京津冀大气污染法律联防联控的实施困境及对策

任凤珍，高桂林，蒋北辰

(1.河北地质大学 社会科学部，河北 石家庄 050031；2.首都经贸大学 法学院，北京 100070；3.河北地质大学 组织部，河北 石家庄 050031)



京津冀大气污染法律联防联控的实施困境及对策

任凤珍1，高桂林2，蒋北辰3

(1.河北地质大学 社会科学部，河北 石家庄 050031；2.首都经贸大学 法学院，北京 100070；3.河北地质大学 组织部，河北 石家庄 050031)

雾霾为主的区域复合型大气污染是京津冀地区目前乃至今后一段时间内所面临的主要大气污染问题，而这一问题是我国现行“属地”特征的环境管理制度无法解决的。新的《环境保护法》规定了国家建立跨行政区域的重点区域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，京津冀地区也已不同程度地进行了联防联控的法律实践，但也存在诸如指导原则不明确、职责定位混乱、制度失效、资金缺乏保障和缺乏区域利益平衡措施等问题，需要有针对性的解决对策。

京津冀；大气污染；联防联控；困境

一、京津冀大气污染法律联防联控现状分析

国务院办公厅于2010年5月11日转发了环境保护部等九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作 改善区域空气质量的指导意见》(以下简称《指导意见》)。该《指导意见》是国务院针对大气污染联防联控制定的首个综合型、管控型行政规章，标志着我国的大气环境治理工作进入了新的发展阶段。而它最显著的特色就是硬性导向与软性导向相结合，有利于发挥各地方的灵活性和积极性，将“增强区域环境保护合力”作为指导思想，以到2015年构建起“五个统一”①的区域大气污染联防联控工作机制作为工作目标。它将为《大气污染防治法》修订时增设专门的区域大气污染联防联控条款做铺垫，同时也为今后在其它相关部门法中和地方法规、规章中增设符合我国以及地方大气污染防治现状的规范奠定基础。因此，不可否认的是“联防联控”制度的出现，在现阶段的确为在地方性法规或规章缺失的情况下治理大气污染提供了一个较为有效的方式。[1]

2012年12月5日，环境保护部、国家发展和改革委员会和财政部联合发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称《规划》)。该《规划》提出了五项创新机制，即联席会议制度、环境影响评价会商机制、信息共享机制、联合执法监管机制、预警应急机制等，这些机制为推动各省(区、市)迅速有效地开展“联控”提供了政策保障，具有突破性意义。[2]

国务院又于2013年9月10日公开发布了《大气污染防治行动计划》(以下简称大气“国十条”)，[3]提出治理大气污染要“突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，用硬措施完成硬任务，确保防治工作早见成效，培育新的经济增长点”。[4]

为贯彻落实《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》和《大气污染防治行动计划》，发改委、能源局、环保部于2014年3月24日发布了《能源行业加强大气污染防治工作方案》(以下简称《工作方案》)，以期能够促进能源行业与生态环境的协调与可持续发展，切实改善大气环境质量。[5]

我国新修订的《环境保护法》第二十条明确规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”

此外，国务院法制办公室于2014年9月公布的《大气污染防治法(修改草案征求意见稿)》中，设专章规定了大气污染重点区域实行联防联控。

《指导意见》的出台为大气污染防治领域属地管理与区域协作的有效结合提供了政策方面的保障。《规划》则进一步明确了建立区域大气污染联防联控机制的具体要求。[6]而大气“国十条”的公布,宣告了我国在大气污染防治问题上正在走一条属地管理与区域协作相结合、总量控制与质量改善相统一的大气污染防治道路。《工作方案》为加强能源总量控制、保障清洁能源供应、转变能源发展方式奠定了制度基石。[7]《环境保护法》关于联合防治协调机制的规定是对大气污染联防联控的最新方向性指引。而《大气污染防治法》的即将修订则为大气污染联防联控的未来立法指明了方向。

二、京津冀大气污染联防联控的实施困境

(一)缺乏合宜的指导原则

大气污染联防联控长效法律机制的构建，迫切需要一个合宜的能够指明前进方向的指导思想，但现有的法律法规文献包含大气污染联防联控法律机制之指导思想的唯有《指导意见》。2010年颁布的《指导意见》指出，大气污染联防联控法律机制的指导思想为“以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控机制”。如是规定的指导思想存在两个严重问题：一是大气污染联防联控法律机制中的环保部的角色定位过高，这与环保部实际能够行使的权力不匹配。不可否认的是，环保部的全力参与对于落实大气污染联防联控机制具有重要意义，但当下的环保部并不具有统御区域内各行政主体开展联防联控工作的能力。无论是在联席会议下建立区域协调机制，还是通过区域联席会议制定的法律规范来指导各地方政府行事，都是环保部难以担负的重任。二是指导思想太过于强调统一的理念，而忽视了区域内各子单元的差异性。大气污染联防联控需要区域内各行政主体的协同行动，但基于各地在经济发展水平、大气污染现状、空气质量治理等方面的差异性，不能一味地只强调统一，还应充分考虑个体的差异性并在制度安排中具体体现出来。

(二)职责定位混乱

当前,我国的环境管理机制具有非常强的属地特征，环境管理行政单位与传统的行政区划具有高度一致性。这源于我国《环境保护法》第十六条之规定，该条文规定了各级地方人民政府对其辖区内的环境负有采取措施改善环境的责任。由此可知，我国环境管理方式采用了传统的属地管理模式。区域大气污染治理实行联防联控就是要突破传统属地管理的固有局限，联动形成区域合力，以增强区域大气环境保护能力。但由于《指导意见》只是纲领性地提出要增强区域环境保护合力，并没有规定区域大气污染联防联控职能部门的职责分工问题。由此带来的问题是区域内大气污染治理政出多门、职责不清、联动乏力，常常陷入过去“各自为战”的不利局面。

(三)主要制度失效

中央出台了《指导意见》，各地为落实《指导意见》相继出台了实施方案，由此创设了很多具有建设性的制度，如优化区域产业结构和布局、加大重点污染物防治力度、加强能源清洁利用、完善区域空气质量监管体系、加强组织协调等，但上述制度并未发挥其应有的效用。主要是因为这些制度内容规定于《指导意见》和各省实施方案中，法律效力太低，内容也较笼统，无法指导大气污染联防联控的细节工作，最终只能流于形式而无法落实。

(四)资金缺乏保障

我国没有从法律层面上对大气污染联防联控资金来源和配套保障进行规定。大气污染联防联控工作中的区域监测、调查评估、预警预报等阶段投入的人力、物力以及对专业人员的培训、对设备的维护等需要大量的资金投入。可以说大气污染联防联控工作的每个阶段都离不开资金的投入。大气污染联防联控工作资金是由中央政府下拨还是由地方政府承担？区域内各地政府均摊出资还是比例出资？我国现有的法律、政策文件并没有对上述问题给出回答。由此，区域内个别地方政府消极应对大气污染联防联控的原因可想而知。

(五)缺乏区域利益平衡措施

联防联控区域内，各地方在经济发展程度、大气污染程度等方面存在差异性。为落实大气污染联防联控机制、实现区域空气质量的整体改善，区域内的高消耗、高污染城市必然要牺牲一些经济发展机会，逐步与区域内的其他城市实施统一的大气污染物减排标准，而现有的大气污染联防联控法律机制缺乏必要的利益平衡措施，严重阻碍了区域内各城市参与大气污染联防联控的热情与力度。

三、京津冀大气污染法律联防联控的对策

清洁空气具有不可替代的生态价值，京津冀应以保护清洁空气的生态价值为根本目的，相应体现在指导思想上，即以大气环境保护优先的理念来指导大气污染联防联控工作，并以此为立法、执法和司法的指导思想，保障清洁空气生态、社会以及经济效益的充分发挥，实现大气环境保护的可持续发展。具体而言：

(一)法律要明晰公权力主体的权力和义务，使社会资源配置达到最优

现代社会中，公民和法人普遍谋划长期经济活动、从事财富积累的两个前提是：第一，公民和法人的所有权被社会持续稳定地承认和保护；第二，公民和法人的努力程度可获得与之相对称的预期效益。在大气污染联防联控领域同样如此，治理大气环境既是各级人民政府的权力，同时也是他们的法定义务。大气污染联防联控实行权力(权利)、义务(责任)法定原则，既能有效增加大气环境治理联控工作的透明度，也能实现各级地方政府权力和义务的长期明确性。法经济学视角下，实行大气污染联防联控主体的权力、义务法定化不仅可以降低联防联控的运行成本，而且可以提高大气环境的治理效率。一则由于公权力主体的权力、义务内容明确，各方可以事先确定联防联控统一行动过程中的风险值，进而降低地方政府间的谈判成本。二则公权力主体之权力、义务的种类和内容确定，能使社会公众对公权力的监督简便易行，进而降低实施过程中的监督成本。因此，法律应明晰大气污染联防联控公权力主体的权力和义务，使社会资源配置达到最优。

(二)法律供给要与社会对法律的有效需求相一致

法律供给要与社会对法律的有效需求相一致。鉴于今年可能修订完毕的《大气污染防治法》用部分条文创设了大气污染区域联防联控机制，届时势必会掀起一股新的地方相关立法潮流。然而，法律不是无源之水，任何一项立法要想成为良法都必须源于社会的实际需求。滞后立法或超前立法由于没有社会实际需求，会导致守法成本远远超出私力救济和无法状态时的花费，此时法律的单位交易成本极高，超出了公众的承受力，人们对这项法律的需求就会荡然无存，在法律实施效果上就会呈现出有法难依或有法不依的局面，立法必然以失败为结局，据此作出的司法判决也会成为一纸具文，进而滋生社会违法数量多和法律执行难等问题。因此要想增加大气污染联防联控的法律消费量(执法和守法消费量)，就必须降低守法的交易难度和法律供给的单位价格，以期实现大气污染联防联控立法的最优预期效果。从交易成本的角度来说，政府行政规制的成本要高于市场手段，“私法自治”比“强制执行”更便于公众消费。故而大气污染联防联控立法中如果提高付出成本与环境利益的吻合度，人们遵守法律的积极性就越高，大气污染治理的效果也就越明显。

(三)大气污染联防联控具体制度的构建应是为了节约治理成本、优化治理效果

归根结底，法律是一套从组织到行为、从静态到动态、从局部到整体用以降低交易成本、促进社会发展的制度系统。[8]由于法律具有一定的滞后性，意味着法律有时会与社会脱轨，落后于社会的发展。实践中，陈旧落后的法律规定的权利义务模式或特权会阻碍社会交易的发展。例如，我国《环境保护法》第十六条规定了以行政区划为特征的属地环境管理模式，[9]这种模式严重阻碍了大气污染联防联控工作的有效展开。为避免上述现象的发生，在实践中有必要推动法律创新或构建更合适的法律制度，但不管是法律创新还是重新制定法律制度，都要严格按照交易成本是否降低的标准。以大气污染联防联控机制的产生和发展为例，该机制最初的运用是作为解决区域性、复合型大气污染的创新机制，代替过去区域内各级地方政府普遍采用的以“各自为战”为显著特征的属地管理工作机制，[10]免除资源重复投入和“治标不治本”的风险，从而节约大气污染治理成本。然而，区域内各地在经济发展水平、环境资源容量以及大气污染程度等方面会存在差异。如果不设计一套相对公平的责任分配机制，就可能使整个大气污染联防联控工作无法在区域内的不同行政辖区间有效开展。因此，大气污染联防联控机制自其提出之日起，便有学家、专家主张实行大气污染联防联控的区域内的各主体要承担共同但有区别的责任。例如，中国社科院的常纪文教授便主张大气污染区域联防联控应实行共同但有区别责任原则。[11]笔者认为，我国大气污染联防联控机制具体制度的构建应着眼于区域大气环境整体得到改善、治理成本不断降低，从而设计一套相对公平的责任分配机制，明确区域内各主体的减排任务，并根据其大气污染贡献程度、自身经济承受能力等分配相应的责任，对受到损害的特定地区进行必要的经济补偿。

(四)当交易成本过高、阻碍交易时，授权给最珍视大气环境的人

引用美国著名法经济学家科斯的观点，权利应让渡给那些能够最具生产性地使用该权利并能激励他们如是使用的人，而且应通过法律的清晰规定以维持这种权利的分配，能够使权利顺利让渡的法律要求也不应太繁重，而且权利让渡的成本应比较低。[12]这有助于加深我们对淘汰落后产能的认识，尤其是如何看待落后产能的价值替代问题。以北京市为例，为进一步推进北京市不符合其首都功能定位的高污染产业、生产工艺和设备的调整与退出，2013年全年计划关停退出高排放企业200余家。不可否认的是，淘汰落后产不仅会涉及企业的资产损失、债务处理等直接损失，也会影响当地的财政收入，对职工重新就业和当地经济发展产生一定影响。[13]如果用短期的视角来衡量落后产能淘汰政策，我们会得出该政策不可取的错误结论。然而从长远的视角来看，国家淘汰了高污染、高排放的落后产能，不仅可以减少污染物排放，而且为节能减排和高新技术产业的落户提供了地域空间，进而促进产业结构调整和升级。一般来说，节能减排和高新技术产业创造经济效益的能力要高于传统的“两高”产业，同样可以提供大量的就业岗位。节能减排企业和高新技术企业运行得越好，国家和地方可获得的税收也就越多。同样的空间资源如果由节能减排和高新技术企业占有不仅能够获得更大的环境效益和经济效益，国家和地方也可以相应获得更多的税收收入，何乐而不为？为深化大气污染联防联控机制，应着重做好以下两点工作：第一，当“两高”产业和高新技术、节能减排产业通过市场手段就退出、进入问题无法达成一致时，为克服过高的交易成本对市场交易的阻碍作用，政府应采取必要的行政手段和经济手段，赋予节能减排、高新技术产业优先发展的权利，弥补市场机制的不足。第二，假定区域内同级地方人民政府之间就同一大气污染问题所作的立法内容发生冲突，彼此间无法就协调问题达成共识又缺乏有效的上位法，即发生在政府间的成本过高而阻碍了管辖权的交易时，应将管辖权授权给最珍视大气环境的地方政府。何谓“最珍视”，可从各自的经济发展程度、大气污染程度、污染贡献程度、公众参与程度等因素综合比较考量。[14-23]

注释：

① “五个统一”指统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。

〔1〕 王金南,宁淼.区域大气污染联防联控机制路线图[N].中国环境报，2010-09-17(002).

〔2〕 严昊,葛熔金,吴志刚.找回‘世博经验’：长三角大气污染协治机制最快写越启动[N].东方早报，2013-12-27(A12).

〔3〕 国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知.中国政府网[EB/OL][2014-08-25].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/12/content_2486773.htm.

〔4〕 国务院常务会议部署大气防治污染十条措施[J].决策导刊,2013(6):6.

〔5〕 “关于印发能源行业加强大气污染防治工作方案的通知”，国家发展和改革委员会网[EB/OL][2014-08-25].http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201405/t20140516_611844.html.

〔6〕 陈靖.“陈健鹏：大气污染联防联控亟须提高环境监管有效性”.中国经济新闻网[EB/OL][2014-08-25].http://www.cet.com.cn/wzsy/gysd/1186536.shtml.

〔7〕 能源行业大气污染防治方案发布[J].中国石油和化工,2014(6):41.

〔8〕 冯玉军.法经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2013:94.

〔9〕 陆新元,Daniel·J·Dudek,秦虎.“中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析”[J].环境科学研究,2006(S1):2.

〔10〕 “推进大气污染联防联控工作 改善人民群众生活环境质量——环境保护部副部长张力军谈《关于推进大气污染联防联控工作 改善区域空气质量的指导意见》”[N].中国环境报，2010-06-22(001).

〔11〕 常纪文.大气污染区域联防联控应实行共同但有区别责任原则[J].环境保护,2014(15):43.

〔12〕 R·H·科斯.生产的制度结构[J].经济社会体制比较，1992(2)，56-57.

〔13〕 苏汝劼.建立淘汰落后产能长效机制的思路与对策[J].宏观经济研究,2012(5):81.

〔14〕 周珂，等.环境法[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

〔15〕 王树义.环境法前沿问题研究[M].北京：科学出版社，2012.

〔16〕 常纪文.环境法前沿问题：历史梳理与发展探究[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

〔17〕 曹明德.环境与资源保护法[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

〔18〕 陈泉生，等.环境法哲学[M].北京：中国法制出版社，2012.

〔19〕 高桂林，等.大气污染防治法理论与实务[M].北京：中国政法大学出版社，2014.

〔20〕 PETER S MENELL et al.EnvironmentalLawandPolicy[M].New York:Little,Brown & Company Limited,1994.

〔21〕 FATTORE E,PAIANO V,BORGINI A,et al.HumanhealthriskinrelationtoairqualityintwomunicipalitiesinanindustrializedareaofNorthernItaly[M].Environ Res 2011.

〔22〕 杨朝飞.健全环境法制是解决大气污染的根本途径——谈《大气污染防治法》的修改[J]．环境保护，2013(16):36-40.

〔23〕 何渊.美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁[J]．环球法律评论，2009(6):87-94.

(责任编辑吴星)

Predicament and Countermeasures of the Joint Prevention and Control in Law of Beijing, Tianjin & Hebei

REN Feng-zhen1, GAO Gui-lin2, JIANG Bei-chen1

(1. Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031; 2. Capital University of Economics and Business, Beijing 100070)

Haze-based regional complex air pollution is a major problem of air pollution in the region of Beijing, Tianjin & Hebei at present and even for some time, and which cannot be solved in current environmental management system with the "territorial" features. The new "Environmental Protection Law" stipulates that the establishment of joint prevention and control coordination mechanism of important areas of environmental pollution and ecological damage across regions. Though the region of Beijing, Tianjin & Hebei have also been carried out the joint prevention and control of legal practice in varying degrees, but there are still existing some problems such as unclear guidelines, confusion responsibilities positioning, institutional failures, lack of funds and the lack of security measures to balance the interests of the region etc., and which require targeted countermeasures.

the region of Beijing, Tianjin & Hebei; air pollution; joint prevention and control coordination; dilemma

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.017

2016-02-20

河北省社会科学基金项目“京津冀大气污染治理的法律协调机制研究”(HB15FX009)；河北省教育厅高等学校人文社会科学研究重点项目“河北省环境污染问题研究”(SD151003)。

任凤珍(1968—)，女，河北青县人，河北地质大学社会科学部主任，教授，硕士研究生导师，主要研究方向为：环境法学、知识产权交易。

D922.68

A

1007-6875(2016)02-0093-05

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.017.html网络出版时间：2016-04-2015：30