五常市农田水利工程产权制度改革

姬佳彤

(黑龙江省水利水电勘测设计研究院，哈尔滨 150080)



五常市农田水利工程产权制度改革

姬佳彤

(黑龙江省水利水电勘测设计研究院，哈尔滨 150080)

摘要：农田水利工程建设是农村社会经济发展的重要基础。加强农田水利工程产权改革，应当完善农田水利工程投入机制，坚持走政策引导、资金扶持与自我发展的路子，推动农村小型水利工程建设健康发展。文章对五常市农田水利工程产权制度改革进行了分析讨论。

关键词：农田水利工程；产权制度；工程管护；工程产权；改革

1基本情况

五常市有24个乡镇、 260个行政村、1 607个自然屯，全市人口101.42万人，其中农业人口73.64万人。五常市是典型的农业大市、水利大市，素有张广才岭下水稻王国之称，全市耕地面积27.92 万 hm2，其中水田14.05 万 hm2，是全国粮食生产先进县、国家现代农业示范区、农业部水稻标准化绿色食品基地。粮食总产64.8 亿 kg，其中稻米31.9 亿 kg，为全国粮食安全做出了积极的贡献。

全市水资源总量约39 亿 m3，其中地表水32 亿 m3，地下水7 亿 m3；有大型水库2座，小型水库31座，塘坝2 189座；共有自流、江河提水、机电井各类灌区3 343处，其中国有灌区11个(大型灌区1个、中型灌区8个、小型灌区2个)；江河堤防271.33 km，保护耕地2.1 万 hm2，人口20.56万人；有小流域96条，具有一定规模的有80条，近几年国家投资及群众自筹水保扶持建设的小流域共16条。

2农田水利工程产权制度存在主要问题

2.1工程自身存在问题大，需要开展农田水利工程建设所需资金严重不足

1)五常市水利工程多、规模大，存在的问题也多：20世纪70年代以前建设的工程普遍存在缺少完整的设计，建设不，配套，由于政策等原因工程老化失修严重，需要配套、更新改造的费用极大。

如沙河子、向阳、冲河、五常、兴盛等绝大多数自流灌区的拦河坝仍为堆石坝，遇洪水极易毁坏；五常灌区八仟二进水闸还是1942年由日伪建设，运行71年，6孔闸已有2孔毁坏，灌区无力改造。

据估算全市仅仅国有灌区干渠和田间工程改造就需要20多亿元，集体和民营的灌溉工程更陈旧更落后，更需要改造；河道堤防整修、配套和险工治理约需资金16亿元。

2)五常市迫切需要新建一批抗旱保灌和节水灌溉工程。

3)农村饮水安全工程尚未全部完成，有些30多年以前建设的工程又面临更新的问题。

4)常市1个中型涝区和22个零星小涝区治理仅仅完成不到1/4的工程量，仅拉林涝区续建配套就需要上亿元资金。

5)全市有30 多万 hm2水土流失面积仅治理1/4，同时还存在边治理4产生新的水土流失的问题，防治水土流失任重而道远。

2.2水利工程管理单位仍然没有摆脱亏损经营的状况

地方财政拮据，市本级财力只能保工资，保运转，不具备保证中央投资项目匹配更多资金的能力。全市的国有水利工程管理单位，定性为准公益性的灌区管理站供水水价只相当于供水成本的45%～55%，有的灌区职工工资开不全、无力缴纳社会养老保险和职工医疗保险，用于维护工程运行和养护的资金严重不足。

2.3集体和农民互助合作性质的水利工程缺少投入机制

村集体只是一个空壳单位，集体的水利工程管理机构不健全，制度完善，没有固定的水费收入，只能维持现状，没有资金用于改善工程工程现状，如小山子镇国庆灌区水源条件好，但工程极其简陋，渠系和建筑物仍处于原始状态，维持灌溉。

2.4政策导向使农民对水利基础工程建设投资投劳减少

近些年来，党和政府实行减轻农民负担政策，在加大中央对水利投入的同时强调民主决策，强调开展农田水利建设实行“一事一议”。

由于土地转包、部分青壮年劳动力外出打工或涉及切身利益不紧密等原因，农民更多的是把积极性投放在局部的小的项目上，在涉及面广、范围大的农田水利工程建设上出现“议而不决，决而不行，行而无果”的局面。

3农田水利工程产权制度主要内容

3.1明晰工程产权

现有小型水利工程，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实小型水利工程产权。农户土地承包经营权已约定流转给家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业生产经营主体地域内的小型水利工程原产权不变，使用权可以随土地流转给新型农业生产经营主体拥有；未流转土地承包经营权地域内小型水利工程，产权人拥有使用权，也可以委托给相关组织和个人管理使用。

新建小型水利工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；对于财政补助、个人或集体共同投资新建的工程，按照各方面投资比例以股份制确定产权归属，其中财政补助部分产权归乡镇政府或集体所有。财政补助家庭农场等新型农业生产经营主体新建的工程，使用权可以委托给生产经营主体所有。

3.2明确工程管护主体和责任

按照工程产权所有者是工程的管护主体的原则，应当健立建全全管护制度，落实管护责任，确保工程正常运行。使用权已流的工程，由生产经营主体负责管护运行。涉及公共安全的公益性的小水库、中小河流及准公益性的农村饮水等小型水利工程要在建设前，明确管护主体，落实工程支运行责任。

3.3确定工程管护经费

多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。管护经费由产权所有者筹集，主要来自收取的管理费用，财政适当给予补助。积极研究制定优惠政策，鼓励和动员社会各方面力量支持小型水利工程管护。完善“民办公助”、“一事一议”等机制，引导社会各方面参与小型水利工程管护。

3.4健全基层水利公共服务体系

1)完善基层水利服务机构，以小流域、区域或乡镇为单元设置，作为县级水行政主管部门的派出机构，主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能。

2)健全农民用水合作组织，由受益农户自愿组成自我服务的民间合作组织，填补农村小型农田水利工程管理主体的缺位，解决小型农田水利设施的公共性与农户家庭经营的个体性之间的矛盾。

3)建设准公益性专业化服务队伍，其服务属于非盈利性质，服务成本的付出享受国家财政补贴，如抗旱服务队、喷微灌设施维修队等。

3.5创新工程管理模式

根据工程不同特点，有对对性的采取专业化管理及社会化管理等多种管护方式。成立小型水利工程维修养护专业化服务机构、农民用水合作组织等多种形式的服务实体。

3.5.1发展农民用水合作组织建设

按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，支持农民用水合作组织建设。用水合作组织在国家法律和章程规定范围内，接受水行政主管部门、社团登记管理机关的政策指导和水管单位的业务技术指导，同时监督水管单位的建设和管理工作，并参与有关水事活动，负责支渠及以下工程的管理和维修养护工作。农民用水合作组织对其范围内的水利工程设施享有使用权和管理权，在工程建设与管理中与水管单位是相互合作关系[1]。

3.5.2承包

在水利工程所有权不变下，由工程所有者将工程的使用权对外承包，通过签订委托承包合同，确定双方的权利和义务，承包者按合同进行经营管理。

3.5.3租赁

小型水利工程产权不变，将使用经营管理权通过招标等方法对外出租。工程产权所有者与租赁者签订租赁合同，租赁者在给付抵押金和租金后，在合同约定的时间内进行自主经营活动，并保证租赁期满后，资产达到达到保值增值。

3.5.4股份合作

通过社会资本参与小型水利工程建设，根据出资额多少进行资评估，确定社会资本参与者所产的股份。共同拥有工程的所有权和使用经营权，实行按劳分配与按股分红相结合，并留出一定比例的公共积累用于工程的维修改造。

3.5.5拍卖

将工程的使用经营权或所有权以公开竞价的方式有偿转让，由购买者自主经营管理。根据工程工程的资产结构和规模，可以只出售使用经营权，也可以出售全部或部分所有权。

3.6开展技术指导和监督

各级水利部门应加强业务指导，有计划地组织技术培训，不断提高管护人员素质，增强基层工程管理单位的管护能力。县级水行政主管部门要强化对小型水利工程的行业监督，有效防止水资源浪费和掠夺式经营。进一步完善的《小型水利工程产权制度改革实施办法》。

4取得的成效

4.1减轻政府负担

通过深化小型农田水利工程产权制度改革，广泛吸纳社会个体、联户、集体投入小型农田水利工程建设资金，同时通过政府每年“以奖代补”方式兑现奖励资金，发挥凝聚性和导向性作用，以最少的投入最大限度地调动起社会各方面力量投入水利工程建设，最大限度地减轻财政负担，从而更好地聚集财力投入重点水利工程修建。

4.2强化水利工程的管理

通过开展小型农田水利工程管护制度改革，进一步明晰水利工程的产权，落实管理的主体。使塘坝、灌溉泵站、机电井、小型水库等小型农田水利工程的日常管理及维护工作逐渐得到落实，工程的防洪灌溉效益逐步恢复，水资源的利用效率大大提高。

4.3提高服务质量

通过小农水管护体制改革，增强责任人管理责任心，提高服务质量，明确水是商品的理念，确保群众用水满意，自觉交纳水费，减少用水纠纷，实现了水利经济的良性循环和可持续发展。

5结语

农田水利工程建设是农村社会经济发展的重要基础。加强农田水利工程产权改革，应当完善农田水利工程投入机制，坚持走政策引导、资金扶持与自我发展的路子，推动农村小型水利工程建设健康发展。

注：以上数据均为2014年流计数据。

参考文献：

[1]顾斌杰，刘云波，陈华堂.深化小型农田水利工程产权制度改革[J].水利发展研究，2014(11)：32-36.

[2]王冠军,刘小勇,王健宇,柳长顺.小型农田水利工程产权制度改革研究—改革思路及总体框架[J].中国水利，2015(02)：56-58.

[3]王健宇,柳长顺,刘小勇,姚似锦,余艳欢.小型农田水利工程产权制度改革研究—理论模式及实践形式[J].中国水利，2015(02)：86-87.

[4]张红宇,王刚.关于农村集体产权制度改革相关问题的思考[J].农村工作通讯，2014(15)：14-16.

[5]刘军辉.改革农村集体产权制度是调整现阶段农村生产关系的客观需要[J].河北农业，2015(03)：88.

[6]张红宇.关于农村集体产权制度改革的若干问题[J].农村经营管理，2015(08)：102-106.

[7]何平均,李明贤.小型农田水利建设财政支持的长效机制研究[J].财务与金融，2012(03)：45-46.

[8]王杰.蒙城县小型农田水利工程存在问题分析和对策探讨[J].治淮，2012(08)：29-30.

中图分类号：F323.213

文献标识码：B

[作者简介]姬佳彤(1990-)，女，黑龙江哈尔滨人，助理工程师。

[收稿日期]2015-10-28

文章编号：1007-7596(2016)01-0140-03