核安全监督中行政问责相关问题探讨

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（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）

核安全监督中行政问责相关问题探讨

张玮，齐媛，杨丽丽，孟德，李巨峰∗

（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）

近年来政府工作人员经常被问责，核与辐射安全监督站作为核安全监督部门，尽管到目前为止尚未有人因事故／事件受到行政问责，但由于核事故的特殊性，如果在其监督范围内发生事故，核安全监督人员是否一定会被问责，什么情况下存在尽职免责的可能，如何做才能免责或减责。本文在对上述问题的法律法规依据、问责的前提和核安全监督的法定职责进行深入剖析的前提下，对核设施的安全责任与核设备制造的质量责任关系以及尽责免责和减责的问题进行了探讨。

安全；核安全监督；行政问责；尽职免；责任

近年来，政府工作人员经常被问责，每当重大事故发生后，都会有一批国家行政人员被问责。以2014年为例，3月，晋济高速交通危化品燃爆事故，15名政府工作人员被批捕或采取强制措施，33人被给予党纪、政纪处分；7月，沪昆高速交通危化品事故，13名政府工作人员被批捕或采取强制措施，72人被给予党纪、政纪处分；8月，江苏昆山特别重大粉尘爆炸事故，15名政府工作人员被批捕或采取强制措施，35人被给予党纪、政纪处分；发生在2014年平安夜的上海外滩重大踩踏事件，事件发生后仅22天，官方就对11名政府工作人员做出了行政处罚。据不完全统计，在2014年发生的10余起重大及以上事故中，已有300余名政府工作人员被问责，见表1［1］。每次事故问责的涉及面都十分广泛，只要与事故有关联的政府监管部门都会被问责，未见到那个部门能够全身而退。而细观被问责的原因，往往是“执法检查不认真，检查内容不全面，未能发现重大安全事故隐患”等。

核与辐射安全监督站作为核安全监督部门，尽管到目前为止尚未有人因事故／事件受到行政问责，但如果在其监督范围内发生事故，我们的监督员是不是一定会被问责，是否存在尽职免责的可能，如何做才能免责或减责，这是本文要探讨的问题。

l 核安全监督问责

l.l 核安全监督问责的法律法规依据

核安全监督要求每一位监督员依法办事，对不履行、不当履行、甚至违法履行职责的监督员追究责任，是维护公民权利、树立政府形象、规范监督队伍的有力机制。在当今建设法治国家的形势下，问责应当 “依法”进行。但目前，我国尚没有一部行政问责的专门法能够适用于核安全监督问责的相关要求。现有的要求散落分布在一些国家法律法规和党的内部法规中，见表2、表3。

l.2 实施核安全监督问责的前提

要实施问责，首先需要明确行政部门及其工作人员的责任是什么，明确了 “责”才可“问”。2014年9月，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中讲到，政府要拿出 “三张清单”，即 “权力清单”、“负面清单”、“责任清单”。见图1［8］。

表l 20l4年重大安全事故Table l Major safety accidents in 20l4

表2 核安全监督问责法律要求Table 2 The legal requirements on administrative accountability in the nuclear safety supervision

表3 核安全监督问责法规要求Table 3 The regulation requirements on administrative accountability in the nuclear safety supervision

图l 权力责任清单关系图Fig.l Relationship between power and accountability

责任清单能够明确政府部门必须做哪些事情以及加强事中、事后监管所应采取的制度措施，能够理顺部门之间的职责和界限，给行政问责确定了基础和依据。政府部门编制责任清单，既能避免出现权利有限，责任无限的情况，也能避免替人受过的现象发生。因此，对任何部门和单位来讲，制定责任清单都是非常重要的，尤其是在依法治国的背景下。在此方面，有些地方政府已经率先规范了起来。比如宁波市政府在网上公布了政府各部门的责任清单，涉及部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后监管制度、公共服务事项在内完整的责任内容。针对每项职责，还给出了详细的具体工作事项［9］。从理论上讲，政府工作人员只要认真按照责任清单上的要求去做工作，就不存在被问责的问题。

目前，环境保护部 （国家核安全局）虽然已就行政审批项目公布了下放和保留的项目清单，但这仅仅是一个许可项目清单，还没有公布一个包含行政许可、行政处罚、行政监督、行政备案、行政确认、行政强制、行政裁决、行政奖励、专项资金拨付等内容在内的完整的权力清单，更没有公布核安全监管的责任清单。各核与辐射安全监督站除了公布其自身的三定方案外，都没有公布其权利清单和责任清单。虽然在一些核与辐射安全法规中对核安全监督机构的责任有一些法律界定，但相对监督机构现有的责任来讲，并不是很明确。这就给核安全监管问责问题带来了一定的隐患。

目前，环境保护部 （国家核安全局）虽然已就行政审批项目公布了下放和保留的项目清单，但这仅仅是一个许可项目清单还没有公布一个包含行政许可、行政处罚、行政监督、行政备案、行政确认、行政强制、行政裁决、行政奖励、专项资金拨付等内容在内的完整的权力清单，更没有公布核安全监管的责任清单。各核与辐射安全监督站除了公布其自身的三定方案外，都没有公布其权利清单和责任清单。虽然在一些核与辐射安全法规中对核安全监督机构的责任有一些法律界定，但相对监督机构现有的责任来讲，并不是很明确。这就给核安全监管问责问题带来了一定的隐患。

l.3 现有核安全监督的法定职责

目前，环境保护部 （国家核安全局）全面负责国家核与辐射安全的监督管理，由中央本级、6个派出机构和2个直属单位共同组成，其组织机构和监管范围如图2、图3所示。

图2 环境保护部 （国家核安全局）组织机构简图Fig.2 Organization structure of the MEP（NNSA）

图3 核与辐射安全监管范围示意图Fig.3 Range of nuclear safety and radiation safety supervision

现有法规对核安全监督所规定的职责主要包括在 《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》、《核设施的安全监督》和 《民用核安全设备设计制造安装和无损检验监督管理规定》的相关条款中，见表4。通过将上述核安全法规中规定的核安全监督职责与核与辐射安全监督站的三定方案比对可以看出，现有法规对核设施、核设备活动的监督给出了比较明确的职责范围和边界，尤其是对核设施的监督，其职责界定的更为清晰，问责中可操作性强。例如，2009年海阳核电站发生了致5人死亡的钢筋倒排事故，当地政府牵头的事故调查组曾一度将环境保护部华东核与辐射安全监督站作为被调查对象进行调查，环境保护部 （国家核安全局）依据上述核安全法规中规定的监督责任，明确指出此次事件属工业安全事件，不在环境保护部 （国家核安全局）监督范围内，才避免了对核安全监督员的问责。

表4 核安全监督职责法律要求Table 4 The legal requirements on duties and responsibilities in the nuclear safety supervision

但对核技术利用项目、辐射环境管理、监督性监测、对地方环保部门的督查等方面的监督内容和职责，在现有法规中无法找到明确的规定。虽然国家核安全局及各核与辐射安全监督站通过制定监督检查大纲和程序对监督的内容等进行了规定，但这些自行制定的监督大纲和程序在问责时的法律效力有待商榷。

因此，环境保护部 （国家核安全局）急需组织制定核安全监督方面详细的权利清单和责任清单，对有明确法律授权的监督内容规范具体的工作内容，比如，《核设施监督条例》中规定的“监督核设施的建造和运行是否符合有关核安全法规”这项监督内容，因为核设施的建造和运行包括了非常广泛的内容，其中所涉及的核安全法规要求又数不胜数，核安全监督如何做才算对这项监督内容尽职了，必须有明确的工作内容规定。对法律中没有授权但又十分必要的监督内容，及时修改法规予以增补。对法律中没有规定，事实上也没有必要的监督项目一律取消。在编制核安全监督的责任清单时，应该尽可能的细化、量化，对每项监督工作要明确履职标准以及履职方式。好在我们已有大量监督文件，有了很好的工作基础，为这项工作的开展奠定了良好的基础。

2 隐患排查与监督职责

在确定核安全监督责任清单时，一个需要注意的问题就是核设施的安全责任及核设备制造的质量责任问题。有一种观点认为，既然是核安全监督员，那么发现核设施的安全隐患和在制核设备的质量隐患，就是监督人员的必然职责。照此，只要发生核安全事故或设备质量事件，监督人员必须要负责，根本就不可能存在尽职免责的情况。类似的案例在常规安全中已有发生，比如2012年7月，山东一家企业发生触电事故，造成一人死亡。事故发生后，当地法院以监督检查人员未发现企业漏电安全隐患为由，判两名安监部门检查人员玩忽职守罪［12］。

我们都知道，核设施安全隐患、核设备质量隐患都包括太多的不确定性，涉及面非常广，核安全监督虽然也检查安全隐患、抽查设备质量，但是，不断地发现问题，纠正问题并不能成为保障核安全的根本手段和方法。我们核安全监督的目的是希望通过这些监督和检查，验证企业是否按法规、大纲和程序的要求开展工作，监督企业的质保体系是否运转正常。企业只有严格按照规范程序进行操作运行，按照质保体系要求制造设备，才能发现和预防绝大多数可预见的安全事故和质量问题。只有采取针对整个管理体系和规章制度的监管，跳出对具体问题、具体产品的监管，才能避免陷入不断地发现问题，不停地解决问题，再不断地发现问题，不停地解决问题的循环中，才能集中有限的人力、物力和时间排除隐患，保障安全。

事实上，《核设施的安全监督》中也明确规定，“核安全监督的目的是通过检查核安全管理要求和许可证规定条件的履行情况，督促纠正不符合核安全管理要求和许可证规定条件的事项……。”《民用核安全设备设计制造安装和无损检验监督管理规定》中也规定，“民用核安全设备设计、制造、安装和无损检验单位，……建立并有效实施质量保证体系，确保民用核安全设备的质量和可靠性［13］。”由此看出，核安全监督不是安全隐患、质量问题的排查，查找安全隐患、确保设备质量始终是企业自身的主体责任。期待和要求监督检查发现核安全隐患和设备制造质量问题，是一种非法制思维。

3 关于尽职免责

3.l 核安全监督中的尽职免责

作为一名监督人员，要想 “免责”，首先必须要做到尽职，尽职是免责的前提。所谓尽职，不仅仅是把应该做的事做了，而且要尽全力做，方能称为 “尽职”。核安全监督员要做到尽职，起码应该做到以下几点：

（1）要有责任感。核安全作为国家安全的有机组成部分，我们承担的是法律的责任，肩负的是人民的重托，守护的是社会的和谐。唯有安全在心，责任担当，才能勇于进取，严把安全的大门［14］［15］。

（2）要严格自律。正确对待手中的权利，不徇私枉法，这是我们做监督工作的基本保证。法律明文禁止的事项，如果我们做了，那就根本谈不上 “免责”了。

（3）要有敬业精神和深厚的专业知识。爱岗敬业是我们职业道德的基本内容，同时也是我们每位监督员干好工作的必修课。熟悉本岗位业务，是我们尽职的前提。

（4）要严格按法规要求、按程序办事。每个人、每个部门的权力都是有限的，按照权限应该向领导或上级部门上报的事项，一定要报。如果不报，一旦出了问题，这就是被问责的原因之一。

（5）要认真落实上级要求。上级部门的要求，一定要严格落实。震惊中外的上海外滩踩踏事件发生后，黄浦区委书记被问责的原因之一就是未严格落实中办、国办关于 “严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。

（6）监督检查要 “痕迹化”和 “可追溯”。对监督检查的全过程，包括检查通知、检查记录、检查报告、整改报告、甚至检查会议签到等日常监督的所有工作都要保留痕迹，而且越详细越好。只有这样，才能做到有案可查，有据可查。问责很大程度上要依据书面材料。

从另一个方面讲，提高被监督单位自身落实主体安全责任、质量责任的能力，提高其核安全文化水平，才是避免被问责的根本解决方法。没有了事故，自然就没有了问责的前提。

讨论了这么多尽职免责的方法，遗憾的是纵观目前所有的法律法规和政策文件，并没有 “尽职免责”的条款。新环保法出台前，舆论曾大规模的呼吁和期待 “尽职免责”，但在最后的条文中也没有相应的文字。职权法定是尽职免责制度的基本前提，根据目前的法律现状，尚有许多权责没有进行规定，因此，现阶段要施行尽职免责，存在着一定的难度。

虽然目前还不能完全实现尽职免责，但尽职免责毕竟是我们问责法治化建设的努力方向，况且，尽职虽然不能完全免责，但尽职减责总是可以的。

3.2 有关问责需要进一步研究的几个问题

在我们倡导法制治国，依法执政的情况下，关于问责机制还需要在以下几个方面进行完善。

（1）问责应该更加科学化。目前行政问责注重的是结果，很少考虑部门的现有能力条件是否与其职责相匹配。如果某部门被赋予很大的责任，但在人力、财力、装备的配备上又没有与之相适应的保障，在这种情况下实施问责，就存在一定的不合理性和不科学性。

（2）目前的问责仅局限于上级对下级的问责，缺乏逆向问责，缺乏对问责主体的监督。严格来讲，各级政府部门是受人民授权行使国家权力的，对其问责的主体应该是代表人民的人大组织。

（3）尽快完善现有法规中的问责条款，尽早制订问责专门法。比如，现有法规对 “玩忽职守、监督不力”规定了问责要求，但什么算是“玩忽职守，监督不力”，法规文件中都没有给出明确界定，从而导致在实际问责中往往无法严格按照国法和党法进行，进而产生处罚与责任不相适应的情况发生。同时，由于缺少专门的问责法，也就没有健全的问责程序，问责机制是否启动，如何启动，常常不能依法开展。

4 结 论

尽快编制和颁布核安全监督工作的权利清单和责任清单不仅是法治政府建设的需要，也是保护广大监督人员的客观需求。核安全监督员应严格按法规程序实施监督，尽全力作好本职工作。尽早实行尽职免责，才能构建核安全监管大厦坚实的法制基础，才能驱动广大监督人员在工作中更好地追求尽职尽责。

［1］人民网．2014年重大安全事故盘点300余名地方官被追责（表）［R/OL］．人民网（2015-01-06）［2015-10-25］．http：// politics．people．com．cn/n/2015/0106/c1001-26336995．html．

［2］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国公务员法［M］．北京：中国法制出版社，2010．

［3］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国放射性污染防治法 ［M］．北京：法律出版社，2007．

［4］中共中央．中国共产党纪律处分条例 ［M］．北京：中国法制出版社，2015．

［5］国务院．民用核安全设备监督管理条例 ［M］．北京：中国法制出版社，2007．

［6］国务院．放射性同位素与射线装置安全和防护条例 ［M］．北京：中国法制出版社，2005．

［7］《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》编写组．关于实行党政领导干部问责的暂行规定 ［M］．1版．北京：中国方正出版社，2009．

［8］人民日报．李克强出席第八届夏季达沃斯论坛开幕式并发表致辞 ［N/OL］．人民日报（2015-09-11）［2015-10-25］．http：//paper．people．com．cn/rmrb/html/2014-09/11/nw．D11 0000renmrb_20140911_5-01．htm．

［9］浙江政务服务网 （宁波市）．宁波市行政权力清单 ［R/ OL］．浙江政务服务网 （宁波市）（2014-12-31）［2015-10-25］．http：//nb．zjzwfw．gov．cn/col/col54902/index．html．

［10］国务院．中国法律年鉴 ［M］．1版．北京：中国法律出版社，1987．

［11］国家核安全局．中华人民共和国核与辐射安全法规汇编［M］．1版．北京：法律出版社，2014．

［12］中国安全生产网．安监人员如此 “玩忽职守罪”，网友表示很不服！［R/OL］．安全管理网（2016-03-10）［2016-03 -12］http：//www．safehoo．com/Case/reflect/201603/432570．shtml．

［13］国家环境保护总局．民用核安全设备设计制造安装和无损检验监督管理规定 ［S］．中华人民共和国国务院公报，2008．

［14］张军辉．行政问责制研究 ［D］．北京：中国政法大学，2006．

［15］张创新，陈文静．我国党政领导干部问责幅度实证研究［J］．中国行政管理．2012（11）．

Dicussion on The Relevant Issues of Administrative Accountability in The Nuclear Safety Supervision

ZHANG Wei，QI Yuan，YANG Lili，Meng De，LI Jufeng
（Nuclear and Radiation Safety Center of SEPA，Beijing 100082）

In recent years，it is very common that government staffs were held accountable．Regional office of nuclear and radiation safety inspection，as nuclear safety supervision department，though so far has not one been held accountable due to nuclear accident／incident，but if an accident within the scope of their supervision happened，whether the nuclear safety inspectors will be accountable？And if the inspector has fulfilled his duty well，is it possible that he will not be held accountable after an accident／incident？In this paper，above problems has been discussed based on the analysis of legal laws and regulations，the premise of accountability and the statutory duties of nuclear safety inspection．

safety；Nuclear safety inspection；administrative accountability；due diligence；Responsibility

TL99

A

：1672-5360（2016）04-0005-06

2016-06-07

2016-08-15

张 玮 （1972—），女，四川成都人，高工／学士，机械化工专业，现主要从事核与辐射安全政策法规研究工作

∗通讯作者：李巨峰，E-mail：lijufeng＠chinansc．cn