中国县域绿色发展（仙居）论坛侧记——深入探讨县域绿色发展的新理念、新方向、新路径

□ 本刊记者 祁巧玲

中国县域绿色发展（仙居）论坛侧记
——深入探讨县域绿色发展的新理念、新方向、新路径

□ 本刊记者 祁巧玲

中国县域绿色发展（仙居）论坛9月24日至25日在浙江省仙居县举办。十一届全国政协副主席、中国生态文明研究与促进会会长陈宗兴出席并讲话，环境保护部副部长黄润秋出席并发表主旨演讲。

本次论坛以“守护绿水青山推进绿色发展”为主题，通过主题演讲和“县域绿色发展与体制机制改革创新”“建设国家公园实现绿色发展”两场专题论坛，深入探讨了县域绿色发展、美丽乡村建设、国家公园试点的重点与难点等议题。论坛由环境保护部指导，中国生态文明研究与促进会主办，浙江省发展和改革委员会、浙江省环境保护厅共同支持，中共仙居县委、仙居县人民政府承办。来自国家发改委、环保部、地方环保等部门的有关负责人，国内绿色发展典型地区、国家公园试点地区代表与国内外有关方面的专家学者共聚一堂，集思广益，建言献策。

十一年前，时任浙江省委书记的习近平提出了绿水青山就是金山银山的重要论断，浙江成为“绿水青山就是金山银山”理念的先行实践地区。仙居县作为环保部批复开展的国家公园试点地区、国家生态旅游示范区、浙江省首个县域绿色化发展改革试点，在探索国家公园体制、创新绿色化发展体制机制方面提供了经验与范本。

陈宗兴在论坛开幕式上指出，县域在我国社会经济发展中处于承上启下的关键环节，是社会发展、保障民生、维护稳定的重要基础。县域经济在实现国民经济宏观调整以及社会管理目标的过程中，发挥着基础性作用。实现县域绿色发展，是推进生态文明建设的重大系统工程。

黄润秋在论坛主旨演讲中指出，作为国家基本的行政单位，县域贴近基层、贴近群众、贴近自然，在县域探索绿色发展道路更容易发现并解决问题，建设成效会给当地人民群众带来更为直接、更为深刻的影响。县域绿色发展举足轻重，是推进生态文明建设的基石与关键。县域经济社会发展必须主动适应新形势、新要求，持之以恒地探索绿色发展之路，先试先行，立足解决现实矛盾和困难，发扬首创精神，在政策框架内拿出新招实招，让生态优势成为经济发展的新优势与新动力。

一、县域绿色发展的重点：乡村价值再发现与美丽乡村建设

县域发展是城市发展与乡村发展的结合点，是我国经济社会发展的重要组成部分和战略基石。乡村建设得好不好，成为衡量县域发展水平的重要标准。

在过去三十多年，县域经济社会取得快速发展，也产生了不少问题。一些地区存在经济结构单一、产业结构层次偏低、缺乏支撑性特色产业等问题。与此同时，土壤污染、水污染和大气污染，生态空间被过度占用，耕地减少，水土流失严重，过度使用化肥、农村脏乱差问题突出。这些问题成为重要约束，严重阻碍了县域的可持续发展。

为了突破发展瓶颈，一些县域开始转变发展观念，重新发现乡村价值，包括乡村生态价值、乡村经济价值、乡村传统文化价值等，探索一条乡村资源再开发的新型县域发展之路。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生谈到，今天的乡村和我们过去认识里的农村是不同的概念。过去我们认为，农村是农民住的地方，是开展农业生产的地方，是提供原材料的地方，或者是补充城市劳动力的地方。但是，随着互联网、高速公路、高速铁路的发展以及我们发展理念的改变，今天的乡村，可以开展大量的经济活动，很多资源可以创造出新的生产力，这是一种新的经济增长来源。现在国家大力倡导的，很多地方也在探索推行的生态农业、乡村旅游、休闲农业就是这种新的经济形态。张永生认为，欠发达地区应抓住这种历史机遇，通过这种绿色发展路径，建立一种代表未来经济方向的经济形态。这也就把绿水青山转化为金山银山的经济形态，仙居就是这样的成功范例。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在论坛上指出，现在有些地方的美丽乡村建设存在误区：一是仅按照城市人的审美要求来建设美丽乡村，忽视当地人的生产和生活改善需求，城市人的乡愁保留了，但是农民的生产和生活条件依然没有得到改善。二是只重视硬件建设，忽视软件建设。美丽乡村建设变成简单的道路硬化和村容村貌的涂脂抹粉，没有重视对农民素质和美丽乡村业态的培育。美丽乡村不仅包括村容村貌整洁、基础设施完备，还包括公共服务便利、社区精细管理、产业自我滚动发展、农民积极参与和美丽制度的构建等等。但后者往往被忽视，有的地方由于缺乏管理和后续的资金支持，不到几年又被打回原形。常纪文提出，美丽乡村建设要从量体规划、环境治理、农民培训、村民自治、特色保持等多方面着手，提升美丽的内涵，实现绿色发展。

中国县域绿色发展（仙居）论坛现场

二、县域绿色发展的新路径：以人为本的绿色产业化

绿色产业化，就是把一个地区的生态资源、环境资源变成能产生经济效益的产业。县域经济作为我国一种基础的区域经济组织形式，大多拥有丰富的生态环境资源和农业农村资源，也更贴近广大农村、小城镇人口的民生需求。绿色产业化的路子为县域经济找到了新的增长点，同时也产生了诸如土地、就业、环境质量等问题，降低了公众获得感和幸福感。

中国科学院旅游研究与规划设计中心总规划师宁志中谈到，要建设以人为本的县域绿色发展，首先要处理好保护与发展的关系。地方政府要换位思考，与群众对话，了解群众在文化、产业、农田、乡舍、收入、个人价值等方面的诉求，让群众感受到利益的保证、价值的保证、存在感的保证。

清华大学生态文明研究中心秘书长、循环经济产业研究中心主任温宗国提出，一个区域的国民财富包括人造资产（也就是GDP）、生态资产、社会资产和人力资产。在生态文明建设和绿色发展的过程当中，要做好生态资产核算，做好在此基础上的生态补偿工作，还要做好绿色培训，提升人的素质。

中国社会科学院农村发展研究所研究员、乡村公共服务研究创新团队首席研究员党国英提出，县域经济绿色产业化必然伴随着产业的转移、人口的移动，这为我们纠正没有以人为本的居住形态带来了机遇。现在的城市规划，居民区面积占城市建成区面积的比重过低，城乡居民住房的产权强度低，农村土地确权也存在问题。在接下来的城镇化过程中，要让农村土地自然地流转起来，让好的农村生态环境成为有经济价值的居住环境，增加农民收入，也满足城市人的需求。城市要适当增加居民区面积，改善居住密度，也更好地接受农村转移人口，让居住形态真正以人为本。

三、区域生态文明制度的先行先试：国家公园

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立国家公园体制。2015年1月，国家发改委、环保部等十三部门联合发布《建立国家公园体制试点方案》，提出建立统一、规范、高效的国家公园体制，并确定在青海、浙江、云南等九省份开展国家公园试点工作。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。《生态文明体制改革总体方案》将国家公园体制作为生态文明制度建设的重要组成部分。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，整合设立一批国家公园。国家公园正在成为生态文明体制改革的热点。

国务院发展研究中心研究员苏杨在论坛上介绍了国家公园体制试点的进展情况，并指出，目前试点工作的两个突出困难是，钱和权。即，要使遗产地充分体现保护为主、全民公益性优先，其资金从哪里来？补偿机制如何建立？绿色发展机制如何建立？相关土地权属问题如何解决？管理中的责任和权利如何划分？等等。

浙江省台州市仙居县皤滩古街

目前我国国家公园体制的探索大致可以分为两类：自上而下的和自下而上的。当然，任何一个试点都或多或少地存在二者不同程度的结合。2015年12月，中央深改组审议通过《中国三江源国家公园体制试点方案》，开启了青海自上而下的体制改革创新之路。在论坛上，青海省环保厅生态处副处长何跃君对三江源国家公园试点工作的进展情况作了介绍。

何跃君说，三江源国家公园体制试点的核心任务，是创新生态保护管理体制机制。在土地权属问题上，三江源国家公园范围内的土地所有权全部为全民所有。可可西里国家级自然保护区管理局拥有保护区范围内土地使用权，公园其他的草地使用权全部承包落实到牧户。在权责划分上，三江源国家公园所有权由中央政府直接行使，试点期间由中央政府委托青海省政府代行所有权。在管理团队上，坚持整合优化、统一规范，不作行政区划调整，不新增行政事业编制，组建管理实体，行使主体管理职责。试点期间，各有关部门依法行使自然资源监管权。在3个园区分别设国家公园管理委员会和党工委。园区范围内乡镇政府加挂保护管理站牌子，增加国家公园相关管理职责。整合国家公园所在县资源环境执法机构和人员编制，由管委会实行资源环境综合执法。

针对试点工作中的资金问题，何跃君介绍了三江源国家公园试点建立资金保障长效机制的探索情况。三江源正在建立以财政投入为主、社会积极参与的资金筹措保障机制。三江源国家公园属中央事权，园区建设、管理和运行等所需资金今后要逐步纳入中央财政支出范围。试点期间由青海省财政统筹。中央财政通过现有渠道加大支持力度。同时，中央财政加大重点生态功能区转移支付规模，继续实施生态补奖政策，适当提高补奖标准，支持三江源国家公园涉及的县域开展野生动物保护补偿。三江源还积极探索管理权和经营权相分离，制定特许经营办法，确定特许经营内容和项目，采取收支两条线。

何跃君还表示，在自然资源产权相对清晰、财政支持力度较大的条件下，三江源试点依然存在包括资金在内的一些问题，管理人员的观念、专业技能也无法满足试点工作的需要，中央、省级、当地政府在管理上也尚未完全衔接和理顺，如何实行门票预约和限额制度也没有形成共识。三江源试点要在2020年前正式设立三江源国家公园，时间紧，任务重。

2014年，环保部同意浙江开化、仙居开展国家公园试点工作以来，仙居县开始了自下而上的国家公园体制探索之路，通过构建一体化管理体制、法制化保护机制、市场化经营机制、国际化运作机制和社会化参与机制，探索出一条行之有效的管理体制，并争取到法国开发署约5.5亿的低息贷款，用于生物多样性保护及开发利用。

仙居国家公园体制试点的探索取得了积极成果，但在体制创新、事权划分、资金筹措、配套产业发展等方面仍然存在一些问题。苏杨建议，这些问题必须统筹解决。国家公园建设，要注意和中央政府的政策衔接好，也要借鉴国外经验。在钱的问题上，除了政策性贷款，还要大力发展绿色产业及其配套性制度建设，增强区域绿色发展的内生力和自主性。仙居有条件探索出一条治理模式和资金机制的创新之路：自上而下的试点探索和自下而上的自主创新相结合的国家公园体制。

与三江源国家公园体制试点完全自上而下的探索不同，仙居的情况更具有代表性，对很多试点地区的探索都有参考价值，对目前还不是试点的地区也同样有启发。

论坛还达成了“2016县域绿色发展仙居共识”，会同四川省洪雅县、河北省隆化县、山西省大同县等参会代表共同发出倡议，呼吁各地以高度的责任感和使命感，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，始终把生态文明建设摆在全局战略位置，推动绿色发展的地方实践，为全面建成小康社会、建设美丽中国贡献力量。

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仙居县地处浙江东南、台州市西部，是台州市母亲河永安溪-灵江-椒江的源头。县域面积2000平方公里，“八山一水一分田”，丘陵山地占80.6%，森林覆盖率高达77.9%，生态优越，环境优美。早在1000多年前，宋真宗就以其“洞天名山，屏蔽周卫，而多神仙之宅”，钦赐县名为仙居，其中最具代表性的山就是神仙居，也正是诗仙李白梦中神往的天姥山。仙居历史文化悠久，境内有距今7000多年的下汤文化遗址，国内八大奇文之一的蝌蚪文、春秋古越文字，中国历史文化名镇皤滩古镇及桐江书院等历史文物遗产。仙居还是“一人得道，鸡犬升天”“沧海桑田”“逢人说项”等成语典故的发生地。

近年来，仙居以“绿水青山就是金山银山”的理念为指导，在农村环境治理、水环境治理、生态农业、生态旅游、文化遗产保护等方面做了大量卓有成效的工作，先后获得国家生态县、美丽中国十佳旅游县、中国休闲农业与乡村旅游示范县、全国有机食品生产基地、长三角最佳慢生活旅游名城、中国慈孝文化之乡、浙江省十大养生福地等多项荣誉。2014年获环保部批准，成为首批国家公园试点县。2015年，仙居成为了浙江省首个县域绿色化发展改革试点县。

仙居坚持不求规模求特色，不比大小比精致，全力打造醉美新城区，建成了一条全长112公里，连通城乡的美丽绿道。在绿道配套设施建设中，不仅考虑绿道与自然景观、人文景观相结合，彰显地方特色，还提倡低碳、绿色、环保理念。在栈道、栏杆、驿站建设上采用石英塑等节能、环保、耐用的新材料。绿道的建成，不仅丰富了仙居的旅游产品，也带动了周边农户的增收，为市民带来了健康和美的生活选择。2015年，仙居绿道获得中国人居环境范例奖。

近年来，仙居以国家公园试点县建设为抓手，开展全域生态环境综合整治，探索建立区域生态环境敏感区、保护区、重要生态环境服务功能区分区化管制，制度化管理，项目化管护的系统保护机制。在全国率先制定了县级《生物多样性保护行动计划》，成功争取到联合国环境规划署生物多样性和生态系统服务价值评估(TEEB)项目、联合国开发计划署仙居国家公园生物多样性新型碳汇项目等多个国际性项目。目前，国家公园试点内已发现各类木本植物近1500种，野生脊椎动物260余种，并有保存较好的常绿阔叶林，生物多样性丰富程度位于全国前列。

山水神仙居