论中国城市群的发展和建设*

宁越敏



论中国城市群的发展和建设*

宁越敏

摘要：改革开放以来，中国城市化进程加速，形成了具有中国特色的城市群空间组织模式，并成为国家空间发展的重心。城市群的界定必须建立在都市区基础之上，根据设定的六项界定指标，利用“五普”数据，我国目前可以界定13个城市群。在利用“五普”和“六普”数据的基础上分析这些城市群的人口增长动态和城市化趋势。值得注意的是，在今后的城市群建设中，应注意发挥各级政府在城市群建设中的作用。

关键词：城市群；界定；区域经济

从“十一五”规划起，我国各类规划都提出要发挥城市群对区域发展的辐射作用。2013年12月召开的城镇化工作会议公报里进一步明确提出城市群要成为带动区域发展的增长极。2014年国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》及2015年《中共中央关于制定十三五规划的建议》提出要在沿海地区建设京津冀、长三角、珠三角等三个世界级的城市群，还要在中西部地区建设若干个区域性城市群及一批省内城市群，以促进区域的均衡发展。

作为国家战略的城市群，其概念源自法国地理学家戈特曼的大都市带理论，中国学者在此基础上提出都市连绵区的概念，这两个概念均有明确的内涵界定。但就城市群而言，虽然学术界已开展不少研究，城市群也成为国家的空间发展战略，但由于缺乏明确的概念界定，造成城市群的大小和数量各异。本文拟从中国城市群的界定入手，继而探讨城市群在区域经济中的地位，最后讨论由界定引发的与城市群建设有关的问题。

一、中国城市群的界定

从20世纪90年代以来，国内不少学者对城市群进行了各种研究。姚士谋等首次使用“城市群”命名我国大尺度的城市密集地域，其后周一星在基于都市区界定的基础上提出都市连绵区的概念，一批学者据此研究了长三角、珠三角、京津唐及辽中南四个都市连绵区。近年来，方创琳在城市群研究中提出了15+8的概念，15指15个发育比较成熟的城市群，8指8个发展中的城市群。

笔者认为，目前一些城市群的研究由于缺乏科学界定，空间尺度差异过大，由此或导致规模小的城市群经济总量过低，难以起到带动区域经济增长的作用；或由于城市群圈定的范围过大，致使城市群整体发展水平较低，内部的区域差异较大。近年来，更由于国家有关部门开始编制城市群的发展规划，出现了把城市群从以城市行政区（直辖市、副省级市、地级市）为基本单元上升到以省级行政区为基本单元的倾向，由此编制的城市群规划开始向经济区规划靠拢。

一般认为，城市群是区域经济的核心地区，具有引领区域经济增长的作用。显然，城市群的空间范围应小于所在经济区的范围。又因城市群需要扮演区域增长极的角色，城市群的各项指标应该高于所在地区的平均指标，笔者提出城市群界定的6条标准：一是以都市区作为城市群的核心。这是因为中国城市的行政区划不能反映城市实体地域的大小，有必要引入城市功能地域即都市区的概念。一个城市群至少有两个人口百万人以上大都市区作为发展极，或至少拥有一个人口在200万人以上的大都市区。二是大城市群的总人口规模达1000万人以上。三是应高于全国平均的城市化水平。四是沿着一条或多条快速交通走廊，连同周边有着密切社会、经济联系的城市和区域，相互连接形成的巨型城市化区域。五是城市群的内部区域在历史上要有较紧密的联系，区域内部要有共同的地域认同感。六是作为功能地域组织的都市区缺少相应的经济统计数据，而地级市能够提供较为齐全的统计数据，因此城市群的组成单元以地级市及以上城市型行政区为主，包括副省级市、直辖市（重庆的市域规模相当于省，只计算核心地区），个别情况下包括省辖市，如中原城市群的济源市，武汉城市群的仙桃、天门、潜江三市。

以2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查数据首先对中国大都市区进行界定，并辨认出若干个大都市区集聚区域。由于2000年时中国整体的城市化水平还比较低，城市群的范围不宜圈得过大，除长江三角洲、珠江三角洲、京津唐等个别早已明确范围的城市群外，其他城市群的空间界定都以两大都市区为端点，沿铁路干线所形成的城市带。如辽中南城市群主要由沈大线之间的城市组成，山东半岛城市群主要由济南—青岛—威海之间的城市组成，成渝城市群主要由成都和重庆之间的城市组成，中原城市群主要由陇海线开封—洛阳之间的城市组成，等等。这样，中国大陆合计有13个规模较大的城市群。其中，长三角、珠三角、京津唐、山东半岛、辽中半岛、哈尔滨—齐齐哈尔、长春—吉林、中原地区、闽南地区、成渝地区等10个地区均有两个人口百万以上的大都市区以及一批人口在50万—100万人的都市区，这些都市区沿交通干线相互连接，形成了彼此间有着密切的社会经济联系的城市群。此外，武汉、长株潭、关中等三个地区虽无两个人口百万以上的大都市区，但核心都市区的人口超过200万人。

表1是根据2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查结果计算出的13个城市群的人口规模和城市化率。它们的总人口均超过了1000万人。按照城市群人口规模的大小，可将13个城市群分为三个等级：一级城市群的人口总规模达到5000万人以上，包括长三角、珠三角、京津唐三大城市群。其中长三角城市群2010年的人口超过1亿人，远远超过其他城市群的人口规模，是中国最大的城市群。珠三角城市群若包括区域中心城市香港、澳门，其人口规模也超过6000万人，是中国第二大城市群。京津唐人口超过4700万人，是第三大城市群。二级城市群的人口规模介于2000万—4000万人之间，包括成渝、山东半岛、辽中南、中原、武汉、闽东南等6个大城市群。表1里的中原城市群有两个范围，一是本文认定的包括郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、济源等6市的范围，二是河南省政府认定的除上述6市外，再加许昌、平顶山、漯河共9市的范围。前者人口2640万人，后者人口3759万人。三级城市群的人口规模介于1000万—2000万人之间，包括关中、哈大齐、长吉、长株潭等4个城市群。

城市群是城市的集聚区，一般具有高于全国平均的城市化水平。2000年，中国的城市化水平为36.09%，除中原城市群外，其他12个城市群的城市化水平均超过了全国平均水平。其中，长三角、珠三角、京津唐和东北三大城市群的城市化水平均超过50%，山东半岛城市群的城市化水平接近50%；而闽东南、成渝、武汉、关中、长株潭等5个城市群的城市化水平在40%—50%。在13个城市群中，中原城市群的城市化水平最低，即便是由郑州等6市组成的中原城市群，其城市化水平仅34%，比全国城市化的平均水平还低2个百分点，而由9市组成的中原城市群，其城市化水平更低。由于中原城市群未满足本文对城市群界定标准的第三条，即高于全国平均的城市化水平，就此而言，它还是一个准城市群。

2001年中国加入世界贸易组织后，全球资本加快向中国转移，由于全球资本转移主要发生在沿海地区，所产生的就业机会导致中西部地区人口加速向沿海地区流动，这种双向流动造成沿海城市群人口激增。2000—2010年间，长三角地区人口增加了2020万人，珠三角、京津唐两个城市群人口也增加了1000万人以上，三大城市群合计人口增加4347万人。其他10个城市群除武汉城市群人口略微有所减少外，都有不同程度的增加，特别是同处沿海的山东半岛、闽东南以及成渝、中原四个城市群的人口也增加了300万人以上。13个城市群人口合计增加6459万人，而同期全国人口（不包括港澳台）增加7400万人。这表明历经30年的改革开放，人口流动已突破省、市行政区划的束缚，城市群这一空间单元已成为我国人口的主要集聚区。

这一时期也是我国城市化率提升较快的时期，2010年我国人口城市化率为49.68%，较2000年上升13.59个百分点。其中，珠三角、闽东南、成渝、武汉、中原、长株潭等城市群的城市化率增速超过了全国的平均水平，而东北三个城市群的城市化速度最慢。中原城市群的城市化率仍略低于全国平均水平，但与全国城市化平均水平的差距已有所缩小。另一方面，长三角、珠三角、京津唐等三个城市群的城市化率接近或超过70%，并成为我国主要对外开放地区，已具有大都市带的一些特征。

表1　2000年、2010年中国城市群的人口和城市化水平

城市群的分布具有沿海、沿轴、沿江的特点，东部沿海地区自北向南有辽中南、京津唐、山东半岛、长三角、闽东南和珠三角等6个城市群，其余城市群则沿东北的哈大线、中部的京广线、陇海线以及长江沿线分布（图1），这和中国的人口分布格局和经济梯度空间格局是一致的，而我国高铁网络的布局也与城市群的分布高度一致。图1还显示了《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出的三大世界级城市群和中西部哈长、中原、长江中游和成渝城市群的大致范围。其中，京津冀城市群的范围和二市一省行政区划完全吻合，而其他城市群则仍以直辖市或地级市作为城市群的基本单元。

二、城市群已成为区域经济的重心

戈特曼认为，大都市带是国家的核心地区，经济最发达的地方。同样，中国的城市群经济发展水平也应该领先于其他地区，这样才能在国家的经济发展中起到引领作用。2000年，13个城市群的地区生产总值为52074亿元，占全国GDP的58.25%。2012年，各城市群地区生产总值达到了203053亿元，占全国的比重上升到61.44%，经济集聚度有所上升。

图1　中国城市群分布Fig.1　Distribution of large city clusters in China

表2　2012年中国城市群在全国的经济地位

按城市群地区生产总值占全国的比重区分，长三角因其规模较大，占全国GDP的比重高达17.37%，珠三角所占份额为9.21%，京津唐所占份额为7.62%（参见表2），这三个城市群可列第一梯队，最有条件建设为世界级的城市群。

沿海的辽中南、山东半岛、闽东南和成渝、武汉、中原6个城市群可列为第二梯队，其地区生产总值占全国的比重为2.5%—5.3%。但地处沿海的辽中南、山东半岛、闽东南3个城市群的进出口额占全国的2.5%—4.9%，而中西部3个城市群外向型经济发展水平相对较低。

哈大齐、长吉、关中、长株潭3个城市群的经济实力较弱，地区生产总值占全国的比重不到2%，其外向型经济的发展水平也很低，列第三梯队。

如果把城市群放在区域这一空间尺度上进行分析，那么城市群作为区域经济重心的特点更为明显。除长株潭和成渝2个城市群外，2000年时大多数城市群的经济集聚度都超过了50%（见表3）。2000年到2012年，是中国经济快速发展的时期，但13个城市群因发展阶段、产业结构等原因，经济集聚度并未同步增加，而是有所分化，大致分为以下三种类型。

表3　大城市群的经济集聚度（占区域生产总值的比重）

1.经济集聚度上升型，包括长三角、京津唐、辽中南、成渝、中原、哈大齐、武汉、长株潭等8个城市群。经济集聚度上升显示了在这些地区经济仍然在向城市群集中，其中长三角、京津唐、辽中南、长株潭4个城市群的经济集聚度提升了5个百分点以上。在随着城市群经济集聚度上升，城市群和外围地区的经济差距在扩大。

2.经济集聚度稳定型。最早开始改革开放的珠三角城市群的经济集聚度在此期间基本不变，仅增加0.7个百分点。表明尽管珠三角的经济实力在广东省仍占绝对优势，但由于广东省其他地区的经济增长速度在加快，珠三角与其他地区的差距没有继续扩大。

3.经济集聚度下降型。同处沿海的山东半岛、闽东南2个城市群生产总值占全省的比重较2000年有所下降，其原因与珠三角类似。但关中城市群和长吉城市群生产总值占全省的比重分别下降了10.08个百分点和8.52个百分点，虽然同样表明非城市群地区经济地位的上升，原因却比较复杂。2000—2012年期间，是我国重化工业和房地产快速发展的阶段，能源需求因此而大幅上升。由于陕北拥有丰富的能源资源，其开发使经济规模大幅提升。2000年，陕北延安和榆林两个地区的生产总值分别仅为130.6亿元和105亿元，2012年增加至1354亿元和2667亿元，并成为陕西两个人均GDP最高的地区，由此导致关中城市群经济地位的相对下降。但从2013年起，经济步入“新常态”后对能源需求逐步下降，陕北经济增速下降，关中城市群在全省的地位又开始回升。2013年，关中城市群地区生产总值占全省的比重回升到53.54%。与关中城市群类似，长吉城市群的经济集聚度下降也比较明显，说明非城市群地区经济发展更快，但其增长原因更多的是地方资源开发的结果，而不是城市群向外扩散的结果。

实施城市群战略的目的是促进区域经济的均衡发展，但13个城市群经济集聚度的变化表明，影响城市群和非城市群地区经济发展的因素比较复杂，城市群能否发挥区域经济增长极的作用尚未得到明显的证据。

三、发挥各级政府在城市群建设中的作用

城市群的概念最初来自宋家泰、崔功豪等人于1985年编著的《城市总体规划》，该书对城市群下的定义是：多经济中心的（指同一级，或称“城市群”）城市区域，如苏锡常、长株潭、沈鞍抚本辽，甚至扩而大之，像京津唐地区都是。大城市及其周围小城镇或卫星镇的结合，可视为城市群类型的变型。换言之，当时城市群被用来指中小尺度的城市密集地区。此后，城市群被用来描述像长三角这样大尺度的城市密集地区，但基本组成单元仍以城市行政区为主，多数是地级市，个别情况下包括直辖市。

20世纪80年代，珠三角、长三角地区的一些城市为增强彼此之间的横向经济联系开展了经济合作。此后，城市之间的非正式合作上升到组织层面。1992年，由上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江等14个市经协委（办）发起、组织，成立长江三角洲14城市协作办（委）主任联席会，后演变为江浙沪皖三省一市和16个城市为主体的多层次的区域合作方式。在省内城市群的发展中，省政府在促进城市群经济合作中也起到了重要作用。1994年，广东省设立珠江三角洲经济区，其成员包括广州、深圳、珠海、佛山、南海、顺德、东莞、中山、江门、新会等16个城市。后来以广深2个副省级市和7个地级市为基础，形成今天珠三角城市群的范围。1997年，湖南成立长株潭经济一体化发展省级协调机构，推进长株潭三市一体化。但无论是珠三角还是长株潭，城市政府仍然是经济合作与发展的主体。由此可见，城市群在一开始是以城市行政区为组成单元的经济协作区，是地方推进经济合作和一体化产物。

从“十一五”规划起，各种规划均把城市群的建设视作区域协调发展的重要举措，城市经济协作区也开始改称城市群，并开始编制相应的城市群规划。近年来，城市群建设过程中出现了以下三种新的现象：

一是省级行政区成为城市群规划的基本单元。2008年，国家有关部门编制长江三角洲城市群规划，开始把江苏、浙江和上海视为长三角城市群。近年，在讨论京津冀地区协同发展的时候，也经常称之为京津冀城市群协同发展。但在这些规划中，国家有关部门直接负责规划的编制，地方的参与主体由省、市两级政府转变为只有省级政府参加，城市政府的作用弱化。由于江浙沪或京津冀都是区域的概念，这种城市群规划显然称之为区域规划更恰当些。

二是把若干个城市群组合为跨省的超级城市群。我国大多数城市群的空间尺度小于省，是一省的经济核心区。只有历史时期就已成为同一经济区或同属一个行政区的情况下才可能出现跨省的城市群，如长三角自宋以来就是中国经济最发达的地区，而川渝历史上曾同属四川省。现在出现一种大尺度的城市群规划，长江中游城市群规划是其中的一个代表。长江中游城市群覆盖了湖北14个地级市和省辖市、湖南8个地级市、江西8个地级市和另2个地级市的部分县，总面积达到31.7万km2，占三省面积的56%，大大超过江浙沪二省一市和京津冀二市一省的面积，也大大超过世界上两个最发达的大都市带——美国东北部大西洋沿岸大都市带18万km2的面积和日本东京—北九州大都市带10多万km2的面积。由于涉及的地级市众多，又是跨省的组合，省政府成为规划实施的主体。《长江中游城市群发展规划》第九章《规划组织实施》除指出国务院有关部门的责任外，明确指出江西、湖南、湖北三省政府对规划实施负有组织领导的责任，但未指出城市政府在城市群建设应担负的责任。

三是经济区和城市群范围大致重叠。2011年，国务院批复成渝经济区区域规划，其范围包括重庆市的29个区县，四川省的成都市、德阳市、绵阳市、眉山市、资阳市、遂宁市、乐山市、雅安市、自贡市、泸州市、内江市、南充市、宜宾市、达州市、广安市等15个市，区域面积达20.6万km2。自城市群被作为区域发展战略后，有关部门又开始编制成渝城市群规划。虽然该规划迄今尚未公布，但从网上有关信息来看，成渝城市群与成渝经济区的区别仅仅是前者少了雅安、泸州、宜宾三市，而重庆市可能有更多市县纳入成渝城市群的范围。由于两者空间尺度、规划内容大体一致，两个规划如何各司其职值得进一步研究。

综上所述，目前城市群的规划编制和实施在空间上出现了泛城市群的现象，规划编制和实施的主体转变为中央有关部门和省政府，规划内容也更趋于区域规划，而非城市间的经济合作。这一变化造成城市政府在城市群建设中作用被弱化。笔者认为，城市群发源于城市之间经济合作，在城市群的建设中仍然有必要发挥城市政府的作用。这是因为城市群规划的重点是基础设施建设、经济一体化和环境保护。由于高铁网络、城际铁路建设业已展开，未来城市群建设的重点将以经济一体化和环境保护为主，而由于中国多层次的行政区划体制，经济一体化仍需要城市政府之间的合作。在这方面，长三角提供了一个很好的例子。长三角的城市在旅游、能源、环保、科技、道路运输、质量技术监督、社会保障等方面展开双边或多边合作，显示了城市政府在推进经济一体化方面大有可为。

四、结论

通过城市群的6项界定指标，本文认定了13个城市群。自2000年以来，13个城市群的人口、经济总量都在上升过程中，已成为中国人口主要增长区域，并在区域经济中发挥重要作用。然而城市群的发展也出现不平衡的特点，多数城市群处于经济集聚过程中，但也有少数城市群在省内的经济地位下降，城市群能否发挥区域经济增长级的作用还需进一步的观察。

目前城市群规划编制中出现了城市群区域化的趋势，即城市群的范围越来越大，由此导致城市群内部的差异扩大。如中原城市群内部，郑州的人口、经济极化趋势十分显著，而有些城市则出现人口外流的现象。因此，如何平衡城市群内部的发展以及平衡城市群和非城市群区域之间的发展应成为城市群研究的重要议题。

参考文献

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［12］宋家泰，崔功豪，张同海.城市总体规划［M］.北京：商务印书馆，1985.

（责任编辑：晓力）

The Development and Construction of Chinese City Cluster

Ning Yuemin

Abstract:The rapid urbanization of China has formed a new spatial city clusters form. The State Council has issued a series of planning，and takes the city clusters as national and regional growth poles. This paper firstly reviews the problems in studing city cluster，and put forwards that the definition of city cluster must be based on metropolitan area. According to six indicators，the paper uses the data of China fifth census to definite 13 city clusters with a population of at least 10 millions in 2000. Then，the paper analyzes the growth trend of population of 13 city clusters using the data of fifth census and sixth census. On regional level，the paper measures the economic concentration index of 13 city clusters in terms of the city clusters’share of regional GDP. Lastly，the paper analyses the new trend of city clusters planning，and thinks that all governments at different levels should play roles in implementing city cluster strategy.

Key Words:Large City Cluster; Definition; Regional Economy

作者简介：宁越敏，男，华东师范大学中国现代城市研究中心教授，主任（上海200062）。

*基金项目：国家自然科学基金项目“中国城市群的集聚和扩散”（41171145），教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国城市群的培育和建设”（11JJDZH003）。

中图分类号：F299.23

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2016）01—0124—07

收稿日期：2015—09—04