我国化工园区布局性环境风险及对策建议

冉丽君，梁 鹏，梁 睿，崔积山

（环境保护部 环境工程评估中心，北京 100012）

我国化工园区布局性环境风险及对策建议

冉丽君，梁 鹏，梁 睿，崔积山

（环境保护部 环境工程评估中心，北京 100012）

介绍了我国化工园区基本情况和布局现状，指出了化工园区布局不合理、城市规划源头缺少环境风险控制要求、后期规划实施和控制不利导致环境风险累积、已属末端的园区规划环评无法改变不合理的空间布局等问题，提出了科学布局新建化工园区、从城市规划源头控制环境风险、推动城市规划环境影响评价并针对现有城市开展环境安全评估、推进现有园区清理整顿等对策建议。

化工园区；布局；环境风险；城市规划

近年来，随着工业化和城市化进程加快及人口快速膨胀，城市内的化工园区和企业大幅增加，危险化学品引发的事故频发。从2015年4月6日漳州古雷腾龙芳烃二甲苯装置及渣油储罐漏油起火，到同年8月12日天津港瑞海公司危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，再到同年8月22日淄博润兴化工丙烯晴储罐分离器爆炸，事故后果越来越严重，引发一定程度的次生环境影响，城市环境风险压力不断加大。归其原因，是由于化工园区缺乏总体规划、城市规划中缺乏环境安全管制要求，造成城市内化工园区数量大幅增加且布局存在风险隐患，部分化工园区与居民区紧邻甚至重叠、包围。化工园区布局性环境风险问题日益突出，在今后相当长的一段时期内，将成为威胁我国城市环境安全、公众健康的隐患。

为从源头控制化工园区环境风险，本文针对我国化工园区布局现状，分析了化工园区在布局、城市规划源头等方面存在的问题，提出了从城市规划源头进行控制、科学布局新建化工园区、清理整顿现有化工园区等对策建议。

1 我国化工园区布局现状

1.1 化工园区基本情况

我国化工园区按存在形式主要分为两类：一类是以化工为单一主导产业的专业化工业园，如上海化学工业区、内蒙古鄂尔多斯大路工业园区、宁夏宁东能源化工基地等；另一类是在工业区、开发区内设专门的化工园区，如河北曹妃甸循环经济示范区内设化工产业园区、榆林工业园区内设锦界工业园区等。

近年来，特别是化工项目入园入区要求［1］提出后，我国各地规划布局了数量规模庞大、产业种类齐全的各类工业园区。根据中国石油和化学工业联合会调研统计，截至2014年底，全国重点化工园区或以石油和化工为主导产业的工业园区共有381个，其中国家级化工园区42个、省级化工园区221个、地市级化工园区118个，约1.2万家规模以上石化和化工企业进入化工园区，企业入园率达到45%左右［2］。根据国家发改委等三部委联合发布的《中国开发区审核公告目录》（2006年版）［3］，共345个开发区涉及石化、化工产业，其中国家级开发区36个、省级开发区309个。还有一类工业区内包括石化、化工项目，但没有专门设立园区，目前我国以此类工业园区居多。

1.2 化工园区布局现状

我国化工园区布局分散，除西藏外，各省均分布有不同规模的化工园区。以石油化工、精细化工为主的工业园区主要分布在山东、江苏、广东、浙江、河北、辽宁等沿海、沿江省份。以环渤海为例，除秦皇岛外，其余12个沿海城市均设有以化工为主的工业园区。以煤炭、盐、碱等资源开发利用为主的工业园区主要分布在西部资源所在地。随着产业向西部转移，西部化工园区逐渐增加，东部发达地区化工园区逐渐减少。

化工园区普遍与环境敏感点距离较近，布局性环境风险突出。如大部分存在“厂居混杂”现象，部分园区后期甚至新增环境敏感点。部分园区选址在大江大河沿岸，与饮用水源距离较近。以江苏省为例，现有的58个化工园区中，70%以上集中于沿江、沿海、环太湖地区［4］。部分园区在规划阶段由于面积过大，造成工业区内设居住区的现象。如陕西神木县榆神工业区规划面积约1 108平方公里，其中既有国家级工业园区、又有省级工业园区，且部分区域重叠，产业布局既有能源重化工基地，又规划了3个居住组团。

2 化工园区布局性环境风险原因分析

2.1 缺乏总体规划，布局不合理现象突出

我国园区设立部门较多，涉及发改委、工信部、商务部等，县级及以上政府部门均可设立化工园区，由于缺乏省级及以上对化工园区的总体规划，导致园区布局不合理问题突出，如：大量化工园区沿长江集中布局，长江干线危险化学品运输量以年均近10%的幅度快速增长［5］；除秦皇岛外，环渤海地区的12个沿海城市均设有以石油化工为主的园区；从宁夏银川到陕西榆林约900公里黄河两岸，分布了约50个化工园区，基本以煤化工为主；内蒙古仅鄂尔多斯有18个工业园区，其中至少13个产业定位为发展煤化工；新疆伊犁河两岸分布了7个煤化工园区。有的地方为项目量身定做工业园区，呈现“一园一企”的怪现象。同等园区面积，园区越分散，所需空间隔离的防护距离占地越大。分散布局难以实现化工园区和周边居住区土地资源利用的相容性和空间隔离要求，也造成土地资源的浪费。

2.2 城市规划缺少环境风险控制要求，化工区和居住区比邻而居

目前，涉及建设用地的规划主要有土地利用规划和城市总体规划两类，是各城市编制建设发展规划的重要依据。这两类源头规划均未开展真正意义上的规划环评，从危险化学品管理看，在技术和管理方面均没有居住区周边土地利用的环境风险控制要求，缓冲区设置无从谈起。由于规划阶段未充分考虑不同功能用地的环境相容性，居住区与化工区往往比邻而存，待到涉化建设项目选址阶段再设置健康及安全缓冲区，客观上难以做到。这逐渐成为城市健康发展的主要矛盾。

我国城市建设用地类型分为居住用地、工业用地等8大类，其中工业用地分为3类，从一类到三类对环境的影响逐渐加重［6］；居住用地也分3类，从三类到一类对环境的要求逐渐提高。这种分类体系不适用于风险管控，如工业用地中仅有物流仓储用地一类，没有根据储存物质危险特性进行划分，危化品和一般物质在用地要求上没有区别，与居住区也没有隔离要求，造成危险品侧榻而卧成为常态。如青岛输油管道爆炸事故发生地——秦皇岛路，两侧分别为5.6万人口的黄岛区老城区和青岛石化工业园区［7］，区域内工业用地和居住用地之间根本无空间设置缓冲区，土地利用类型严重不相容，先天不足必然导致环境风险后果严重，且调整付出的代价极大。

2.3 规划实施和控制不利，导致环境风险累积

由于各部门管理权责不明确、职能交叉、未有效衔接等原因，我国城市规划批复后，在实施过程中往往严肃性不够，许多地方为推动项目上马而设置化工园区、为发展房地产经济而设置居住区，规划调整随意，造成园区内包含居住区或居住区被工业区包夹的现象普遍发生，且后期搬迁、调整难度很大。目前我国许多城市存在“城中厂”、“厂中村”，如部分石化项目早期选址位于偏远荒地，但由于城市快速发展过程中规划控制不力且严肃性不够，使周边环境敏感点大幅增加，与企业距离越来越近，环境风险累积，造成“化工围城”或“城围化工”的被动局面，如南京化工园区。

2.4 化工园区规划环评已属末端，无法改变不合理的城市空间布局

土地利用规划是土地用途管理的基础，是各城市编制建设发展规划的重要依据。城市总体规划在土地利用规划基础上开展，指导和调控城市发展建设。目前这两类可以调整空间布局的规划仅包括由编制机关负责的环境影响篇章或说明，均未开展真正意义上的环境影响评价，也没有明确的环境风险管制要求。工业区规划与规划环评往往在这两类规划批复之后进行。由于上位规划布局已经确定，没有在源头进行环境风险管控，工业区规划环评难以优化或者调整已被确定的不合理产业布局与选址。

3 对策建议

3.1 完善化工园区环境管理政策，科学布局新建化工园区

建议从城市环境安全、环境资源承载力角度，研究制定“涉化类工业园区”选址、产业规划和准入条件等相关环境管理政策，高效利用土地资源，大幅减少工业园区的点与规模，把环境相容性作为强制性要求纳入土地使用功能，全面提升管理要求，科学布局新建化工园区，并适时开展园区发展的综合回顾性评价。

3.2 从规划源头控制环境风险，推动城市规划环境影响评价

为落实《生态文明体制改革总体方案》中构建国土空间开发保护制度和空间规划体系的要求，根据功能区提出分类保护要求，工业用地与居民区之间设置必要的缓冲空间，从空间布局角度解决“化工围城”和“城围化工”的窘境。在“多规合一”中强化规划环境影响评价硬约束，结合空间、总量和准入三条红线，优化城市和新区定位、功能分区及空间布局。结合功能区提出分类保护要求，在工业用地与居民用地之间设置必要的缓冲空间［8］。严格限制在以重化工等高污染、高风险产业为主体的产业集聚区推行产城融合发展，强化高污染、高风险产业集聚区周边空间管制，可设置限制带、控制带和防范带，明确管控要求［9］。如危化品仓储用地和重污染工业项目用地必须与居住区、学校、医院等环境敏感点设置足够的健康及安全缓冲区，避免“生活生产混居、饮水排污交错”等不合理现象，促进城市规划与环境保护相协调。

3.3 严格规划管理与控制

地方政府作为城市空间规划管理的责任主体，建议由国土部门严格土地利用总体规划管理，规划部门严格依法落实规划编制和实施中的管理责任。规划制定应充分征求社会意见，杜绝规划“打架”现象，同时做好信息公开。提高规划的严肃性和强制力，规划一旦确定，在日常管理中应严格执行，保障规划的严肃性和科学性，杜绝为上马个别项目随意调整规划的现象。企业应配合地方政府做好规划控制工作，完善自身的环境风险防范措施，同时加强信息公开，主动向附近公众公开项目的防护距离等信息。

3.4 开展现有城市环境安全评估，推进现有园区清理整顿

建议针对城市现有建设情况开展环境安全评估与诊断，查找环境安全隐患与社会风险点，主要包括城市功能性布局、饮用水源、化学品生产与贮存、危险化学品的运输与管道敷设、危险废物与垃圾处理处置以及交通等基础设施布局存在的环境安全隐患和社会风险隐患，对症下药，减缓矛盾。组织地方各级政府全面清理整顿现有各类工业园区，鼓励环境敏感区和人口密集区涉危涉化企业的升级改造和转移，削减并严格控制“涉化类工业园区”的数量。

［1］环境保护部. 化学品环境风险防控“十二五”规划［R/OL］. （2013-02-07）［2016-02-01］. http：//www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/t20130220_248271. htm.

［2］王磊明. 破解“化工围城”路在何方？［N/OL］. 中国环境报，2016-01-04（09）［2016-02-05］. http：// news.cenews.com.cn/html/2016-01/14/content_38935.htm.

［3］国家发展委员会. 中国开发区审核公告目录［R/OL］.（2007-03-27）［2016-02-09］. http：//www.sdpc. gov.cn/zcfb/zcfbgg/200704/t20070406_126961.html.

［4］周家艳，李冰，王水，等. 中国化工园区发展现状及环境风险管理策略研究［J］. 污染防治技术，2012，25（3）：5-10.

［5］国务院. 推进长江危险化学品运输安全保障体系建设工作方案［R/OL］.（2014-06-09）［2016-02-10］. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/23/ content_8903.htm.

［6］中华人民共和国住房和城乡建设部. GB50137—2011城市用地分类与规划建设用地标准［S］. 北京：中国建筑工业出版社，2011.

［7］国家安全生产监督管理总局. 山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告［R/OL］. （2014-01-26）［2016-02-10］. http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/ Channel_20132/2014/0110/229137/content_229137.htm.

［8］冉丽君，周学双，童莉，等. 新加坡环境风险管控对我国城市规划的启示［J］. 安全与环境工程，2015，2（22）：7-10.

［9］叶春民. 城市规划应充分体现环保优先——新加坡环保经验启示［J］. 中国环境管理，2010，（1）：19-24.

（编辑 叶晶菁）

Environmental risks triggered by layout of chemical industrial parks in China and corresponding countermeasures

Ran Lijun，Liang Peng，Liang Rui，Cui Jishan
（Appraisal Center for Environment & Engineering，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China）

This paper introduces the situation and layout status of chemical industrial parks in China. The problems of chemical industrial park are pointed out，such as：unreasonable layout，urban planning with lack of environmental risk control requirements，environmental risk accumulation caused by poor planning implementation and control，the ending industrial park planning environmental assessment can’t change the urban layout，and so on. The suggestions are put forward as follows：The new chemical industrial park should be arranged scientifically；The environmental risk should be controlled at the beginning of urban planning；The environmental impact assessment of urban planning should be promoted；The environmental security assessment of cities should be launched；The existing parks should be rectif ed.

chemical industrial park；layout；environmental risk；urban planning

X323

A

1006-1878（2016）06-0692-04

10.3969/j.issn.1006-1878.2016.06.020

2016-04-15；

2016-08-22。

冉丽君（1981—），女，北京市人，硕士，工程师，电话 15801429581，电邮 ranlijun1212@163.com。联系人：崔积山，电话 15911048379，电邮 cuijishan@acee.org.cn。