进口固体废物鉴别现状和鉴别依据存在的问题及对策研究*

郝雅琼 朱雪梅 田书磊 周炳炎 王 琪(中国环境科学研究院，北京 100012)

1 固体废物进口现状

我国是一个人均资源相对不足的国家，每年需从国外进口大量的可用作原料的固体废物(见图1)，作为我国主要原材料缺口的有力支撑[1-3]。然而，由于发达国家对部分固体废物利用处置实行收费制度，一些不法商人利用我国大量进口可用作原料的固体废物之机，将不易加工处理、受到污染或者不具备利用价值的固体废物向我国非法转移，甚至利用进口固体废物进行走私活动[4-8]。因此，对于进口固体废物进行鉴别显得尤为重要。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《固体废物进口管理办法》中规定，“禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物”，“对可以弥补境内资源短缺，且根据国家经济、技术条件能够以无害化方式利用的可用作原料的固体废物，按照其加工利用过程的污染排放程度，实行限制进口和自动许可进口分类管理”，“禁止进口列入禁止进口目录的固体废物”。在实际进口过程中，很多情况下必须进行专门的鉴别才能确定进口物品是否属于固体废物以及属于哪个进口废物管理目录[9]。笔者根据近3年所完成的进口固体废物鉴别实例，对进口固体废物种类、来源地及申报名称等进行总结分析，同时对目前进口固体废物鉴别依据存在的问题提出了针对性的对策与建议，以促进我国进口固体废物鉴别工作的发展，有利于监管部门对进口固体废物的宏观管理。

注：数据来源于中华人民共和国环境保护部网站。图1 1999—2012年我国可用作原料的固体废物进口量Fig.1 The imported quantities of solid waste as raw material by China during 1999-2012

2 固体废物鉴别

2.1 鉴别实例总体情况

2012—2014年完成了324例进口固体废物鉴别实例，鉴别结论属于《禁止进口固体废物目录》(简称《禁止目录》)的实例占77.8%，属于《限制进口类可用作原料的固体废物目录》(简称《限制目录》)的占7.4%，属于《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》(简称《自动目录》)的占0.6%，属于非固体废物的占14.2%。鉴别属于《禁止目录》的主要是粉末涂料类固体废物和金属固体废物；属于《限制目录》的主要是含铜大于10%的铜精炼炉渣，未硫化橡胶的下脚料和边角料；属于《自动目录》的是废钢铁；非固体废物的主要是矿砂、塑料再生颗粒和副产品氧化锌。

2.2 来源国家或地区分析

在鉴别为《禁止目录》的实例中，缺少来源地信息的实例占42.5%，有来源地信息的实例占57.5%，其中具体的来源地信息如表1所示，来自韩国的占13.9%，来自美国的占5.6%，来自马来西亚、英国和荷兰的各占3.6%、来自澳大利亚的占3.2%，来自日本的占2.8%。在已知来源地信息的鉴别实例中，来自亚洲、欧洲、美洲和大洋洲的比例分别为58.5%、21.4%、14.5%、5.6%，其中欧洲主要包括英国、荷兰和德国，美洲和大洋洲主要分别是美国和澳大利亚。由图2可知，来自亚洲的鉴别实例中，鉴别为《禁止目录》的固体废物占67.4%，非固体废物占21.7%。在缺少来源地信息的鉴别实例中，鉴别为非法走私进口的实例占90%以上。因此，为了防止固体废物非法进口，海关和缉私部门应重点加强来自亚洲国家和地区以及英国、荷兰、德国、美国和澳大利亚的进口货物管理。

表1 《禁止目录》固体废物来源地分布Table 1 Exported countries or regions of banned imported solid waste directory

图2 来自亚洲的实例鉴别情况Fig.2 The identification results of cases from Asia

2.3 《禁止目录》主要固体废物种类分析

2.3.1 粉末涂料类固体废物

表2为《禁止目录》中的固体废物种类分布图，鉴别实例中有33.3%是以粉末涂料产品名义申报的，经鉴别分别为粉末涂料生产过程中旋风分离产生的通过袋滤器进行回收得到的超细粉，过期或不合格粉末涂料，粉末涂料生产过程中冷却破碎工序产生的片状料、落地料、机头机尾料等。2013年和2014年鉴别为《禁止目录》实例的粉末涂料类固体废物实例所占比例分别为37.5%和50.7%，属于违法走私进口，其中10.5%来源于韩国，6.0%来源于德国，2.4%来源于比利时和美国，其余的缺少来源地信息。

表2 《禁止目录》固体废物种类分布Table 2 The kinds distribution of banned import solid waste directory

以粉末涂料产品申报的物品最终鉴别为粉末涂料产品的仅占5.1%，其余均为《禁止目录》的固体废物，具体的鉴别结果及所占比例分别为超细粉占28.6%，过期或不合格粉沫涂料占41.9%，片状料占17.4%，落地料占2.0%，机头机尾料占5.0%[10]。其中77.6%的粉末涂料类物质(包括粉末涂料产品、超细粉、过期或不合格粉末涂料、落地料)的物理形态主要呈粉末状，发货商或进口商故意将少量的结团状废物盛装于底部，因此，仅凭外观特征、海关检验部门检验人员的经验和常识无法判断该类物质是否属于固体废物，必须由固体废物鉴别部门进行专门鉴别，而且采样方式直接影响其固体废物鉴别的结论。

在实际进口过程中，进口商通常将多种不同颜色或者不同形态的粉末涂料类固体废物以同一报关单项下申报进口。例如，2013年8月，同一报关单项下包括蓝色、红色、粉色、黄色4种不同颜色且成膜状的不合格粉末涂料；2013年9月，同一报关单项下包括绿色粉末涂料产品、黄色不合格粉末涂料、绿色且已部分发生结团的超细粉，以及灰色、黄色、蓝色未混合均匀且已部分发生结团的过期粉末涂料等。

2.3.2 金属固体废物

鉴别为《禁止目录》实例中有19.8%的是含铁、铅、铜、锌、钨、锰、锑、镍、钴等的金属固体废物，通常以矿砂、精矿、金属氧化物产品、金属氢氧化物产品等名义申报，经鉴别属于金属冶炼除尘灰，火法或湿法冶炼渣，冶炼废水处理污泥，金属矿开采和采选过程中产生的低品位弃矿或尾矿、渣灰泥等，以及以金属为主的固体废物经过破碎、压制、脱水等机械处理得到的物质。

在这类固体废物中，铁含量较高的以铁矿粉、铁矿砂、磁铁矿砂等名义申报；铜含量较高的以铜锍、铜矿、锌矿砂、铁矿砂、铜精矿等名义申报；锌含量较高的以氧化锌、粗氧化锌、锌矿、锌精矿等名义申报；其他有色金属类固体废物多以精矿、矿砂、矿粉等矿物名义申报，主要来源于韩国、土耳其、伊朗、越南和日本。2012、2013、2014年鉴别为《禁止目录》实例中金属固体废物所占比例分别为12.7%、22.5%和20.8%，表明金属固体废物在违法进口固体废物中占有相当的比例。由于该类固体废物具有较高的环境污染风险，因此海关和缉私部门应将其作为重点监控对象。

这类固体废物大多为粉末状、块状或者两者的混合物，成分含量极不均匀，采样方式会对固体废物鉴别结论产生影响。另外，该类物质的产生来源很复杂，鉴别难度非常大，导致不同鉴别机构对同一报批废物得出不同的鉴别结论。例如，2013年，某申报名称为氧化锌混合物的样品分别委托3家鉴别机构进行固体废物鉴别，其中1家鉴别机构的鉴别结论为样品属于非固体废物，另外2家机构的鉴别结论为样品属于《禁止目录》中的固体废物。

2.3.3 以废纸、废塑料、废渔网缆绳、废编织袋、电子电器废物为主的固体废物

以废纸、废塑料、废渔网缆绳、废编织袋、电子废物为主的鉴别实例占《禁止目录》总数的19.4%，通常情况下，这类货物体积大、种类杂、数量多，需要鉴别人员到货物贮存场地进行现场鉴别[11],[12]61-63,[13]53-58。

以废纸和废塑料名义申报的实例中，经鉴别符合《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准——废纸或纸板》(GB 16487.4—2005)或《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准——废塑料》(GB 16487.12—2005)要求的实例仅占6.8%，不符合GB 16487.4—2005或GB 16487.12—2005的占29.5%，其余为城市垃圾占38.6%，废编织袋占13.6%，废地毯占4.5%，废渔网缆绳占7.0%。该类货物通常在装运的集装箱箱口放置一排干净的、没有夹杂物的废纸或废塑料进行伪装，主要来源于荷兰、英国、韩国、美国。我国每年进口大量的废塑料和废纸，2013年废塑料和废纸的进口量分别为788.2万t和2 924万t。进口废塑料中不符合环境保护要求的批次占全部进口固体废物的不合格批次比例较高，2008年高达56%[14]。因此，应加强对以废塑料和废纸名义进口货物的检验力度。

该类货物的鉴别依据分别是《进口可用作原料的废物检验检疫规程 第1部分：废塑料》(SN/T 1791.1—2006)和《进口可用作原料的废物检验检疫规程 第13部分：废纸或纸板》(SN/T 1791.13—2006)。但这两个规程中都存在含糊不清的内容，导致不同鉴别机构采用的鉴别方法不同，出现对同一报批固体废物得出不同鉴别结论的情况，使执法机关无法判断。此外，该类货物中鉴别结论属于城市垃圾的占比最高，但是目前没有城市垃圾的鉴别规程、标准或指南等，使鉴别工作无据可依。

电子电器废物通常以废电机、集成电路和灰底灰板纸等名义申报，有的甚至是违法走私进口，通常情况下，该类货物质量大、种类杂，质量最大的达到2 100 t，种类包括显示屏、笔记本电脑、电脑主机、光驱、硬盘、电源、游戏机手柄、电池、电话、输入输出设备、游戏机、投影仪、路由器等，甚至多晶硅锭等非电子部件，主要来源于中国香港和西班牙。我国在《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》中规定“对处理企业按照实际完成拆解处理的废弃电器电子产品数量给予定额补贴”，促使不法企业进口一些明令禁止的电子电器废物以获得补助。

3 固体废物鉴别依据存在的问题

3.1 缺乏进口固体废物鉴别的采样技术规范

由于没有进口固体废物鉴别的相关采样标准或技术规范，委托机构没有采样依据，完全凭经验或感官认识进行，即使对同一报关单项下的进口货物，也极易出现不同的采样人员所取的样品有明显差异的情况；另外，为了节约鉴别费用或者其他的原因，有的委托机构将同一报关单项下的不同形态或不同颜色的废物组成混合样品，使得鉴别结果不能代表进口废物的真实状态，从而影响鉴别结论和最终的实际进口情况。

3.2 缺乏固体废物鉴别标准

目前固体废物鉴别的依据是《固体废物鉴别导则(试行)》(简称《导则》)，《导则》不是标准。随着所鉴别固体废物种类逐渐增多，《导则》中个别规则过于笼统，甚至含糊不清，不同鉴别机构对鉴别原则理解不同，导致不同鉴别机构对同一报批固体废物得出不同的鉴别结论。随着形势的发展，今后从事固体废物鉴别的机构将有所增加，为了统一各个鉴别机构固体废物鉴别的一致性，保证鉴别质量以及鉴别结果的公正和可靠，需要建立更具操作性和法律效力的鉴别标准。

3.3 废纸和废塑料规程中存在的问题

在实际应用中，SN/T 1791.1—2006和SN/T 1791.13—2006存在以下几方面的问题[12]61-63,[13]53-58：(1)缺乏当同一报关单项下的固体废物既有满足规程的固体废物又有不符合规程的夹杂物时，整批固体废物应该如何判断的内容。(2)在SN/T 1791.1—2006中只对废塑料清洁程度进行了“加工清洗干净”和“无明显异味和污渍”的定性描述，未给出定量化的合格评定方法，利益相关者可以产生不同的理解结果[15]。(3)夹杂物比例计算公式的具体含义解释不够清楚，容易引起不同的鉴别人员对同一批货物得出不同的鉴别结论。(4)有的废纸和废塑料包含在《禁止目录》中，规程中“应限制其他夹杂物”没有明确包括《禁止目录》所涉及的废纸和废塑料，不同鉴别人员的操作不同将产生不同的鉴别结论。

3.4 缺乏城市垃圾的鉴别规程、标准或指南

我国没有城市垃圾的鉴别规程、标准或指南等，只有在《中国海关报关实用手册》中找到对“城市垃圾”的解释为“从家庭、宾馆、餐厅、医院、商店、办公室等收集来的废物、马路和人行道的垃圾以及建筑垃圾或拆建垃圾。城市垃圾通常含有大量各种各样的材料，例如塑料、橡胶、木材、纸张、纺织品、玻璃、金属、食物、破烂家具和其他已损坏或被丢弃的物品”，但是该解释只是文字性的表述，内容比较笼统，也没有充分反映城市垃圾的具体特征，无法指导城市垃圾的鉴别。

4 对策与建议

4.1 制定进口固体废物鉴别的采样标准或技术规范

虽然我国已制定了《工业固体废物采样制样技术规范》(HJ/T 20—1998)和《危险废物鉴别技术规范》(HJ/T 298—2007)，但进口固体废物一般都带有包装，多紧密地盛装在集装箱中，而且进口固体废物的生产工艺、产生过程不清楚，因此，对进口固体废物鉴别的采样不宜照搬HJ/T 20—1998和HJ/T 298—2007的采样方法，为了规范进口固体废物鉴别工作，应该制定针对进口固体废物鉴别的采样标准或技术规范。

4.2 制定固体废物鉴别标准

通过借鉴美国、欧盟、经济合作与发展组织、日本等国家和国际组织散落在多个法律法规中的固体废物鉴别方法，以及对已完成的500余例进口固体废物鉴别实例的归纳总结，制定了《固体废物鉴别标准 通则》国家标准，已提交报批稿。具体内容包括固体废物的定义、范围、排除、豁免、名录，固体废物经过加工后不再属于固体废物需要满足的条件，固体废物虽然经过加工但仍然属于固体废物的情况，副产品需要满足的条件。

4.3 修订废纸和废塑料标准及规程

GB 16487.4—2005和GB 16487.12—2005于2006年实施，SN/T 1791.1—2006和SN/T 1791.13—2006于2007年实施，均已8年有余。根据我国目前对废纸和废塑料的利用技术和现状，以及进口过程中遇到的一些实际问题，应该对废纸和废塑料标准及规程进行修订，使其更有利于废纸和废塑料的鉴别。建议修订的主要内容包括：(1)在“应限制其他夹杂物”中明确包括《禁止目录》所涉及的废纸和废塑料。(2)对进口废塑料清洁程度采取定量化的评定方法。(3)明确夹杂物比例计算公式的具体含义。(4)明确在同一报批固体废物鉴别过程中，当同时存在夹杂物比例超过标准和没有超过标准的固体废物时，整批货物应该如何确定的问题。

4.4 制定城市垃圾的鉴别规程、标准或指南

制定具有很强的现场可操作性的进口城市垃圾鉴别规程、标准或指南，具体内容应包括：(1)城市垃圾和夹杂物的定义。(2)城市垃圾的特征。(3)集装箱装运城市垃圾的鉴别步骤和规则，包括开箱的比例和选择开箱的方式，掏箱的比例和方式，选取拆捆分拣货物的比例和方式，拆捆应分拣出的物质，指出鉴别货物属于城市垃圾时需要满足的条件。(4)散装或堆放城市垃圾的鉴别步骤和规则，包括对货物整体情况的感官判断，抽取拆捆分拣货物的方式，拆捆分拣的比例和应分拣出的物质，指出鉴别货物属于城市垃圾时需要满足的条件。

5 结 论

进口固体废物管理环节对进口固体废物的鉴别需求逐渐突显，固体废物鉴别可确认固体废物进口管理的界限，可确认固体废物管理的对象，是固体废物管理的基础和关键，今后应加快制定和修订固体废物鉴别相关标准，指导和规范我国固体废物鉴别工作。

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