西方国家政府公信力提升的经验及其启示

薛瑞汉

（中共河南省委党校，河南郑州451000）

西方国家政府公信力提升的经验及其启示

薛瑞汉

（中共河南省委党校，河南郑州451000）

政府信任危机在当今世界是个普遍现象，许多国家包括发展中国家和发达国家政府都不同程度面临着信任危机的挑战。与其他国家一样，我国政府公信力也整体呈现弱化趋势，并且未来面临的挑战可能会更加严峻。为摆脱困境，西方国家围绕公共管理和公共服务等采取了一系列改革措施：公共服务改革运动、公共服务质量运动、反腐败行动与道德基础运动、政务透明公开与扩大公众参与、放松管制运动、绩效改进运动等。这些改革措施对于西方国家政府公信力的提升起到了显著的效果，同时也为我国政府公信力的提升提供了有益的借鉴。

西方国家；政府公信力；经验借鉴

政府公信力是政府获得公众信任和认可的能力，其构成要素主要包括政府能力和公众评价两个方面，而公众满意度是评判政府公信力高低的终极标准。20世纪60年代以来，西方国家以科层官僚制与国家干预主义为特征的政府管理模式已表现出很大的不适应性，致使政府陷入了严重的管理危机、财政危机与信任危机，政府公信力受到严峻挑战。政府公信力的降低对西方各国行政改革和政府治理方式都产生了深刻的影响。考察西方国家政府公信力提升的实践和经验，对于我国的行政改革和政府公信力的提升，无疑具有一定的借鉴意义。

一、政府公信力的下降及其表现

20世纪后半叶以来，许多国家包括发展中国家和发达国家政府都不同程度面临信任危机的挑战，各国政府都面临着一些困境：一方面，政府在经济社会发展中的作用越来越明显；另一方面，政府遭遇严重的信任危机，政府公信力呈大幅下降趋势。政府公信力下降对政权合法性与正当性的影响，远远超过赤字危机与绩效危机的影响。政府信任下降已经成为国际公共治理领域的共同现象，也成为全球面临的共同难题。当前，以美国为代表的西方国家政府公信力下降趋向非常严重。据美国全国选举研究会的调查结果显示，美国政府公信力自20世纪60年代就一直处于下降趋势，1964年有76%的美国公众信任联邦政府；在历经石油危机、经济衰退、财政困境和抗税运动之后，1980年出现了公众信任的第一个谷底，仅有25%的公众仍信任联邦政府；而到1995年，公众对联邦政府的信任程度跌到15%，州政府的信任度也下降到23%[1]。近年的民调结果也显示，美国不同种族、不同性别、不同收入水平的公众对政府的信任度均在下降。不仅美国，而且英国、加拿大、西班牙、日本、意大利、挪威、瑞典等国家也面临着相同问题，公众对政府和主要政治制度的信任感一直在下降。英国每年对政府提供的公共服务做一项民意调查，调查结果表明，超过一半以上的英国公众认为，政府机构的管理和领导水平很差，政府部门的工作效率低且存在欺骗和腐败等现象，公众抗议政府政策决定已经成为一种普遍现象，传统中对精英的推崇已被正在兴起的怀疑主义所取代。日本的报纸和民间调查组织自20世纪中叶以来进行的多次调查表明，大多数被调查者对日本政府运作方式很不满意。近年，日本频繁不断的“金权政治”带来的严重后果就是日本政治丑闻的频发，再加上缓慢的民主化进程，使日本公众对政府的信任度急剧下降[2]。2012年全球政府信任遭受史上最严重的骤降，在爱德曼公司全球信任调查中的29个国家里，有17个国家不信任政府在做“正确的事”，有12个国家的政府信任低于公民对于企业、媒体和非营利组织的信任，成为公民最不信任的组织类型[3]。

由于传统政府管理模式的弊端日益显现、公众参与空间有限、新媒体时代政府所作所为容易被曝光和放大、政府治理难度不断加大等因素，我国政府公信力整体上也呈现弱化趋势，并且未来面临的挑战会更加严峻。这一挑战首先体现在地方政府。一些地方政府执政能力下降，甚至出现“塔西佗效应”，部分民众对政府的言行失去信任，政府不论说真话还是假话、做好事还是坏事，都会被认为说假话、做坏事。诸多社会冲突事件的爆发警示我们，官民对立和仇官仇富现象突出，“政治不信任”是当前中国政治生活中必须直面的问题。面对这样的社会现实，各级政府都在积极寻找解决的办法[4]。具体来说，我国各级政府公信力水平是不一样的，存在所谓“差序格局”:行政级别较高政府的信任度高于行政级别较低政府的信任度，对中央政府的信任度高于对地方政府的信任度。也就是说，中央政府公信力高于省级政府，省级政府高于基层政府，基层政府公信力最低。

二、西方国家政府公信力提升的主要经验

为摆脱困境，西方国家以提升治理能力为目标，围绕公共管理和公共服务采取了一系列改革措施，这些改革措施对于西方国家政府公信力的提升起到了显著的作用。具体而言，西方国家主要从以下几个方面来提升政府公信力：

（一）公共服务改革运动

西方国家20世纪70年代以后实行的公共服务改革运动是以公民为中心的，指导和支撑这一改革运动的主要有两种理论：其一是以企业家政府理论为代表的新公共管理理论，其二则是新公共服务理论。1992年，美国的奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gaebler）合作出版了《改革政府》（Reinventing Government）一书，这本著作的出版标志着企业家政府理论的诞生。该理论强调管理的自由化与市场化，认为公共部门与私营部门并不存在重要的差异，通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，是政府改革和发展的方向。概括而言，企业家政府理论的政策主张大体可归纳为以下10个方面：（1）政府的职责在于掌舵而不在于划桨，应发挥好政府的催化作用；（2）政府应善于授权，鼓励公众和社区参与公共管理，而不是事必躬亲；（3）政府应将竞争机制引入公共服务的供给当中，从而构建一个竞争性政府；（4）政府关注的应当是目标和使命，而不应被繁文缛节所束缚，因为手段和过程均是为目标的更好实现而服务的；（5）政府应以结果和绩效为导向，资金的投入和拨付也应以绩效的好坏为依据；（6）政府应坚持“顾客”导向，要像企业对待顾客那样去关注、回应和满足公众需求，这样才能赢得公众的支持；（7）政府应当具有强烈的事业心，提高效率，减少浪费，增加收益；（8）政府应具有足够的预见性，努力做到防患于未然，而不是等出现问题之后被动地疗伤；（9）政府应通过分权化改革来实现不同层级之间的有效协作，而不是一味强调建立在科层官僚制基础上的强制与命令；（10）市场机制能够在政府管理中发挥出重要作用，诸如合同外包（Contracting-out）、凭单制（Vouchers）、产权交易（Property-right Transaction）等均有助于提高政府的公共管理水平。企业家政府理论明显区别于韦伯提出的科层官僚制理论，是公共行政学说沿着管理主义这条道路发展中取得的一个重大成果。20世纪90年代美国克林顿政府上台后，掀起了一场声势浩大的“重塑政府”运动，提出要建设一个“花钱更少、办事更多”的高效率政府，这场改革运动的理论依据就是企业家政府理论。不过，企业家政府理论也遭到了持有宪政主义观点的学者的批评，因为政府不同于企业，公众也不同于顾客，企业家政府理论在强调效率的同时，却很容易忽略正义、公平、民主等终极价值理念。基于对企业家政府理论的反思和超越，新公共服务理论诞生了。2003年，登哈特夫妇（Janet V.Denhardt&Robert B.Denhardt）出版了《新公共服务：服务，而不是掌舵》（The New Public Service:Serving,Not Steering）一书，这标志着新公共服务理论的诞生。新公共服务理论认为，在信息社会和经济全球化背景下，公共服务的价值必须置于企业家精神之上，打破“政府僵局”或“难以治理”，解决“公共需求”与“政府能力”失衡的途径，在于建立具有良好整合力和回应力的公共机构。该理论的主要观点包括：（1）政府的服务对象是公民而不是顾客，政府将服务对象视为顾客，这意味着政府是为了实现自身的目的去满足服务对象的需求，顾客需求并不是政府行为的最终来源，而政府将公民作为服务的对象，则意味着政府行为的动力最终来源于公民的需求，满足公民需求本身就是政府行为的目的；（2）政府的目标不同于企业的目标，企业的目标在于实现利润的最大化，政府的目标在于最大程度上实现和维护公共利益，而公共利益相对于私人利益而言又包括更为丰富的内涵；（3）政府不同于企业家，行政官员更注重的应当是公民权，而不是企业家精神；（4）政府制定政策应具有远见和战略眼光，着眼于公共需求的满足，政策的执行则要充分吸纳公民的参与，努力增强公民参与公共事务管理的责任感与能力；（5）政府承担的责任是多样化的，并不仅仅表现为对某一类行为主体的责任，也不仅仅表现为对某一个公共事务管理领域的责任或对某一个绩效考核制度的责任，因此并不能将政府责任简单化处理；（6）相对于生产效率，人才是最终目的，政府应善待公民和公务人员，尊重他们的需求，承认他们的价值，培育他们的公共精神，增强他们的公共服务动机。

新公共服务理论有着与新公共管理理论不同的价值观念，前者以宪政主义为导向，更加强调公民权利的实现与维护；后者以管理主义为导向，更加强调能够提高效率的管理方式与运行机制。不过，不论是企业家政府理论还是新公共服务理论，有一点是一致的，即公共产品和公共服务的供给应坚持以公众为中心而不是以政府为中心。坚持以公众为中心的结果是公众需求得到更好的满足，以及公众满意度的提高，而公众满意度的提高带来的又将是政府公信力的提升。在西方国家的公共服务改革运动中，政府将公民视作消费者或顾客，“公民中心”“顾客导向”等观念可谓深入人心。比如，英国于20世纪90年代初实施了著名的公民宪章运动。1991年梅杰政府上台后，不久便公布了《为质量而竞争》这一政府白皮书，并在内阁办公室成立了公民宪章小组，努力将公共服务逐渐转化为合同制而不是官僚制。之后，公共组织和公共机构在明确公众应当享有的各项权利的基础上，制定、公布并实施了一套明确的服务标准，这些公众享有的权利和相应的服务标准总称为《公民宪章》。到1998年，英国的公共组织共制定了42项公民宪章，诸如纳税人服务宪章、病人服务宪章、旅客服务宪章等，这些均涉及重要的公共服务部门或民营公共服务。另外，行政部门也制定了若干宪章，如就业服务处的求职者服务宪章、税务局的纳税人服务宪章等。通过公民宪章运动的实施，英国政府明显提高了公共服务的绩效[5]。

（二）公共服务质量运动

西方国家在强调公共服务以公民或以公众需求为中心的同时，也十分重视公共服务质量的提高与改进，从而改善公众对政府的态度。因为只有高质量的公共服务才会产生理想的公众满意度以及良好的政府公信力；对公共服务质量的判断，也要以公众需求的满足程度作为依据，能够有效满足公众需求的公共服务，才是高质量的公共服务。而政府要保证提供的公共服务能够适应公众需求的变化，就必须对这种变化保持足够的敏感性与回应性，及时对公共服务作出必要的改进。基于这种认识，西方国家实行了公共服务质量运动，在这一运动中，政府采用了标杆管理（Benchmarking Management）、全面质量管理（Total Quality Management）、流程再造（Process Reengineering）等管理方法或管理模式[6]。就标杆管理而言，它从字面上来讲指的就是以某个设定好的标杆为目标，不断超越标杆水平的管理模式。标杆管理在企业管理中的应用已经有几十年的历史，最初吸收了博弈论的理念，将同行、竞争对象作为超越的标杆，进而不断寻求突破，后来也发展出了自我超越的内容。美国的施乐公司是实行标杆管理的先驱，美国通用电器公司（GE）第八任总裁韦尔奇（Jack Welch）提出的“数一数二”市场原则也体现出了标杆管理的思想。20世纪80年代以后，标杆管理在追求更高绩效的愿景下被应用于公共部门的管理实践中。公共部门标杆管理是指公共组织通过瞄准高目标，不断超越自己、超越标杆、追求卓越，成为强中之强的组织创新和流程再造的过程。标杆管理模式注重的是对既定绩效目标的不断突破，通过树立假想的参照标准，刺激管理实践的创新和发展。就全面质量管理而言，它强调以质量为中心，强调以全员参与为基础，强调全员的教育和培训，是对传统质量管理的超越，将组织的所有管理职能均纳入了质量管理的范畴。就流程再造而言，它主张打破传统的职能界限和分工局限，强调协调与合作的重要性，提倡对员工的授权，注重对信息技术等先进技术的运用。全面质量管理与流程再造最初也是产生于工商管理领域，后来被应用于公共管理领域，以改进公共服务的质量。

（三）反腐败行动与道德基础运动

腐败的实质是用公共权力来满足个人私欲，从而导致政府公信力的缺失，甚至会引起政府的合法性危机。腐败是一个全球性的问题，这一问题对于政府履行公共职责的能力构成了极大侵蚀。比如，越南战争期间，不管是南越还是北越的军队均抱怨官僚腐败阻碍了他们的军事努力；冷战时期，“抨击官僚”综合征流行于美国、苏联，有关行政腐败的事例被媒体热烈炒作。世界上许多国家的腐败形式已经制度化，诸如“baksheesh”“speed money”“dash”等均被认为是与官员腐败行为相勾连的普遍方式。在美国，“门”这一词缀成了政治热门名词，专门用来代指与政治有关的腐败行为，如“水门”“伊朗门”“白水门”“档案门”等[7]。这种世界范围内的行政腐败现象之所以出现，背后有着深刻原因，主要在于公共行政官员手中掌握着重要的资源分配权，这种资源分配权诱发了一些官员的寻租（Rent-seeking）动机，也使得一些营利性组织企图通过与政府官员的非法交易来谋求不当得利。不论怎样说，腐败都是对公共信任的背叛。总体来讲，公众对于政府的信任具有三种不同的类型：一是基于制度的信任；二是基于特征的信任；三是基于行为的信任。抛开基于制度的信任不说，不论是基于特征的信任还是基于行为的信任，都建基于政府的良好“品格”之上。一个缺乏公共精神与服务意识的政府是公众难以容忍的，一个腐败盛行的政府更是公众所不能接受的，这样的政府无疑会被打上品格不良的烙印。相关研究表明，官僚主义作风和腐败是削减政府公信力的两个最主要因素。比较而言，美、英等国家的腐败问题并不是很严重，不过，在政党选举等方面，这些国家仍然存在一定程度的腐败。为提高政府公信力，它们一方面对腐败采取严厉的治理措施，这些措施包括增强相关的法律制度约束、强化行政司法控制以及完善社会舆论监督机制等；另一方面则努力加强对政府公共精神和服务意识的塑造，使政府行为建立在良好的道德基础之上，从而树立起一种美好的道德形象，增强自身的名誉与亲和力。20世纪70年代以后，美国、英国、法国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国家开展了道德基础运动，力图引导公务人员树立良好的道德观念、价值标准与行为准则，由此来促使公务人员的行为不脱离道德的规范，以达到重塑政府公信力的目的。道德基础运动的主要内容包括：（1）明确规定政府公共服务应具备的核心价值；（2）构建行动的标准，将特定的价值理念植入政府的行动当中；（3）优化环境，避免出现脱离既定价值标准的不当行为；（4）严格制度，加大对不当行为的调查和审查力度；（5）加强对政府道德与反腐败政策的协调与管理；（6）对政府的道德管理行为开展绩效评估。美国卡特政府执政后，出台了一系列以加强政府道德建设为要旨的法案，诸如《美国政府伦理法》《政府行为道德法》《官员道德标准法案》等。这些法案的出台标志着美国政府在治理腐败领域发生了理念上的转变，之前主要强调单一的技术性规定，之后则更为注重公务人员自身的道德建设。这种转变较为有效地实现了法律与道德在治理腐败当中的结合，既体现了法律的严谨性，又体现了公务人员自身道德追求的普遍性，从而有利于保障政府及公务人员的廉洁性。

（四）政务透明公开与扩大公众参与

政府的透明公开与政府公信力是息息相关的。为构建透明政府，西方国家普遍大力推行电子政务，促进政府开放，加强公众对政府及其运作模式的了解。在美国，克林顿政府推行的“重塑政府”运动就十分强调政务的透明公开，让公众知晓重塑政府运动所要实现的目标和完成的任务，以共同推动这项运动的开展。实际上，西方国家政府大都制定了信息的公开目录，对于不具有保密要求的政务资料和信息，往往会主动向社会、公众公布，同时，在法定范围之内，公众也有权依据程序通过申请来获取相关的政务资料和信息。此外，政府也十分重视与公众之间的互动关系：一是提供更多的施政反馈渠道来回应民意，如听证会、恳谈会、咨询会等；二是通过不同的方式来加强与公众的日常联系，这些方式诸如市长热线、政府开放日、电子邮件等。在政务不公开和缺乏公众参与的情况下，公众对政府绩效的认知难免会掺入更多想象与误解的成分，从而影响到政府公信力。就西方各国的情况来看，信息社会的到来和互联网的发展既为政务公开与公众参与提出了相关要求，又创造了有关条件，因此可以说，政务公开透明和扩大公众参与是时代之需，这种趋势不可阻挡。

（五）放松管制运动

20世纪70年代，西方国家陷入了严重的管理危机，由管理危机又导致了信任危机，其中一个重要的原因就在于政府干预过多，承担了许多自身力不从心的事务，使得市场与社会的积极性无法有效发挥出来，管制行政暴露出了越来越严重的问题。在这种情况下，西方国家掀起了一场声势浩大、影响广泛的放松管制改革运动，以规避管制行政的种种弊病。人们之所以普遍支持放松管制，除了认为管制本身成本很高外，还有四点理由：一是自由市场比政府管制能为社会提供更大的效益。此观点主要针对市场代理型管制、保障市场功能发挥的管制或劳动就业方面的管制。二是执行法律便可以达到预期的效果，不需要在法律之外施加更多的行政管制。三是私营部门本身具有很大的自我管制潜能。比如，许多公司、社团雇用安全检查员，并主动地维护工作场所的卫生与安全。四是公众在一定的条件下可以替代政府发挥出有效的监管作用。比如，如果政府要求企业公布其产品和服务的有关安全性、健康性的信息，公众就能起到检查员的作用[8]。放松管制与政府公信力的提高密切相关，因为政府公信力的提高要求政府绩效的持续改进，而放松管制是改进绩效的一种重要途径与方式。放松管制与管制是相对而言的。顾名思义，管制包含着控制、管束等意蕴，意味着政府运用严格甚至烦琐的规章与制度对企业、社会等主体进行直接的干预。所谓放松管制，就是要使政府从繁杂琐碎的事务中解脱出来，减少对企业和社会的直接干预，进行职能的科学转变与权力的优化配置，释放出市场与社会的活力，更好发挥市场机制与社会力量在公共事务管理中的积极作用，实现政府、市场与社会三者的职能均衡。在西方国家放松管制的实践中，政府投入了很大的精力，放松管制运动得以蓬勃发展。比如，美国里根政府上台之后，从航空业开始，大幅度解除了对电信、航空、铁路、货运、农业、发电和输电、金融、银行系统等的管制，全面取消了市场准入的禁令。在安全服务领域，也引入了市场规则与机制，出现了民间保安公司代替警察部门部分职能的状况，甚至还出现了公司化的监狱。公司化的监狱通过向政府司法部门竞标和市场机制来承担管理犯人的职能，到1996年，全美公司制的监狱和看守所约有170家。资料显示，仅仅由于解除管制美国每年就节约500亿～700亿美元[9]。当然，放松管制并不意味着政府无原则地推脱责任，借着市场化与民营化的名义来不恰当地减轻自身提供公共产品和公共服务的压力。这样的话，放松管制改革本身就走向了异化，不仅无助于政府绩效的提升，反而严重损害到公众对政府的评价。

（六）绩效改进运动

从20世纪80年代开始，西方国家致力于提高政府效率、降低政府运行成本、增强公众满意度，开展了绩效改进运动，其主要做法是建立以绩效为导向的制度。二战后，美国历届政府都十分关注绩效问题，政府绩效成为政府管理的主要问题之一。1960年，艾森豪威尔政府提出并实施了计划—方案—预算系统；1970年，尼克松政府提出并实施了零基预算（Zero-Based Budgeting）；1980年，卡特政府提出并实施了目标管理和质量管理。这些改革的目的都在于提高政府绩效、有效配置公共资源，但效果不甚理想。1993年（克林顿政府时期），经美国国会通过，《政府绩效与结果法》出台，这一法案对政府绩效改革的目标作出了明确规定：（1）关注结果，联邦政府必须全面地为绩效结果承担责任；（2）基于对绩效结果的预期，明确政府行为的目标，强化对政府行为效果的评价，并向公众适时公布评价的结果；（3）以绩效和结果为导向，努力提高政府的效率和服务质量，增强顾客的满意度和政府对公众的责任感；（4）及时为联邦官员提供关于项目结果和服务质量的信息，以利于他们制定绩效改进的计划；（5）努力提供更多的关于绩效目标实现情况的客观信息，服务于国会决策，以利于改进联邦项目的实施效果；（6）提高联邦政府内部各个机构相互之间的绩效管理水平。此外，对于政府绩效管理的具体内容和方式途径，该法案也作出了明确规定，涉及各联邦机构的战略规划、年度绩效计划与年度绩效报告的制定、管理责任与管理弹性的提高，以及政府绩效管理的实施进程等。从推行《政府绩效与结果法》的实际情况看，克林顿政府采取了循序渐进的做法。从1993年法案的颁布开始，大体上每年都会将改革向前推进一步，以下是改革的轨迹：绩效评估试点（1994年）→管理责任与管理弹性试点（1995年）→提交战略规划（1997年）→绩效预算试点（1998年）→提交年度绩效计划（1999年）→提交年度绩效报告（2000年）。美国的这一改革共历时7年，直到2000年法案的全部内容才在所有的联邦机构中普遍实施[10]。再如英国的“雷纳评审”，这项改革开始于1979年，具体由雷纳爵士领导的“效率工作组”负责。雷纳为首相撒切尔夫人的效率顾问，“效率工作组”设在内阁办公厅。“雷纳评审”的主要目的在于通过提高经济效率来降低公共部门的开支和运营成本[11]，具体办法表现为对作为被评审者的政府部门的运作情况进行全面、系统地调查、研究、审视和评价，评审者由此发现问题、提出质疑并提供改革建议，之后将这些形成报告并递交给被评审者，在评审者与被评审者达成共识的基础上，最终由被评审者落实改革措施。经过持续数年的努力，英国建立了较成熟完善的绩效评估与管理机制，广泛运用于中央、地方各层级的政府部门和其他诸如学校、国民保健等公共部门。除了美国和英国外，根据经合组织的统计，20世纪90年代以来，政府绩效改进运动也波及其他西方国家，诸如德国、法国、丹麦、芬兰、挪威、荷兰、加拿大、新西兰、澳大利亚等。

三、西方国家政府公信力提升的主要经验对我国的启示

虽然我国的行政体制与西方国家不同，西方国家提升政府公信力的途径也各有差异，但是它们的实践和经验，对于我国行政改革以及政府公信力的提升，无疑具有一定的启示和借鉴意义。

（一）树立政府公共服务理念

西方国家在进行政府改革的过程中，政府通过强调公共部门对公民的责任，通过提高公共服务的满意度，从而增强了公民对于政府的信任。而我国的一些地方政府大力推行公共服务的主要动因是出于政绩考虑，公共服务供给的数量和质量还难以满足公众的现实需求。许多地方政府为了尽可能加快基础设施建设，往往忽略了长远规划、规范运作、适当投入等要素，其结果必然是公共服务效率的低水平趋同，公共服务质量自然难以令人满意。珍妮特.V.登哈特和罗伯特.B.登哈特指出：“对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”[12]政府公共服务应当充分体现公共精神，遵循公共生活改善和公共秩序建设的价值取向。政府公共服务的出发点和落脚点是公共服务对象——公众的满意度，而不是片面追求经济效益和组织自身的被认可度。政府应当将自身视为服务者，确立人民至上的行政理念，以人民群众的需求作为服务的出发点，形成以服务为核心的政府行为导向，通过开展“政府开放日”“市长接待日”等活动，构建政府与公民的良性互动关系。政府应坚持社会公众需求导向，提供多样化和人性化的社会公众服务，建立严格的政府服务质量标准、规范服务流程、保障服务品质，积极主动真诚地为人民服务，达到为民、便民、利民的目的，加快我国服务型政府建设的步伐。

（二）重视公务员行政伦理建设

借鉴西方国家普遍开展的道德基础设施运动的经验，在我国，应重视公务员行政伦理建设，提升其职业道德。一方面，强调伦理价值、伦理观念的提升和道德内化作用，开展伦理教育和伦理培训，加强公务员伦理能力建设，目的在于塑造公务员正直的人格，使其以职业道德和公务员行为规范严于律己；另一方面，强调公共服务伦理的外部控制和他律作用，以法律和制度作为规范服务伦理的基本途径，让行政人员坚守道德底线，严格遵守纪律法规，增强拒腐防变能力，确保公务员队伍的纯洁性、廉洁性。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是政府工作的立足点，要积极开展批评与自我批评，强化警示教育，树立正确的权力观，达到“照镜子、正衣冠”的目的。

（三）促进政府过程开放透明

政府过程是从宏观上展现政府行动的实现过程，政府过程对于政府公信力至关重要。公开是政府的本质要求和职责，政府过程公开透明有利于从程序上获取公众的支持与认同，从而使其更加信任和依赖政府。促进政府过程公开透明主要包括促进政务公开和扩大公众参与两个方面：一是政务信息公开是政府开放的第一步，即政府主动向社会、公民公布非保密的相关政务资料和信息，包括预算公开、重大事项公开、重大决策公开以及公民依法提出的公开事项等。新媒体时代，政府更应该主动公开政务信息，同时要消除政府运作的神秘主义。政府运作公开透明，能够打消公众的疑惑和猜测，化解社会转型中的不稳定因素。政府运作的公开性、透明性将在很大程度上影响公众对政府公信力的感知和评价，有利于塑造良好的政府形象，提高政府公信力。二是尊重公众的知情权和参与权，政府要主动创设平台和渠道，扩大公众参与公共治理的空间，健全民意咨询的制度安排和配套机制，让公众更多地参与公共服务的决策、监督和反馈过程，有利于增强公众对政府的信任，提高政府公信力。在政策决策过程中，必须整合各方面的力量，可邀请人大代表、政协委员以及社会中企业代表、专家学者、公民代表等参与，以取得多方共同认可；在政策执行过程中，对涉及群众反映强烈的热点难点问题，可通过召开民众质询会等方式，集中进行政府与公众之间的双向沟通；探索民意评价机制，主动创造条件，让公众来评判政府工作。

（四）推动政府绩效改善

西方国家在政府管理中实行了绩效评估等技术方法，围绕和致力于绩效改善来提高政府公信力，通过公共部门的绩效管理来提高政府运行的效率、效益、经济性和公平性。绩效管理与评估已经成为一种世界性的潮流。我国实行十几年的地方政府绩效评估效果并不明显，绩效评估很大程度上是为保护政府形象而存在的，必须转变这种观念，促使政府绩效评估着眼于解决政府职能转变，推动管理型政府向服务型政府转变。借鉴西方经验，应制定一套统一的绩效评估指标体系，这一体系既要科学反映政府绩效的基本内涵、主要原则，又要体现不同层级的特点和要求，以全面准确地反映各方面绩效和业绩状况。要建立健全多元的政府绩效管理和评估机制，提高政府绩效评估的公民参与度与社会公信度，拓宽民众参与监督与评估政府绩效的形式与渠道。将绩效管理与表彰奖励和追责问责相结合，建立相应的激励机制和约束机制，实行严格的问责制度，不断提高政府管理和服务水平。现代社会，政府的职能更加强调公共服务，政府的基本公共服务既要满足量的需求，又要达到质的标准，还要实现提供服务均等化的要求。虽然各级政府负责提供公共服务的具体内容有差异，但及时、便民、快捷、依法提供和人民满意是对政府公共服务职能的最基本要求。应进一步完善与优化公共服务供给，不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意识和责任，还要强调提供更好、更多的公共产品和服务，完善公共服务的绩效评价体系[3]。在基本公共服务均等化的结果指标中，服务公众指标应占有较高的权重，从而促进公共服务的均衡与公平发展。

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责任编辑 宋淑芳

D9

A

1007-905X（2016）01－0048－07

2015-10-10

2015年全国行政学院科研合作基金课题（15HZKT054）；国家社科基金项目（13BKS024）

薛瑞汉，男，河南新野人，河南省委党校学习论坛编辑部副主任、副编审，主要从事政治学与公共管理研究。