的故事，最终以牛皮纸袋的递交而结束指控。另外，国际足联的改革进程也是诟病不断，其中包括由国际足联设立，旨在监督改革进程的委员会主席——马克·皮特。

国际足联的责任对于发展足球与体育事业，以及国际组织的职责都非常重要。体育（广义来说）和足球（狭义来说）可以说以一种在其他领域从未出现过的方式，将不同的人和国家融合在一起。然而从经济学概念来看，足球本身并非“大生意”，但足球却越来越有大生意的味道，尤其是因为每隔一段时间都要决定世界杯的举办问题，而后者通常涉及政府对基础设施的投资、电视转播权和赞助等大型项目。在国际组织治理的议题中，国际足联的治理也是一个特殊的案例。这个议题包括一大类通过服务于广泛的共享利益，而获得合法性的政府和非政府组织。因而对这类机构的有效治理也就与公共利益息息相关。需要说明的是，笔者旨在借助国际组织理论知识，致力于理解国际足联的组织发展和政策评估。笔者将会讨论国际足球以及国际足联目前面临的危机，借助国际奥委会的改革先例，展望保持国际足联尽忠职守的前景。

1　国际足联的职责与治理危机

“治理”就是指在一定的活动区域内制定和实施规则并行使权力。职责是指一些行为者有权对另一些行为者施加一系列的标准，前者可以判决后者是否根据这些标准履行了自己的责任，如果前者认为后者责任未能达标，则可对其进行制裁。职责需要满足以下条件：1）人们被赋予一定的目标。2）有可靠的方式评估他们是否达到了目标。3）他们完成应该做的事务或未完成时，会产生相应的结果。全球政治在各种国际组织之间实施，在这种情况下，很难将职责强制执行，因为各级政府和非政府组织实行许多无法调和的地方治理体系，因此在决策时，很难就官方和非官方的准则、标准、责任和制裁达成一致。

人们对国际组织责任方面的难题早已司空见惯。例如，2011年国际货币基金组织（IMF）主席多米尼克·斯特劳斯·卡恩被控性侵一位酒店女服务员被捕，于是这个组织遇到了危机。当事人最终撤消了刑事诉讼（以民事案件结案），但这次事件还是暴露出IMF对其高级官员的标准与其他国际组织对员工的标准有所差异。在性骚扰方面，IMF的高级官员面临的规则和要求没有那么严厉。这次性侵丑闻及其后果将IMF的组织责任问题推上了风口浪尖。例如，谈到撤换卡恩的争论时，南非共和国财政部长普拉温·戈尔丹表达了不满：“实在是遗憾，我们宣扬讨论民主、透明性、责任与善治，在选举IMF总裁的过程中，我们受到了这些实践原则的考验，但我们却忘记了这些内容，却指望秘密交易……一直有人向非洲宣扬责任，但是那些宣扬的人却发现他们鼓吹的东西很难实现。”

当越来越多的人要求一个机构在世界上各种金融危机中发挥其作用时，这个机构手中的权利、影响力和大量的钱财就变成了一种风险。对于IMF来说，在曼哈顿酒店房间发生的这件怪事重新挑起了一轮旷日持久的争论，人们为这个组织的领导力和其员工应当达到的标准莫衷一是。在国际政治中，并非所有的责任问题都涉及这么高的风险。2009年末和2010年初的政府间气候变化专门委员会（IPCC），即联合国旗下的一个国际组织，负责评估气候科学发展问题，被指在其影响广泛的全球评估报告中犯了几个错误。不仅指该组织报告问题，更是深入到该组织的责任机制，包括对其缺少利益冲突政策的关注。多方面的指控导致国际科学院理事会（ICA），由多家国家科学院组成的国际组织机构，对IPCC进行了权威的审查，并向其推荐了超出报告中错误本身的重大改革议程。ICA的报告发出两年之后，IPCC计划在多大程度上实施ICA提出的改革仍然是个未知数。

与国际组织的职责相关的学术成果比较多，相关的经验也在与日俱增。然而，虽然国际足联已经成为调查性报道和陈述的对象，但它在学术研究中受到的关注远远小于IMF、世界银行，甚至相对默默无闻的IPCC等国际组织。似乎只有奥林匹克运动获得了学界持续的关注。例如，在谷歌学术搜索中输入“国际足联”和“责任”两个概念，搜索结果的数目仅为以相同的方式搜索“IMF”和“责任”时结果的2%、搜索“奥林匹克”和“责任”时结果的10%。缺少对于国际足联的相对完善的学术文献的原因之一是，与上述几个例子不同，国际足联是一个非政府组织，这就意味着当地政府对其没有直接的正式管辖权限，或对其行为没有直接的控制权（瑞士除外，以下会有叙述）。与国际足联具有类似名望和国际重要性的同类组织少之又少，有一个例外是国际奥委会，后者负责监督奥运会事宜。对于非政府组织（NGO）及其责任的研究成果不断增加，这就提供了一种资源，可以更系统的调查国际足联的行为。反过来看这些研究成果又提供了一种可建构的视角，来审视用来保证国际组织尽其职责的国际关系理论与实践的适用性。

2　国际足联与世界足球发展的捆绑关系

2013年国际足联有209个会员协会，这些会员协会组成六个区域性联合会。国际足联与国际足球协会理事会有所关联但并不相同，后者的职责在于制定与修订比赛规则。大多数会员协会都是主权国家，虽然也有很多例外，如威尔士。负责治理国际足联的是一个由24位成员组成的执行委员会，由主席、8名副主席（每个联合会选拔一名副主席，但欧足联有两名，另外一名由四个英国协会选举产生）、15个成员（亚洲足联3名，南美足联2名，欧足联5名，非洲足联3名，北美及加勒比海足联2名）。针对组织努力达到的实质性成果和为达到这些成果而做出的行动，国际足联设立了组织发展目标，具体包括：

1）不断改善足球运动环境，根据其统一性、教育性、文化性和人道主义价值在全球范围内进行推广，尤其是通过青年和发展项目；2）组织自己的国际赛事；3）起草规章和规则并确保有效实施；4）采取恰当的措施阻止违反国际足联章程、规则和决策，或足球比赛规则的行为，以此控制所有类型的足球发展；5）阻止可能危害比赛或竞争诚信，或可能导致足球陋习的所有方法和行为。

国际足联还编制了一套治理自身行为的道德规范，而且修订版已经纳入了国际足联目前的改革进程中。这项道德规范涵盖的范围有：利益冲突、政治倾向、贿赂、礼品、歧视、保密性和赌博等。举例来说，国际足联禁止组织任职官员行贿受贿，“官员不得受贿。换言之，为第三方利益而承诺或赠送给官员的、意在煽动失职或舞弊行为的任何礼物或其他好处，必须予以拒绝。”礼品同样被禁止，现金更是首当其冲，“禁止收取任何形式、任何数目的现金礼品。”道德规范受到国际足联内部道德委员会的管辖，该委员会有两个主席，一个主管调查，另一个主管判决，这也是改革进程的一部分。2012年两位主席分别为迈克尔·加西亚和汉斯·约阿希姆·埃克特。

随着国际足联展现在更为广泛的社会群体面前，其详述自身重要程序目标的治理文件便成为了一种依据，公众可以借此评判国际足联的表现。近年来关于腐败的各种指控表明，国际足联也许没能遵守它所宣称的以及更广泛的国际组织所宣称的标准。有人试图强制国际足联遵守自身的标准，但却一次又一次地失败了，其根本原因就在于，他们没有弄明白为什么国际足联会面临治理危机。国际足联并未将治理危机作为决定组织发展命运的根本性问题。2011年10月，国际足联宣称将会由“独立善治委员会”来提议改革，进而改善国际足联的治理状况和透明度。

3　国际足球的治理危机

国际足球治理有何重要之处？首先，足球作为一种全球体育的象征，将世界联系成一个整体。国际足联拥有209个会员协会，数量超过了国际奥委会，更超过了联合国。世界杯足球赛每四年举办一次，电视观众人数高达数亿。据估算，2010年西班牙与荷兰决赛的观看人数约为7亿。2010年美国与加纳对决时，美国观众的人数达到了前一年世界职业棒球大赛的观众人数。2011年，马克·皮特受国际足联委托，担任国际足联“独立善治委员会”主席，其职责在于编制组织治理的调查报告。马克·皮特领衔的调查组报告指出：“国际足联的利益相关者遍布各个层面，有会员协会、裁判、球员经纪人、俱乐部、营销专家、球迷社区，还有广泛的大众群体。如果这种一般利益不代表对大众的法律职责的话，那么国际足联就不符合私营化的公用事业名声了”。国际足联从来没有受到过质疑，最重要的是国际足联自身没有，宣称国际足联不应负责，在这一点来说，调查报告的观点被业界广泛接受。

其次，在整体经济发展结构中，可以说与足球金融相比，足球本身并不是什么大生意，与足球相关的决策越来越可能带来大型业务。最重要的是，有些大业务是世界杯的举办权导致的结果。例如，作为申请2022年世界杯举办权的一个砝码，卡塔尔承诺会向基础设施投资100亿美元。现如今，世界杯的电视转播权可以卖到数十亿美元。国际足联虽然从法律上来讲仍然是一个非盈利性组织，其实是一个强大的公司实体。这就需要应用在企业界发展起来的一系列治理措施。

再次，就国际组织的职责而言，国际足联的合法性更为重要。它是一个非政府组织，从各方面来讲，在全球治理中的重要性不断提升。因此，对于更大类别的组织和其针对群体的职责问题，国际足联的案例都有更大的相关性。

最终，国际足联治理带来的问题就是，人们认为这个组织并不需要对那些受其决策影响的人负责，而这些人随着国际足球的成长迅速发展壮大，如今已经涵盖了世界上大多数国家及民众，以及广泛的商业利益。商业利益不仅包括广告和其它与足球比赛相关的业务，同时也包括与世界杯举办权相关的、涉及上百亿美元的国内基础设施建设项目的公司。可以说支持国际足联的人数绝不亚于支持奥运会的人数。

业界对国际足联的腐败指控不陌生，对国际足联的腐败指控可谓与对世界杯的指控不相上下。已经有诸多研究成果和无数媒体报道涉及对国际足联严重违规的指控。布拉特在1988年当选国际足联主席，他对国际足联的领导也自此开始。在此之前，他与欧足联主席伦纳特·约翰松竞选国际足联主席的位置，期间争议不断，后者竞选的看点是“在民主和透明原则下改革国际足联”。腐败指控可以追溯到这一时期，甚至更往前。在2018和2022年世界杯举办资格授予过程中，贿赂指控浮出了水面，而当前的危机与此相关。英国媒体揭露了大量的证据，证据涉及投票之前的腐败以及英国申办2018年世界杯失败之后的腐败，英格兰足总则在国会面前披露了更多的信息。

2011年春季，国际足联主席大选中出现了更多的腐败指控。当时，穆罕默德·宾·哈曼（时任亚洲足联主席，卡塔尔人）被指受贿，案件交付至国际足联道德委员会裁决。2011年7月，国际足联对哈曼实行了停职处罚，但后者宣称会继续追查此案以洗清罪名。随后，哈曼退出了主席角逐，只留布拉特一人追逐争夺的位置。国际足联对哈曼的指控仍在继续，而且后者已经接到一份临时禁令，禁止其参加国际足联未来的任何活动。此次案件是国际足联道德委员会改革之后受理的首个案件。

各种信息揭露出来的后果便是，国际足联执行委员会的数个委员被停职，同时在中北美及加勒比海足协中激起了相关的腐败指控。英格兰足球协会试图组织反对投票活动，并认为国际足联在进行调查及重整旗鼓期间，投票应该推迟。然而，这次活动仅得到了17张支持票，远未达到国际足联规定的156票，遭遇国际足联的拒绝。除了时任亚足联主席哈曼外，中北美及加勒比海足协的杰克·华纳也被禁止参加国际足联的一切活动，后来华纳牵涉出布拉特任职期间更多的腐败行为。

2011年的国际足联大选迫使布拉特发表公告，他在公告中称自己将扮演船长的角色，同时向所有人保证，国际足联将会针对批评做出相应的改革。国际足联官员迅速做出反应，试图修复组织（尤其是中北美及加勒比海足协）内部的分裂。进入2012年之后很长一段时间，各种腐败指控仍悬而不决，新的指控则继续进入人们的视野，以至于2015年5月27日国际足联腐败丑闻的全面爆发。

4　国际足联改革与国际奥委会改革历程比较

1998年秋天暴露的奥林匹克贿赂丑闻导致了国际奥委会的全面改革，此次事件与目前的国际足球危机之间的异同为我们提供了一个先例，从中我们可以猜测国际足联的改革将会如何进行。国际奥委会丑闻涉及盐湖城冬奥会申办委员会，为获得盐湖城2002年冬奥会举办权而提供的大学奖学金。大学奖学金就像第一块多米诺骨牌，引发了一系列事件的曝光，不仅涉及盐湖城冬奥会申办委员会，还涉及其他为投标而做出的努力，包括长野县和悉尼，内容有为左右投票而赠与的好处，如医疗护理、整容手术、工作和贿赂。国际奥委会一位瑞士成员表示，高达7%的国际奥委会成员从可能举办奥运会的城市收受了贿赂。

于是，国际奥委会和盐湖城冬奥会申办委员会组建了数个调查委员会，后者于1999年初记录了大量因投标城市努力对国际奥委会施加影响而导致的腐败案件。由前参议员乔治·米切尔率领，同时美国联邦调查局展开了一次调查，核查美国腐败法律是否遭到违反。国际奥委会也设立了自己的委员会来提出改革建议，该委员会收纳了大量外部人员，如前美国外交官亨利·基辛格。改革的一个重要推动力发生在1999年4月，当时国会议员亨利·韦克斯曼根据美国海外反腐败法案提出了一项法律，禁止美国公司向国际奥委会提供任何赞助，除非国际奥委会接受米切尔委员会提出的改革建议。奥林匹克赞助商已经介入此事，而且为国际奥委会2000年改革委员会的设立提供了巨大的推动力。国会议员韦克斯曼在一篇新闻稿中阐述了自己的目的：“我提出的这项法案禁止美国公司向国际奥委会提供任何形式的赞助，除非国际奥委会采纳米切尔委员会的改革建议。我也曾期望国际奥委会自愿采取必要的改革措施，但很明显，国际奥委会没有采取有力的直接措施的意愿。或许，要引起国际奥委会的注意，只能切断来自美国公司的财源。”

目前，国际奥委会的营业收入中有很大一部分来自美国公司，NBC为未来五年的奥运会转播权支付了35亿美元。有九家美国公司，每家每年为取得奥林匹克正式赞助商的权利而支付1000万美元。事情很简单，没有美国公司的资助，国际奥委会根本没法运行。美国国会继续就国际奥委会举办了多场听证会，并对取得1996年亚特兰大奥运会举办权时的做法实施了调查，揭露了大量腐败案例。到2000年12月，国际奥委会已经采纳了国际奥委会2000年改革委员会提出的所有改革建议。改革受到了美国国会成员的质疑，但是得到了前参议员米切尔的支持。通常认为此次改革是成功的，即使并非所有人都认为如此。此次丑闻在美国爆发，这就意味着美国国会有权根据美国反腐败法规惩罚国际奥委会的赞助商。对于美国国会成员来说，这次事件是一场政治胜利，因为此次丑闻侵害的是奥运会的象征——公平理念，而且坏人大多是谋求贿赂的外国人。美国国会议员狠狠教训国际奥委会外国成员的场景可谓是一场精彩的政治剧。

政治剧有时会与政策改革不谋而合。国会议员韦克斯曼带给奥林匹克赞助商的挑战在实践中可能花费十分昂贵的代价，所以美国国会对国际奥委会行使法律权威是间接的，但是很实际。这种权威也促进了其他责任的实施，尤其是财政责任和公共声誉责任。财政责任是通过各种调查委员会实施的，特别是米切尔委员会和国际奥委会2000年改革委员会。这些调查则源源不断地为媒体提供新的故事，同时也让美国国会加强了努力，以确保从此次事件中既得的政治利益。督导属员的责任和同行责任祈祷的作用似乎要小很多。最终，多种因素导致了层级责任的实施，因为除了接受国际奥委会2000年改革委员会提出的改革方案，国际奥委会也别无他法。直接责任机制的缺失并不意味着责任不可能实施。国际奥委会的工作遍布世界各国，其成员和赞助商受到这些参与国法律的管辖——国际足联也是如此，在很大程度上接触相关国家的法律。国际足联的赞助商会涉及所在运营地区司法管辖下的相关法律责任，这种情况下的接触，不像国际足联对成立地瑞士的法律那样是直接的，而是间接的。国际足联的赞助商是跨国公司，所以这种间接的接触非常多。

美国反腐败法规的实施可以说是促进国际奥委会改革的一个中心因素。类似的策略在国际足球的案例中也可以行得通。然而，考虑到足球在美国没有那么受欢迎，所以很难想象美国国会成员会因为国际足联甚至中北美洲及加勒比海足球协会的贪腐而激动不已。但是，就国际足联的腐败及其与在美国做生意的赞助商的关系而言，其中的要素却与国际奥委会案件中上演的引人注目的政治剧如出一辙。未来某天，也许美国国会的某个成员会发现，以一种低风险、高曝光度的方式与国际足联较量可以带来某些政治优势，这也不是完全不可能的。

与美国相比，英国从不缺少对足球的关注和曝光。英国媒体和政客对国际足联改革的呼声向来毫不避讳，其中达米安·柯林斯应该是最突出的一个了。但是，英国自古便缺少可与美国反腐败法律媲美的法律，因而很难借助国内法律使国际足联尽其职责。但是，随着英国反贿赂法2010年的实施，情况有所改变。但是该法案不具有可追溯性，所以对于国际足联在它实施之前遭受到的指控，它都无能为力。国际足联未来的行为都可能受到该法案的管辖。考虑到英格兰足球总会、英国议会和首相对国际足联的关注，反贿赂法案可能是未来保证国际足联职责的一种机制。英格兰足球总会是世界上最古老的、最有威望的足球协会，并在足球赛事的治理中享有特权，它对国际足联治理改革的呼声略显讽刺，因为呼吁改革治理便会将这种特权地位置于危险境地，它也会因国际足联的重组和尽职尽责而失去很多现行的权力。

5　小结

国际足联的直接雇员不过数百人，但另一方面，它的会员来自世界的各个角落，影响着数十亿人的生活。除了在极少的例外情况中，国际足联都游离于用来保证国际组织为自身宣称的目标负责的正式责任机制之外。2012年10月，马克·皮特在谈到自己曾经领导的国际足联改革时表达了类似的观点：“承认吧，在这个特定的时刻，我们手中只有一种实际的选择，那就是自律，当然我是指国际足联的案例，而且我们必须承认，这种转变非常重要”。例外的情况便是，根据国际足联章程要遵守瑞士法律，而且国际足联还要对其赞助商负责，后者从双方关系中获取了巨大的利益。但是迄今为止，瑞士政府和国际足联赞助商都没有表现出从改革的角度塑造国际足联治理的能力或意向。

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Research on Governance Crisis of Federation International de Football Association （FIFA）

LIANG Huawei

Key words：international sports organizations；Federation International de Football Association（FIFA）；governance crisis

Abstract：Byvirtueofinternationalorganizationandgovernanceknowledge,committocomprehendtheorganizational development and policy evaluation of Federation International de Football Association（FIFA）, and discuss the governance risks FIFA faces at present.“Global governance”refers to formulating rules and exercising rights worldwide.FIFA belongs to international sports non-governmental organization（NGO）.It is caught in corruption scandals constantly breaking out and the organizational governance falls into full-blown crisis due to unlimited use of power arising from high degree of autonomy.

中图分类号：G843

文献标识码：A

文章编号：1003-983X（2016）04-0336-04

收稿日期：2016-02-29

作者简介：梁华伟（1978-），男，河南焦作人，硕士，副教授，研究方向：体育教学、体育社会学.

作者单位：河南理工大学体育学院，河南焦作454000 Sports School of Henan Polytechnic University，Jiaozuo Henan，454000