推进现代大学治理的学术委员会制度探析——兼评新修改的《高等教育法》

黄厚明

（南昌大学教育学院，江西南昌 330031）

推进现代大学治理的学术委员会制度探析
——兼评新修改的《高等教育法》

黄厚明

（南昌大学教育学院，江西南昌 330031）

学术委员会制度建设是现代大学治理的基础，这不仅源于科学研究自由这一基本权利的社会权属性，还源于学术委员会制度的建立并不必然会保障科学研究自由，所以必须通过不断地加强规范性法律文件和章程建设来推进现代大学治理。学术委员会制度建设经历了雏形阶段、《高等教育法》依法规定和依法修改阶段，推进了现代大学治理。目前我国高校学术权力仍然处于“依附”状态，由此，必须进一步修改和完善《高等教育法》等相关法律法规和高校学术委员会章程，建设一个相对独立的学术委员会。

学术委员会制度；现代大学治理；《高等教育法》

一、学术委员会制度建设：现代大学治理的基础

治理理论的核心在于改变传统管理方式中唯一权威中心，以及行政权力的单一性强制手段，构建多主体共同参与的管理模式。从传统管理向现代治理转变的内在轨迹是法治，也就是通过一些制度安排建立利益相关主体的权利保护体系，使不同利益相关主体共同参与大学事务管理，使不同利益相关主体的权利都能诉诸司法的保护，具有可诉性。现代大学治理就是通过学术委员会制度等现代大学制度建设来承载现代大学使命的治理，并且通过学术委员会制度等现代大学制度建设来传递现代大学理念的治理。

学术委员会制度建设之所以是现代大学治理的基础，这是源于“科学研究自由”作为一种宪法基本权利所具有的社会权属性。我国高校学术委员会所行使的学术权力，比如学科专业规划、教学科研评定等，基本上涵盖了新修改的《高等教育法》所规定的高校办学自主权范围，所以说，我国高校学术委员会所行使的学术权力并不是来自于教育部的授权，其性质不是行政权力。为此，很有必要从《宪法》层面进一步探寻学术委员会权力的来源。与高校办学自主权直接相关的就是《宪法》第47条规定的“公民有进行科学研究的自由”，所以说，我国高校学术委员会所行使的学术权力，其来源于《宪法》所规定的基本权利“科学研究自由”。宪法教义学的理论观点认为，《宪法》所规定的基本权利具有三种功能：防御权功能、受益权功能和客观价值秩序功能。其中防御权功能对于国家所提出的要求是“履行消极义务”，受益权功能对于国家所提出的要求是“履行给付义务”，客观价值秩序功能对于国家所提出的要求是“履行保护义务”。根据宪法教义学的理论观点，《宪法》第47条所提出的“公民有进行科学研究的自由”规定，就是要求国家履行消极义务，

《宪法》第47条要求对从事科学研究的给予鼓励和帮助，就是要求国家履行给付义务，而《宪法》第19条关于国家发展“高等教育”的规定，以及《宪法》第20条关于“发展自然科学和社会科学事业”的规定，就是要求国家履行保护义务，为科学研究自由提供制度保障。《宪法》所规定的基本权利“科学研究自由”所具有的受益权功能和客观价值秩序功能，表明“科学研究自由”作为一种宪法基本权利具有社会权属性。所以说，加强学术委员会制度建设，这是由科学研究自由这一基本权利的社会权属性所决定的。

学术委员会制度建设之所以是现代大学治理的基础，还源于大学办学自主权与科学研究自由并无必然联系。比如，中世纪欧洲的大学不仅享有高度的自治权，与此同时，还享有一些方面的豁免权利，比如税务与劳役，以及某些刑事处罚等，中世纪欧洲的大学享有如此高度的自治权，被形容为“国家中的国家”。但是由于整个中世纪的欧洲大学受制于教皇的最高权威，基本上没有学术自由可言。所以说，大学高度自治权的享有，并不一定使科学研究自由权利得以保障。如何解决这个问题呢？必须有赖于宪法和法律法规的建设，大学学术委员会不能违反宪法和法律法规的立法目的，也不能违反宪法和法律法规所规定的关于科学研究自由权利的边界。由此，必须不断地加强规范性法律文件建设，从而不断促进学术委员会制度建设，明晰学术委员会与其他相关主体之间权利（职权）规范边界和义务（责任）规范边界，推进我国高校学术委员会与其他相关主体之间形成多主体的共同治理。

二、学术委员会制度建设演进：推进现代大学治理

新中国成立以来，我国高校学术委员会制度建设经历了一个艰难的演进过程。其演变可以划分为两个阶段：第一个阶段，从1949年至1998年，这一阶段“学术委员会”没有取得相对独立的法律地位；第二阶段，从1998年至今，这一阶段对“学术委员会”不断进行立法，使学术委员会制度建设有法可依。

新中国第一部提及“学术委员会”的规范性文件是1956年教育部颁布的《中华人民共和国高等学校章程草案》，该草案规定高校学术委员会主席由校（院）长担任，处理关于学衔授予等重大问题。[1]这一时期的“学术委员会”职责并没有与校（院）长负责制职责以及校务委员会职责区别开来。1963年教育部规定高校可以在校务委员会下试行设立学术委员会。[2]学术委员会主要由具有高深学术造诣的教授组成，其职责主要包括审议科学研究规划、对重大科研成果进行评审和对重大科学研究问题进行研究等。[2]这一时期的“学术委员会”仍然依附于“行政权力”，没有独立的法律地位。1978年教育部颁布的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》规定高校设立学术委员会，在校长领导下开展工作，并且对学术委员会的主要职责做出了规定，比如对学校事业发展的重大问题提出建议，对科研成果进行审定，对研究生的学位论文进行评议，对高级职称教师工作进行评议等等。[1]这一时期的“学术委员会”也没有独立的法律地位，从属于行政权力并被其分割肢解。总的来说，这一阶段的“学术委员会”没有取得相对独立的法律地位，但是学术委员会制度的雏形开始呈现，比如，对“学术委员会”的组成规则做出的规定和对“学术委员会”职权做出的规定。由于这几个时期的“学术委员会”没有相对独立的法律地位，并没有推进现代大学治理的进程。

1998全国人大常委会通过的《高等教育法》第42条规定高校设立学术委员会，并且对学术委员会的职责做出规定，包括对学科和专业设置的审议，对教学和科研方案的审议，对教学和科研成果的评定等。这是我国高校学术委员会制度建设的最高法律依据。《高等教育法》关于学术委员会的规定，对教授参与学术管理起到一定程度的促进作用，并且在一定程度上推动了现代大学治理的进程。但是，这一时期只是对“学术委员会”的职权范围作了原则性的规定，并没有对学术权力与行政权力的职权规范边界、“学术委员会”的组成规则、学术权力的行使方式和保障机制等做出具体的规定，这样不利于学术委员会作为独立的法律主体参与现代大学治理。

2014年教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》对我国现代大学治理体系建设具有里程碑式的价值和意义。《高等学校学术委员会规程》是新中国成立以来关于高等学校学术委员会建设最全面、最详细的由国家强制力保障实施的规范性文件，第一次对学术委员会作为高校的最高学术机构做出了

明确规定，对高等学校学术委员会如何组成、具有哪些职责、以及如何运行也做出了相应规定，《高等学校学术委员会规程》的颁布与实施，将极大地促进高校学术委员会制度建设和现代大学治理建设。但是，作为由国家强制力保障实施的规范性文件，《高等学校学术委员会规程》没有对相关主体违反《高等学校学术委员会规程》所应承担的法律责任做出规定，也没有对各种纠纷解决机制做出规定。与此同时，《高等学校学术委员会规程》也不是全国人大制定的法律，其所规定的有关制度在地方执行可能会存在障碍。

2015年全国人大常委会对《高等教育法》做出了修改，第42条对高校设立的学术委员会所履行的职责做出了规定，主要包括对学科和专业设置的审议，对教学和科研方案的审议，对教学和科研成果的评定，对学术纠纷的调查和处理，对学术不端行为的调查和认定，以及有关学术发展、学术评价、学术规范其他事项的审议和决定。与1998全国人大常委会通过的《高等教育法》相比，明确了调查和处理学术纠纷、调查和认定学术不端行为等。但是与2014年教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》相比，一是没有对学术委员会关于学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权方面做出具体的规定，使学术委员会行使学术权力缺乏实体规范层面的法律依据；二是没有对学术委员会运行规则、议事程序与监督机制等做出规定，使学术委员会行使学术权力缺乏程序规范层面的法律依据；三是没有对学术委员会人员的组成和产生规则做出规定，容易导致学术委员会组织机构产生的随意性和不规范性。以上问题的存在将对学术委员会作为独立的法律主体参与现代大学治理产生较大的影响。

通过对我国高校学术委员会制度建设演进历程的梳理，我国高校学术委员会制度建设亟须解决的问题主要包括：一是《高等教育法》和《高等学校学术委员会规程》对于学术委员会做出的规定趋于原则性，学术委员会职责不明晰，也不完善。二是学术委员会的组成人员缺乏代表性，学术委员会的机构设置存在不合理的问题，学术委员会的议事规程缺乏程序性。三是学术委员会与其他学术组织之间关系不够明确。这些问题的存在都不利于学术委员会作为独立的法律主体推进现代大学治理的进程。

三、学术委员会制度建设展望：从“依附”走向“相对独立”

在高校内部治理体系中，学术委员会制度建设成效如何，将直接影响高校学术权力的有效运行，促进学术委员会制度建设是推动现代大学治理的有效途径。当前我国高校学术权力仍然处于对政治权力和行政权力的“依附”状态，缺乏相对的“独立性”，在高校学术事务管理中没有发挥应有的作用。正如前面所述，从传统管理向现代治理转变的内在轨迹是法治，所以，很有必要通过《高等教育法》等相关法律法规和高校学术委员会章程的修改和完善，建设一个相对独立的学术委员会。

1.明确学术委员会的整体功能定位。

建立学术权力本位的现代大学治理结构，是提升高校核心竞争力的关键因素之所在。[3]学术权力是高校自有的天然权力，而学术委员会制度建设对高校学术权力的维护和保障具有至关重要的作用，这就要明确学术委员会的整体功能定位，要求高校学术委员会对学术事务发展起着决策性的作用，而不能仅仅停留在咨询层面。通过前面对我国高校学术委员会制度建设演进历程的梳理可以知道，在我国高校的权力结构中，我国高校学术委员会是处于一种“依附”状态，并没有独立的法律地位，而政治权力和行政权力处于一种强势地位，极大地挤压了学术权力的空间。在高校的具体实践中，一些重大的学术事务，往往先由学术委员会进行所谓的“审议”，但是还需要由高校的政治权力和行政权力来做最后的决定，这样就使学术委员会的整体功能弱化和异化，从而导致高校中政治权力和行政权力的过度膨胀，不利于现代大学治理的推进。

《高等学校学术委员会规程》第一次对学术委员会作为高校的最高学术机构做出了明确规定，并且第一次明确了学术委员会在大学学术事务中的决策地位，这无疑对我国现代大学治理体系建设具有里程碑式的价值和意义。但是在高校的具体实践中，一些高校章程和学术委员会章程中存在着学术委员会的不同功能表述，与《高等学校学术委员会规程》中对学术委员会的整体功能定位并不一致。在高校学术委员会制度建设中，只有真正建立起一个主要由学术研究人员组成、具有科学民主决策运行机制以及对学术事务具有最终决策权的学术委员会，这样我国高校学术委员会才能摆脱“依附”状态，取得相对独立的法律地位。

2.学术委员会组成人员应体现学术性和多元性。

《高等学校学术委员会规程》规定学术委员会人员组成中，行政领导职务成员的比例不得超过四分之一，可以进一步压缩行政领导职务成员在学术委员会人员组成中的比例，2011年深圳大学就在全国首先实施“学术委员会中没有一名学校领导”的改革举措。《高等学校学术委员会规程》明确了学术委员会人员的组成规则，强调向教师和基层学术组织倾斜，并且有一定比例的青年教师。在高校的具体实践中，学术委员会的人员基本限定于正高级职称的人员和高校行政领导。应当根据学术委员会审议的事项，适当吸纳不具有正高级职称的青年教师和学生代表等利益相关者参加，这样可以保证学术委员会成员的流动性与多元化。关于校长等校、院行政负责人是否应该退出学术委员会的问题，一些高校的做法也不一样，比如《中国政法大学学术委员会章程》中规定“校学术委员会主席由校长兼任”，而清华大学学术委员会规程则规定校长不能成为学术委员会成员。清华大学的这种做法可以避免行政权力干涉学术权力问题的出现，有利于保证学术委员会的相对独立性，这是国内大多数学者的观点。但是，也有学者认为，校长等校、院行政负责人进入学术委员会，“有利于信息沟通，便于教授了解学校学术活动相关情况，便于管理层切实了解学术委员会做出学术决策，提出意见和建议的背景和依据”。[4]笔者认为，校长等校、院行政负责人进入学术委员会的前提是学术委员会自身建构了民主的学术议事规程，否则，将不利于保证学术委员会的相对独立性，也不利于现代大学治理的推进。

3.进一步厘清学术委员会的具体职权。

1998全国人大常委会通过的《高等教育法》和2015年全国人大常委会修改的《高等教育法》对“学术委员会”的职权范围只是作了原则性的规定，并没有对学术委员会的“审议”和“评定”等权力内涵做出具体的界定。虽然《高等学校学术委员会规程》分别对审议决策、评定、咨询和调查裁决等四种权力做出较为具体的规定。但是，在高校学术委员会运行的具体实践中，仍然存在模糊不清的问题，比如，根据《高等学校学术委员会规程》第15条的规定，究竟哪些事务决策前应当提交学术委员会审议，哪些事务决策前应当交由学术委员会审议并直接做出决定？实践结果就是基本上都只是交由学术委员会审议，而并不交由学术委员会审议并直接做出决定。又如，《高等学校学术委员会规程》第18条的规定，对违反学术道德的行为，学术委员会可以依职权直接撤销或者建议相关部门撤销当事人相应的学术称号、学术待遇，并可以同时向学校、相关部门提出处理建议。那么，究竟什么情况下学术委员会可以依职权直接撤销，什么情况下建议相关部门撤销呢？这些模糊不清的问题，其根本就是一些学术事务的最终决策权究竟是归属于学术委员会还是归属于学校党委和行政。所以说，进一步厘清学术委员会的具体职权，也就是进一步对学术权力、政治权力和行政权力之间的权力边界做出相对清晰的界定，这样才能有利于学术委员会取得相对独立性的法律地位，推进现代大学治理的进程。

4.进一步完善学术委员会的内部治理结构。

在横向层面，当前我国高校除了设立了学术委员会，还设立了教学委员会、学位委员会和专业技术职称评审委员会等，这样容易导致学术权力行使不统一的问题。由此，为了促进学术权力行使的科学化和规范化，很有必要建立学术委员会一元权力组织模式，即设立作为最高学术权力机构的学术委员会，可以下设教学委员会、学位委员会和专业技术职称评审委员会、科研委员会等，这些下设委员会对作为最高学术权力机构的学术委员会负责。有的学者认为将教学委员会、学位委员会和专业技术职称评审委员会、科研委员会等都并入学术委员会，这与我国高校的长期实践并不相符，也可能使学术委员会出现“难以承受之重”。笔者认为，这些都并不是分割和肢解学术委员会的理由，只有学术委员会保持相对的统一性，才更有利于学术委员会保持相对的独立性。

在纵向层面，就是如何进一步完善学校学术委员会与院系（学部）学术委员会（教授委员会）之间的关系。笔者认为，作为高校基层学术组织的学术决策机构，院系（学部）学术委员会（教授委员会）与学校学术委员会之间应当是一种协调、指导和监督的关系，并不是一种领导与被领导的关系，这样可以充分发挥院系（学部）学术委员会（教授委员会）对其学科和专业领域中学术事务决策的专业性和科学性，这也是学术委员会自身特性的一种反映。

5.建立学术权力的监督与问责机制。

《高等学校学术委员会规程》第一次规定了学术委员会会议开放参与制度、委员回避制度、复议制度以及年度报告制度等相关制度，其目的是通过规定学术委员会的相关制度来形成对学术委员会行使学术权力进行相应的有效规制，从而对学术权力的有效监督，防止学术权力的异化和滥用。当前，一些高校学术委员会的复议制度等相关制度仅有原则性的规定，缺乏对于学术委员会的有效监督和救济机制。学术委员会职权运行规则有利于学术委员会制度的科学化和规范化，很有必要加强学术委员会职权运行规则建设，按照《高等学校学术委员会规程》的规定，在学术委员会章程建设中，进一步细化学术委员会会议开放参与制度、委员回避制度等相关制度。对相关主体违反《高等教育法》等相关法律法规和章程所应承担的法律责任和各种纠纷解决机制做出规定，进一步明确复议的具体时间、受理单位、具体程序和结果处理方式，公开救济的具体渠道和方式，使学术委员会行使学术权力具有程序规范层面的依据，能够诉诸司法的保护，具有可诉性。进一步明确学术权力问责的主体、客体、内容、标准、程序和后果等，真正建立对于学术权力的有效监督和问责机制。

6.形成学术权力与其他权力之间制衡与监督。

在我国高校内部治理体系中，不仅包括学术权力和行政权力，还包括政治权力和民主参与权力，其中政治权力和行政权力处于强势地位，而民主参与权力和学术权力则处于相对的弱势处境；而且这些基本权力组织机构之间存在职能交叉、权责不清等问题。这些问题的存在不利于建设相对独立的学术委员会，也不利于学术委员会作为独立的法律主体参与现代大学治理。由此，一是要厘清各种权力之间有效边界及其归属。在我国高校内部治理体系中，主要是对学术权力与行政权力之间的边界进行明确，学术权力主要应该包括对学术制度的审定、对学科和专业设置的审议，对教学和科研方案的审议，对教学和科研成果的评定，对学术纠纷的调查和处理，对学术不端行为的调查和认定，以及有关学术发展、学术评价、学术规范等其他事项的审议和决定等，行政权力主要应该包括政府委托行使的权力和政府授予行使的权力，高校行使行政权力要遵循“法无明文规定不能为的原则”。二是不仅要实现权利对权力的有效制约，还要实现权力之间的有效制约，从而在我国高校内部治理体系中形成权力制衡与监督的运行机制。

[1]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949-1997）[M].海口：海南出版社，1998.

[2]教育大辞典编纂委员会.教育大辞典：第3卷[M].上海：上海教育出版社，1991.

[3]祁占勇.高等学校学术权力本位治理结构的现实困境与逻辑路向[J].高等教育研究，2011，（2）.

[4]杨开忠.深化高校学术委员会改革的几点思考[J].中国高等教育，2014，（8）.

责任编辑 张豫

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1003-8477（2016）11-0170-05

黄厚明（1973—），男，南昌大学教育学院副教授，教育学博士。

国家社科基金项目“基于高校自主权与司法审查权关系视角的高校学生管理法治化研究”（15BFX021）阶段性成果之一。