如何理解供给侧结构性改革

卢锋

（北京大学，北京100871）

如何理解供给侧结构性改革

卢锋

（北京大学，北京100871）

结构性改革新政不同寻常

依据官方会议新闻稿，2003年以来历年中央经济工作会议部署来年工作任务，最少5项最多8项，前三项为决策层最看重。2003—2012年10年间要务之首一直是有关加强改善宏观调控内容。第二项有9年部署“三农”政策，另外1年是结构调整。第三项有9年部署结构调整，1年是“三农”政策。十八大之前经济政策重视“结构调整”，不过“宏观调控”与“三农”政策处于更优先地位。

十八大以后决策层经济政策方针即随形势演变呈现动态演变趋势。例如2013年与2014年中央经济工作会议设定前三项政策要务，有关“保证粮食安全”“保持经济稳定增长”较多体现出延续性，“防控债务风险”“转变农业生产方式”“发现培育新增长点”等，则更多体现经济周期与结构调整在政策层面上的反映。

2016年政策重心进一步调整。2015年12月18—21日中央经济工作会议全面阐述“五大政策支柱”，专门部署全面深化改革与扩大双向开放工作，确认“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，部署主要抓好“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”五大任务。

中国经济的双重调整

为什么近年中国经济政策重心明显转变？如何理解供给侧结构性改革新政内涵？中国经济决策以联系实际与问题导向为原则。目前中国经济处于新一轮周期与结构调整关键阶段，结构性改革是主要借助市场机制推进周期与结构双重调整的关键举措，有望发挥助推新周期与新结构破茧而出的“助产士”作用。

从改革开放以来经济周期涨落背景看，中国经济目前处于第四次下行调整底部。由于扩张期产能过剩形成背景不同、通胀形成机制不同、失衡调整路径不同，本轮调整时间更长难度更大。结构调整也面临新挑战。要素价格上升与本币实际升值“内挤外压”倒逼劳动密集型行业转型，需培育足够体量的新增长动能才能走出低谷。钢铁等重工业部门集群外延扩张接近峰值，它们在早先下行调整阶段先行回升推动周期转换主引擎功能显著弱化。

不过本轮双重调整也存在有利条件。一是近年就业与民生形势总体平稳，工资与居民消费维持可观增长。二是贸易条件持续改善，2012—2014年贸易条件指数值提升20%，考虑贸易条件后2012—2014年“国内总收入（GDI）”增速分别为8.6%、7.9%、8.1%。三是借助发展阶段优势，十多个中西部省区市经济增速高于全国中位数，3亿—4亿人口区域“弯道追赶”有助于“区域协调发展”。

过去几年调整周期失衡与推动结构转变总体取得阶段性成效，然而目前仍处于双重调整最困难阶段，走出调整隧道最深部位仍需更大努力。结构性改革有望对完成双重调整并向新周期与新结构转换产生牵引推动作用。

改革新政破解调整难题

首先，结构性改革新政意在疏通退出环节以实现“去产能”目标。市场经济环境下消化产能过剩需综合利用几个环节机制性手段：一是过剩部门价格较大幅度下降倒逼调减产能，二是过剩部门投资较大幅度回落抑制产能增量，三是部分难以自生企业有序退出完成存量调减。近年前两个环节调节取得明显效果，然而打通退出环节面临较多困难。

不同于早先主要通过限制投资或利用行政手段“关停并转”治理产能过剩，结构性改革意在通过兼并重组、破产清算、市场出清等方式疏通“有序退出”路径。为实现市场化“去产能”目标创造必要政策条件，中央经济工作会议要求依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。

其次，降成本组合措施有助于实现促调整与稳增长目标。不同于早先讨论企业减负时主要强调融资难、融资贵与降低融资成本，结构性改革推出“组合拳”降低企业成本，其中降低制度性交易成本、降低企业税费负担、降低电价和物流成本等内容特别具有针对性。以降低企业税费为例，世界银行提供190多个国家社保缴费占利润比例数据显示中国排在第11位。我们在地方调研看到局部情况也显示降低企业电价和物流成本势在必行。

再次，长短期政策配合化解房地产过量库存。为达到此目的，可把新型城镇化长期结构目标与房地产去库存周期调整目标结合起来。提高户籍人口城镇化率、加快农民工市民化、公租房受益范围扩大到非户籍人口等，以上举措可为房地产“去库存”注入新机制新活力。新政鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略适当降价，明确要求“取消过时的限制性措施”也可圈可点。

最后，防范化解金融风险为实现调整目标提供保证条件。我国目前面临两类金融风险上升压力：一类是扩张期失衡因素传导外化为金融风险，表现为近年银行系统不良贷款率增长和市场信用违约事件发生。另一类是近年一些实质具有庞兹融资属性的商业模式，以金融创新等概念包装流行发展成为新金融风险源。借助互联网金融的渗透力，这类融资在较短时间内竟扩大到百亿元量级规模。新金融风险滋长繁衍速度更快、潜在冲击更大，尤其需要我们加以重视并专门应对。

结构性改革内涵与建议

基于上述观察，可以看出结构性改革包含减税与放松管制等激发市场活力的政策，然而不应将其与经济学供给学派简单画等号。结构性改革包含“产业政策要准”多方面内容，然而也不是要回到主要借助产业政策调结构的传统做法。因为市场经济环境下结构演变最终是由市场机制决定的，政府需更好地发挥拾遗补阙或补短板作用。结构性改革与适度扩大总需求相互配合，并非放弃或否定市场经济条件下的总需求管理与逆周期调节。

就其实质而言，供给侧结构性改革是遵循经济周期与结构调整内在规律，针对我国经济发展的现实矛盾与问题，利用市场机制助推双重调整所采取的关键举措。结构性改革是贯彻落实十八届五中全会精神的重要部署，也是贯彻十八届三中全会改革方针与探索“科学的宏观调控”的重要实践，是中国面临后危机时期经济困境的应对求解之道。

就此提出几点探讨性建议：一是需重视保障退出企业的普通员工利益，市场出清与企业退出应优先妥善解决拖欠员工薪酬以及其他历史遗留问题。二是可加快推进农地体制改革，赋予农民宅基地流转权，以更好地实现房地产去库存与扶持新市民城市化目标，并为农民财产性收入增加创造合理的政策条件。三是在目前面临粮食第四次相对过剩形势下，应当因势利导地把粮食和农业政策调整作为结构性改革的有机内容。四是对超预期小概率事件冲击要未雨绸缪。

改革初期调整“退够”的启示

针对早先过度扩张带来的国民经济总量与结构失衡问题，1979年中国决策层决定用两三年时间实施经济调整。然而当时对调整政策必要性认识不一致，有观点担心实施调整方针会耽误经济发展的大好时光，造成调整方针贯彻落实不力。

1980年11月陈云力挺调整方针。他回应“耽误时间论”说：鸦片战争以来耽误了多少时间，现在耽误三年时间有什么了不得。他明确指出“调整意味着某些方面的后退，而且要退够”，调整后“会站稳脚跟，继续稳步前进”。邓小平也强调“如果不调整，该退的不退或不退够，我们的经济就不能稳步前进”。

中央高层由此凝聚调整共识。调整“退够”方针实施以后，1981年中国经济增速回落到5.2%。然而由于较好地化解了早先宏观经济过度扩张带来的失衡问题，同时大力推进改革开放政策，中国经济在1982—1988年迎来前所未有的高增长。

今天中国经济与改革开放初期相比较已发生翻天覆地的变化，政策方针不能再是“退够”而是要稳中有进。与改革破冰期探索比较，在特定短期内需准备接受较低增长率并着力解决周期与结构失衡的矛盾，通过供给侧改革为未来可持续高增长创造条件的决策理念没有变。在这个意义上，今天结构性改革与改革初年调整决策具有传承性。

（卢锋，北京大学国家发展研究院教授、北京大学中国宏观经济研究中心主任。）