地方政府跨域合作的合宪性证成及其限度

张彪

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

·法律园地

地方政府跨域合作的合宪性证成及其限度

张彪

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

地方政府跨域合作是应对公共事务和政府权力外溢的主要手段。作为一种新兴的政府权力模式主张，它的制度演绎首先要解决合法性问题，同时要注意防范其可能威胁宪政框架稳定的潜在风险，因而有必要确定其合宪性维度。地方政府跨域合作的合宪性基础源于公法思想从规范主义到功能主义的发展，具体的技术手段包括宪法解释、宪法修改等。地方政府跨域合作的宪法防卫机制应当以“合法性原则”、“均衡性原则”和“程序正当原则”为中心。

地方政府跨域合作；规范主义；功能主义；宪法防卫

一、地方政府跨域合作的兴起及其合宪性问题

近些年，地方政府之间的跨域合作逐渐成为国家治理的典型特征，并有继续加强和深入发展的趋势。这一现象发生的原因是多层面的。一方面，伴随着政治、经济和社会结构的高速发展与变迁，地方政府所面临的治理问题日趋复杂，原本在单一行政辖区内可以完成的公共事务，如公共安全、河流治理、环境整治、公共服务等，如今不仅涵盖了地方的政治、经济、社会与空间系统，同时也跨越了不同的行政辖区，具有越来越明显的“政治性”、“公共性”和“外溢性”。［1］（p55）另一方面，广泛、多元且复杂的社会利益关系正在模糊地方政府之间的权力边界，地方政府基于“土地管辖权”所实施的治理行为不仅会对本行政辖区内的利益主体产生影响，同时也会间接影响相邻或相关行政辖区的利益主体，过去依据严格的“土地管辖权”而构建出的治理体系正在受到挑战。为了回应上述情势剧变，一系列原理和技术得到发展，形成了包括区域合并、中央调控、地方政府跨域合作三种截然不同的模式主张。

1.区域合并。传统的区域改革主义笃信“发现问题—解决问题”的工程式思维，当它们意识到公共事务和政府权力有逸脱行政区划边界的趋势并且这种趋势不可逆时，自然地就把“解决问题”的着力点集中在行政区划这一客观存在上。由此，传统区域改革主义演进出了“区域合并（consolidator）”的主张，“企图去除所有或大部分都会区里的小政府，并以单一、全功能、有力的和普及整个都会区的政府取而代之”，［2］（p7）进而达到一劳永逸的根治目的。这一制度设想看似合理，其实面临着实践与理论的双重困境。从实践操作的角度看，行政区划作为一项带有根本性的制度安排，涉及国家政治、经济、文化和社会生活的方方面面，对安定性有着较高程度的要求。调整既定行政区划“有可能会引起某些局部的不稳定因素”。［3］（p110）因而行政区划一经确定，“国家非迫于紧急、特殊的情势变更，一般不会对其进行频繁调整，否则会对政治安全产生不利影响。”［4］（p48）从理论逻辑来看，公共事务和政府权力外溢是永续的，只要行政区划的边界客观存在，它们之间的冲突就无法避免。调整行政区划犹如抱薪救火，薪不尽火不灭。来自理论上的悖论以及实践操作上的难度并没有为“区域合并”留下太多的发展和演绎空间。

2.中央调控。在传统区域改革主义之外，中央调控的方案颇具影响力。这一方案的支持者注意到了公共事务及政府权力外溢和行政区划之间所持续存在的张力，但是，基于行政区划安定性的考虑，他们并不认同调整行政区划的做法。机制的协调远比机械的变革稳妥，回应情势变迁的关键应当是考虑设计何种机制以协调地方政府之间的关系，而非对行政区划的被动调整。经典法学理论认为：“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态”，［5］（p94）这一论断对深陷跨域公共事务治理和权力外溢争端的地方政府同样适用。因而应对问题的关键在于为地方政府设定一个“共同权力者”。中央政府应当承担起“共同权力者”的责任，以更加积极的行动促进地方政府之间的关系朝有利于国家和地方治理的维度发展。中央调控方案的核心问题是，中央政府作为“共同权力者”，是否应该被赋予实质性的协调权力？倘若中央政府没有实质性的事务管辖权，那么协调地方政府关系所需要的人事权、组织权、财政权也就无从谈起，势必会出现“议而不决、决而不行的现象”，［6］（p14）中央政府的权威也会因此受损。因而中央调控若要得以发挥效应，赋予中央政府实质性的协调权力实属必要条件。由此需要进一步考虑的问题是，倘若对中央政府进行赋权（哪怕这种赋权只是临时性的措施），在事实上等同于重构了中央政府与地方政府的权限配置，这种重构是否合理？是否能够实现预期目标？毫无疑问，权限集中于中央有利于法律事实和政策推行的一致性，避免地方政府权限冲突。但一方面，在地方治理问题上，中央政府并不比地方政府拥有更多的信息优势，也不比地方政府更加贴近事实真相，更不比地方政府更能照顾本地利益，因而它的治理能力和治理效果都存有疑问。另一方面，权限上收虽能避免冲突，节约决策成本，但“由于中央严格的指挥监督，地方政府官员易陷于唯命是从的被动地位，态度消极，不易发挥创新与自发精神，从而促使行政官僚化，工作效率降低”，［7］（p11）地方自我治理能力亦会因此而萎缩。所以中央高权协调无异于饮鸩止渴，不能普遍推行并常态适用，仅能作为国家治理和地方治理的临时性补充并以特例的形式存在。

中央调控模式曾经是域外法治发达国家应对跨域问题的首选方案。比如20世纪30年代，美国面临着大量交通、教育、卫生、污水处理等跨域公共事务治理问题，在州一级地方政府治理能力不足的情况下，联邦政府展现出了“旺盛的企图心”，透过一系列措施不断强化自身的主导角色以期完成它所设计的“全国性目标”。［8］（p219）面对联邦政府以宪法“表列权力”和“弹性条款”为基础的权力扩张，最高法院一直保持着相对的克制和隐忍，在联邦政府和州政府因权限争议而上诉要求释宪时，最高法院也比较倾向于联邦政府。由此，联邦政府的权力持续增加而州一级政府的权力不断缩减，形成了美国跨域治理的“涵括——权威模型（Inclusive-Authority Modea）”。［9］（p67）这一做法虽然有效回应了当时迫在眉睫的跨域治理需求，但是“强大的联邦政府已经严重侵犯了州与地方政府的权限”，［10］（p194）遭到了保守主义者的严厉批评。1976年，联邦最高法院在“National League of Cities v.Usery”一案中判定，要求州与地方政府雇员的薪资与工时必须符合联邦法案政策的规定是违宪的。这一判决否定了联邦政府构建统一的跨区域劳动薪资标准的努力，可以看作是美国公共事务及政府权力外溢治理模式转变的开端。自此之后，地方政府的跨域合作逐渐成为应对问题的首要选择。

3.地方政府跨域合作。上述可见，面对越来越繁多复杂的跨域治理问题，域外法治发达国家的治理观念已经从解决问题转向永续发展，在强调效率的同时，更加注重地方政府能动精神的发挥和自治权力的保障。在我国，公共事务和政府权力外溢的情况在改革开放之后呈现出爆炸式发展的趋势，这和我国要在有限的时间并同一空间维度内快速实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化的发展战略密切相关。受制于长时期的中央集权传统和计划经济体制的惯性，改革开放初期，我国地方政府的治理能力存在一定的不足，难以应对如此复杂的局面。彼此之间非但无法形成有效率并有效益的跨域合作，反而徒生事端，冲突不断。严峻的形势、紧迫的压力，这些因素理所当然地导向了中央协调的治理模式。这一模式的首次实践当属20世纪80年代初国务院设立的“上海经济区”和“国务院上海经济区规划办公室”。不过，“上海经济区”和“国务院上海经济区规划办公室”并不具备实质性的协调权力，它们的各种协调努力“皆因没有强制力保障终归流于形式”。［11］（p20）尽管如此，高权威的中央协调并未因此而普遍发生。除非是基于一些重大、特殊且紧急的情势考量，中央政府很少运用其政治权威直接介入跨区域性的地方事务，某些有限的介入也仅仅是作为一项临时应对措施来处理。这是因为，权力过度集中于中央的体制安排无法调和“现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾”，［12］（p33）必然会导致央地关系失衡。改革开放以来，基于“社会主义民主制度”和“社会主义建设”的双重考量，地方获得了“必要的分权和自主权”，［13］（p321）这业已成为我国大国治理的一项基本经验。所以自跨域问题发生到现在，地方政府一直是最主要的治理主体，它们之间水平面向上的合作也构成了最主要的治理模式。

4.合宪性问题。地方政府跨域合作的模式内含着对地方自主权的承认与尊重，以及对地方治理能力的维护与培育，它在缓和公共事务及政府权力外溢与行政区划刚性边界的矛盾和冲突上，也展现出了极大的创新精神和生命力。当前，“地方政府跨域合作的领域、层次、形式发展迅速”，［14］（p41）已经成为我国跨域问题治理的首要选择。然而，尽管地方政府跨域合作的上述内在功能构成了其正当性存在的现实基础，但却面临着于法无据的尴尬局面，①新近，叶必丰教授通过对4448件法律文件的统计和整理，指出我国已经积累了较多有关地方政府跨域合作的法律资源，包括15部法律的21个区域合作条款，25件行政法规的32个区域合作条款，以及24个有关区域合作的法律文件。这一研究极具开创性，对地方政府跨域合作法治化治理等相关问题的研究起到了相当大的促进作用。但从研究中也不难发现，上述资源中缺乏宪法性法律，因此能否就此认为地方政府跨域合作的法律依据问题已经得到解决仍然值得进一步商榷。参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期，第30页。这在相当程度上制约了它的深入发展，需要我们从理论上对此做出回应。更为重要的是，每一种被推崇的制度背后都有危险的事实相随。尽管地方政府跨域合作可以有效提升地方政府的治理能力，优化国家的治理结构，但我们仍然不能忽视它所蕴含的潜在风险。就本质而言，地方政府跨域合作是对国家治理权力配置的一次革新，国家结构形式将会因为它的普遍发生而在事实上重构，中央与地方关系也会随之而动。面对这种新兴的权力模式主张，我们必须在宪政框架内证成其正当性，在此基础之上，才有将其纳入法治化轨道，确保其在法定目的和空间范围内运行的可能。地方政府跨域合作的合宪性维度，一方面构成了地方政府跨域合作的正当性基础，另一方面也为地方政府跨越合作提供了合理的界限，防止其能动性的失控。因而地方政府跨域合作的合宪性维度问题，应当从合宪性补正和合宪性控制两个方面具体展开。

二、合宪性补正：从规范主义到功能主义

作为国家权力配置的进化式运用，地方政府跨域合作在宪政框架内生存的正当性源于公法思想从规范主义到功能主义的演进与发展。

1.来自规范主义的束缚。

规范主义是主宰西方公法思想的基本风格之一，它的智识源泉是保守主义和自由主义这对“奇特的伴侣”。尽管两者存在显著差异，但是它们“在看待法律和政府的方式上却分享着某种亲和性”，“强调法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性。”［15］（p85）规范主义对地方政府的横向联系怀有一种哲学的、政治的和文化上的偏见，这一点在强调权威和传统的保守主义的理论中表现得最为直接。

保守主义尊崇传统，强调权威和秩序，它们视国家为传统、权威和秩序的代表及终极保障，因而把维护国家生存和政治安全视为其理论构建的中心任务之一。在洛克的政治思想中，随处可见对国家存续的担忧，他指出政府存在“解体”的风险，而这种风险一方面来自于外部的武力入侵，另一方面与国家的孱弱有关。“征服者的武力往往从根本上把政府打垮，并把社会打碎，使被征服或被瓦解的众人脱离原应保护他们免受暴力侵犯的社会的保护和依赖。毋庸赘述，对于这种解散政府的方法，世人了解很深并有深切的体会，决不能加以容忍。”［16］（p134）霍布斯认为应当维护国家的绝对权威，哪怕国家是非正义的，因为“即使最坏的君主制也比自然状态或无政府状态为好”。［5］（pⅲ）为了使国家的绝对权威得以维护，社会秩序有所依托，一方面，“主权者的意志”必须获得绝对的服从；另一方面，必须建立一个强大的中央政府，尤其要注意防范地方政府彼此联合对中央政府可能产生的威胁。可见，保守主义内含着对地方政府跨域合作的怀疑与否定。

这种意识形态的影响是深刻的。在美国邦联时期，合众国对地方各州之间的联合非常谨慎，《邦联条例》第六条规定：“未经合众国国会之同意并准确规定其宗旨及期限，任何两州或两州以上之间均不得彼此订立任何条约、或进行任何联合或结盟活动。”这一条款所展现出来的立法精神和技术安排，“由于毋需说明的理由（建立中央相对集权的强大的联邦政府，以保证政治上的统一，实现国内安定，促进经济繁荣），而被录入新宪法”。［17］（p228）可以看出，地方政府跨域合作要想在宪政框架内获得正当性基础，不仅要求它恪守形式法治原则，严格满足宪法的规范，同时还必须以中央政府的承认为前提。在此之外，地方政府没有任何“特权”支持它们进行横向联系。

和保守主义相比，自由主义并没有对地方政府跨域合作表现出特别明显的偏见。“个人自治”是自由主义的理论预设，它关注的主要是“自由权”。［15］（p89）在设计公法形象时，自由主义强调的是使政府服从于法律的必要性，因为“最能清楚地将一个自由国家的状态和一个在专制政府统治下的国家的状况区分开的，莫过于前者遵循着被称为法治的这一伟大原则。”［18］（p73）只有这样，才能维护个人自由的权利，确保政府不会恣意而任性地侵入受法治保护的私人领域。正是由于这种对个人自由的热情关怀，自由主义注重分权与权力制衡，至于地方政府横向联系是否会危及或损害中央政府的权威，它并不在意。然而，也正是自由主义的这种特质，使得宪法的发展越来越集中在“政府权与公民权”的关系上，缺少对“政府权与政府权”关系应有的重视，有限的关怀也仅仅停留在中央与地方关系之上。

从词义本源上来看，宪法（Constitution）一词是由拉丁语“Constitutio”发展而来，“组织、结构、规定”是宪法的基本意涵，［19］（p35）宪法最初的意义仅仅在于确定国家的组织结构形式。这是因为在早期，“人们并不认为政府和个人之间存在着不可调谐之矛盾”，“只是到了16与17世纪，部分由于宗教势力的衰微和新兴商业阶层与封建贵族之间的利益冲突，西欧出现了中央统一政府的需要，由此兴起了霍布斯等提倡的绝对君主学说。”［20］（p57）相应地，反对君主无限权力的自由主义学说也才开始出现。自由主义视政府为个人自由的对立面，认为宪法的终极任务是限制政府权力，保障人权。反映在国家结构形式的设计上，中央与地方的关系就是一个非常重要的制度安排。地方自治对于维持小政府规模，保障个人自由具有重要意义，在宪法中规范中央与地方关系，目的就是防止中央权力侵害地方自治，从而影响个人自由的实现。至于水平面向上的府际关系，它的地位远不及央地关系那么显耀，由此成为宪政光芒照耀下的阴暗之地。如果说保守主义基于国家安全和绝对主权的考虑而对地方政府横向联系抱有偏见，那么自由主义则更进一步，它因为对个人自由权利的重视而对所有政府权力都秉持着怀疑的态度。导致的结果是，一方面，它禁止政府任何法外权力的出现，排斥政府的积极作为；另一方面，它又内在地压缩着地方政府横向联系的发展空间。

可见，在规范主义公法思想的统治下，地方政府跨域合作的正当性基础并不充分。虽然我们可以尝试通过宪法解释或宪法修改等技术性手段对其加以补充，但这也仅仅只能作为一种补充，而无法从根本上解决问题。只有公法思想从规范主义转向功能主义，地方政府跨域合作的合宪性才能获得支持。

2.功能主义下合宪性建构。

功能主义是公法思想的另一种基本类型，它以“社会实证主义”、“进化论的社会理论”和“实用主义哲学”为智识取向。在规范主义的逻辑构建中，它不断尝试对一些关键概念，诸如“秩序类型”、“国家形式”等进行二元对立的演绎，功能主义对此并不认同。在功能主义看来，上述二元对立的概念都是“人为虚构的”，规范主义这样做的目的不过是“界定出它们的真实属性或理想特征，并辨析或凸显出由于理性的失误而进入到现代政治意识之中的败坏的形式”。［15］（p190）在功能主义看来，国家与个人并非对立关系，它们都服从并统一在“实现最美好的生活”［21］（p188）这一目的之下。因此，国家只是履行特定职能的一个机器，它并不是专制权力的代表，其存在的意义是为了更好地构建可以实现美好生活的“公共服务的合作体系”。［22］（p78）由此带来的理念变革是过去二元对立概念的和解，主要表现为对权力和政府角色的重新定位。一方面，政府权力固有的专制标签得以去除，分权和制衡已经不是权力架构的首要任务，行政权得以扩张，“委任立法和行政审判都不是专制权力的征兆”。［23］（p126）另一方面，能动且积极的国家角色对国家、中央政府及地方政府三者的关系进行了重新演绎。地方政府既不是中央政府管制国家的工具，也不是中央政府的竞争对手。在促进公共福利的共同目标之下，中央政府和地方政府之间应当是一种全新的“协力伙伴关系”。［24］（p50）

与之相对应的是，地方政府的横向联系不应当被视为对中央政府或国家安全的潜在威胁。或者说，不能基于上述理由粗暴地遏制或拒绝地方政府之间的积极作为。跨域合作作为应对公共事务和政府权力外溢的一种制度创新，对于公共福利的增进有着重要作用。国家因其存在的合理性内核，而必须加以承认和肯定。即便这种制度创新蕴含着不确定的风险，但我们的回应也不应该是全盘否定它，相反，应该给它一个自我进化的机会。

美国法律现实主义运动的鼻祖O.W.Holmes曾于19世纪中后期提出：“法律的生命不是逻辑，而是经验。”［25］（p1）这一论断终于在一个世纪后被发扬光大。给我们的启示是，法律固然包含有抽象和逻辑的因素，但它更多的应该是“一种社会工程的实践演练”。因而，在功能主义思潮为地方政府的角色转变及其横向积极联系说明了正当理论基础之后，各国宪法纷纷在制度上对此进行合宪性确认。美国的主要做法是联邦最高法院的宪法解释。虽然在跨域治理发生的早期，美国采用了中央调控的模式，但这一模式和长期存在的对地方自治的关怀存有无法调和的矛盾。为此，美国联邦最高法院通过一系列案例的演绎放松了联邦宪法对各州横向联系的限制以求更好回应社会剧烈变迁中的公共服务需求。具体表现在：（1）州际协定的范围逐步扩大。原本各州联系“主要为制定州界事宜，至近年亦使用州际协定以解决共同问题，今已存在的协定大致如烟草产品、防洪、环保、渔钓、天然瓦斯、河水污染及港口设备……等”；（2）国会监督逐步放松。国会同意本是各州签订州际协定的前提性条件，但是现在国会对州际协定的监督“可在协议当时，或之后予以同意”；（3）对州际协定的监督例外。比如，“州际间之互惠协定无须经由国会同意”，［26］（p72）诸如此类的监督例外越来越多。可以说，各州互动已经成为美国政治生活的常态，联邦政府对此保持了足够的克制，并且呈现出积极支持的态度。在日本，宪法在地方政府跨域合作问题上的进化式变迁源自于宪法修改和地方自治制度的确立；在德国，主要表现为“地方公法人”制度的发展和联邦宪法法院的释宪行为。

在我国，是否需要对地方政府跨域合作的合宪性加以补正，这一问题本身是否能够成为一个“问题”，仍然存在着争议。部分研究认为，地方政府跨域合作的合宪性已经得到了宪法的“暗示”和“间接授予”，［27］（p46）因此无须对其做出进一步回应。更为谨慎的观点则仍然坚持对其进行合宪性补正的必要性，但是在技术手段上支持“宪法解释”的方式。［28］（p113）无疑，在宪法的变迁中，宪法解释是一个“重要途径”。［29］（p64）但是考虑到我国当前宪法解释机关的能力和实践经验，它仍然不适宜作为一个主要手段来使用。在现阶段，宪法修改是比较可行的办法，这也符合我国历次宪法变迁的一般规律。因而，我们有必要在宪法中加入有关“横向府际关系”的条款，同时辅之以专门规范跨域合作的宪法性法律，以此完成对地方政府跨域合作的合宪性补正。

三、合宪性控制：宪法防卫机制

尽管地方政府跨域合作因其内在功能合乎当前国家治理体系和治理能力现代化的要求而需要我们积极加以推进，但对于它可能会引发的外部效应仍然应当加以防范。表现在制度层面就是完善相关的宪法“防卫机制”，［30］（p64）从而确保地方政府跨域合作能够在法定框架内有序运行。

对于我国而言，地方政府跨域合作的宪法防卫尤为重要。我国是一个多民族的地理大国，长期以来，“大一统”和“独尊中央”的文化传统非常浓厚，社会心理对于一个强大的中央政府保持着高度的认可。为了使中央政府的权威得以维护，地方政府的横向联系往往会被施以否定评价和政策压制。自有元一代，中央政府甚至不惜牺牲经济社会发展，将行政区划由先前的“山川形便”转变为“犬牙交错”，人为地将同一自然地理单元割裂，使不同的行政区，尤其是一级行政区在管辖范围上无法拥有独立完整的地理单元。“所划省区，或使拥有相当之军需资源，藉以供养驻军，镇压地方；或使战略要地互相楔入，藉以控制，而免叛据……造成犬牙交错之界线，藉以互相牵制是。”［31］（p40）元政府之所以采用这种区划模式，一是为了“便于政治上之统治”，二是为了“便于军事上之控制”。其对地方政府防范之严，对地方政府联合之担忧，可见一斑。

历史上，地方政府跨域合作第一次得到制度性认可发生在民国时期。1923年的《中华民国宪法》第25条规定：“有（地方事务）涉及二省以上者，除法律别有规定外，得共同办理。”这种对地方政府横向联合的承认并非因为中央政府放松了警惕，相反，是因为中央政府的力量薄弱。彼时，北洋系分裂并分别划定各自的势力范围，地方政府的势力过于强大，中央政府无力控制地方政府，更无力以中央调控的模式处理一些必要的跨域事务，因此不得不在“宪法”中作此规定。在其之后，1946年民国宪法第109、110条规定，对于省、县的自治事项，“有涉及两省（县）以上者”，除法律别有规定外，“得由有关各省（县）共同办理”。这一安排遭到了激烈的批评，被认为是“不合于历史传统”，“助长地方意识、分散国力”，并“自毁长城之办法”。［32］（p6）

对地方政府横向联系的担忧并不仅仅源自于我们的文化传统和文化惯性，它是基于中央和地方关系的一种必然结果。无论我们如何对央地关系进行描述，都不能忽视存在于地方政府和中央政府之间那种既包含合作（服从），也包含竞争（不服从）的特质，即便是在施行地方自治制度的国家，这一特质同样存在。因为，与其说央地关系安排是一种国家管理或国家治理形式，不如说它是权力配置和利益分配的一种方案，发生纠纷是必然的。在法治发达国家，不但有关于央地关系的宪法规定，更有一套成熟的机制处理双方的纠纷，避免其失控。但是在我国，历史的发展并没有演绎出处理类似问题的法治化安排，只能依靠中央政府的权威对利益纠纷进行平衡。倘若中央政府所面对的只是单个地方政府，问题并不复杂；倘若多个地方政府就某一利益分配结成联盟，中央政府会付出更多的协调成本，甚至可能出现协调不能的情况。所以对地方政府跨域合作确实应当秉持一种谨慎的态度，防卫机制也因此成为必须。

理想中的宪法防卫机制当然应该是能够尽可能精确地包含地方政府跨域合作的范围、方式、程序、效力、期限和法律责任等内容，对上述内容的确定是宪法防卫机制得以发挥作用的基础性条件。但是，从我国现有的制度资源来看，要想达到上述要求并非易事。需要注意的一个关键问题是，地方政府跨域合作虽然是以地方政府作为核心的跨域合作主体，表现为地方政府之间的横向权力运作，但是真正对它产生决定性影响的是中央与地方的关系，尤其是中央与地方之间的权限配置格局。存在的问题是，由于制度建设上的滞后，我国的中央与地方关系尤其是中央与地方的权限配置尚未完全厘清。在此背景之下，设计并详细阐明地方政府跨域合作宪法防卫机制的具体内容将变得非常困难。因而在现阶段，我们有必要借用法律原则描绘出地方政府跨域合作的一般性限度，为地方政府跨域合作的限度提供基础性和本源性的指导。更为重要的是，中国的大国治理需要足够的试错空间，原则性的宪法防卫机制包含有更多的制度弹性，这也可以为宪法防卫机制的进化式变迁提供可能。

具体而言，原则性的宪法防卫机制应当遵循合法性原则、均衡性原则和程序正当原则。其中，合法性原则为地方政府跨域合作设定限度：“一切合作必须由明确的法律依据或法律授权，合作事项应当在法律规定或授权的空间范围内展开，任何超越法律规定或法律授权的跨域合作行为都应当被责以违法的评价。”［33］（p96）均衡性原则要求宪法防卫机制的设计和运行必须在推进国家治理体系和治理能力现代化的前提下，达成维护中央政府权威和宪政框架稳定的目标。相反，不能以维护中央政府权威和宪政框架稳定为理由，压缩地方自治空间或消减地方自治能力。在地方政府跨域合作的全过程中，中央政府和地方政府的权力运作都可能会出现一定程度上的傲慢、短视甚至恣意行为。程序正当原则意在克服权力的任性，它要求有关地方政府跨域合作的法律程序设定本身应当是合理的，并且这种设定的合理的程序必须得到参与主体和利益相关主体的严格遵从。

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责任编辑 王京

D921.1

A

1003-8477（2016）10-0133-07

张彪（1983—），男，武汉大学中国中部发展研究院讲师，法学博士。

教育部一般项目“跨域治理视角下地方政府合作的合宪性补正及制度化模式研究”（16YJC8 20044）、司法部2015年度国家法治与法学理论研究中青年课题“地方政府跨域合作的法治化治理”（15SFB3008），中央高校基本科研业务费专项资金，武汉大学自主科研项目“区域法制基础理论研究”。