农村土地承包经营权退出改革的现状、问题与对策研究

王吉泉 中共成都市委政策研究室

廖姣 中共成都市委政策研究室

李毅 中共成都市委党校

余澳 四川大学经济学院

农村土地承包经营权退出改革的现状、问题与对策研究

王吉泉 中共成都市委政策研究室

廖姣 中共成都市委政策研究室

李毅 中共成都市委党校

余澳 四川大学经济学院

农村土地承包经营权退出改革是我国农村土地制度改革的重要内容。本文以成都的探索实践为例，重点对改革中存在的问题与困难等进行了深入分析，并提出了相应的对策建议。

土地承包经营权 退出改革 三权分置 长久不变

2014年11月20日，农业部、中农办、中组部等13部委通过了《关于第二批农村改革试验区和实验任务的批复》（农政发〔2015〕5号），确定四川省的成都市、内江市和重庆市梁平县为农村土地承包经营权退出试点改革示范地区。其后，成都市委、市政府出台了《成都市土地承包经营权流转管理试验方案》等7项改革试验方案，明确了以《成都市土地承包经营权退出试验方案》作为改革配套政策，新都区、彭州市、邛崃市、温江区、郫县五个区（市）县作为先行改革试点。

一、成都市农村土地承包经营权退出改革基本情况

（一）制度先行，构建农民退地四大机制

为顺利推进改革工作，成都市研究制定了《成都市土地承包经营权退出试验方案》，重点构建了农民退地四大机制。一是退地主体审查机制。明确凡已进入城镇居住并有稳定收入来源的农户可自愿提出退地申请。包括：已迁户入城的；年老或丧失耕种能力的鳏寡孤独者；外出打工、有稳定收入来源、耕地撂荒的。二是退地补偿机制。明确退地补偿金应依据土地区位、地块属性和地力等级等因素按一定年限进行评估后综合确定；补偿主体及方式为集体经济组织通过发包、转让收益进行一次性补偿；探索建立收储机制。三是退地服务机制。明确加强土地承包经营权退出的服务指导,规范申请、审查、评估、公证、公示等退出程序；提出积极引入社会专业评估机构开展退出土地承包经营权的价值评估,鼓励支持公证机构对土地承包经营权退出的行为、事实和相关文书进行公证；评估费用和公正费用由政府承担等。四是退地保障机制。保障机制关乎退地农民的长远生计，涉及户籍、就业、住房、社保、医疗、子女教育等，具有综合性、多样性、复杂性特征。各级政府都意识到保障机制的基础性和重要性，提出了相应的改革理念和对策建议。

在改革试验过程中，各试点地区以解决问题为导向，以因地制宜、实事求是为原则，探索形成了多种退地方式。

1.新都：村民全体退出、集体统一经营。新都龙桥镇场镇社区6组有71户农户共计220人，确权颁证耕地面积100.42亩。因成彭路改造修建需征地，占用6组耕地共48.42亩，剩余耕地52亩。剩余耕地相对零星分散且位置偏远，人均面积仅0.23亩，不利于规模化耕种和土地利用率的提高；再加上部分农户已整户迁入城镇或者仅有老人进行零星耕种，容易造成土地撂荒。因此，这52亩耕地的承包权人与组集体经济组织解除了土地承包合同，将农地承包权退给组集体经济组织，由组集体经济组织统一经营管理。承包关系解除后，集体经济组织已将其中约32亩耕地进行了流转，剩余约20亩耕地正在进行流转信息发布。已流转的土地按每亩1500元/年的标准给予退地农民补偿，补偿费用一年给付一次，由用地企业支付给组集体，再由组集体分配给退地农民。

2.彭州：集体经济组织内部有偿退出方式。彭州市选择葛仙山镇花园村作为试点。该村面积8.75平方公里，耕地、林地面积共4500余亩；辖11个村民小组，农户362户，共计964人；以水果种植业和农家乐经营为主，目前农家乐共有48家。在具体实施中，花园村村委会于2015年8月进行了退地宣传，通过农户自愿申请经审查确定了7户符合退地条件，10月完成了1户退地。具体方式是：由村集体组织召开竞拍会，会上宣布了改革依据及相关政策，申请退出的承包地面积为1.3亩，竞拍基准价格依据征地拆迁标准评估确定为4.3万，最终成交价也为4.3万元。

3.邛崃：结合新农村建设有偿退出。邛崃市选择夹关镇二龙村10组进行试点。该村位于邛崃市西南山区，距市区37公里，现有农户43户，人口138人，耕地面积88.09亩，人均承包耕地面积约0.63亩。该点位在灾后新农村综合体建设中，因“小组微生”项目建设需占用土地14.55亩。经村民内部自愿商议，有 24户农户愿意退地用于建房，并按照每亩4.8万元的标准获得一次性退地补偿，共计 69.84万元。在邛崃试点中，承包地农户只是将经营权让渡给了需占用耕地进行建房的其他农户，承包权仍然保留在其手中。因此，邛崃试点并非严格意义上的农村土地承包经营权退出改革，该模式应当属于土地经营权的流转。

二、改革中存在的问题与困难

（一）与“三权分置”改革存在替代效应

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确了“三权分置”改革的路径与政策要求。在“三权分置”状态下，农民完全可能以保留承包权而仅让渡经营权的方式实现与承包权退出相同的效果。农民保留承包权为未来生活留下了保障，进城不顺还可以返乡；经营权的让渡不仅免去了对土地耕种的负担同时还能获得一定的收益。因此，“三权分置”下的经营权可独立让渡导致对承包权退出产生了替代效应。

（二）缺乏“长久不变”的法治保障

域间二维路由协议的报文设计主要是涉及OPEN报文和UPDATE报文，剩余的KEEPALIVE报文和NOTIFICATION报文不做修改，保持与传统路由协议一致。

“长久不变”是退地改革的重要支撑，只有土地承包经营权长久不变，农民、集体经济组织、农地使用者才有明确的预期。如果土地承包经营权是短期可变的，那么农民会认为没有退地必要，也可能因补偿标准低而不想退地；对投资人而言，则存在经营期的不确定和农业经营的长周期矛盾而不愿投资。但目前“长久不变”仅停留于政策层面，这使退地改革存在一定的不稳定性，比如有可能发生农民使用村民自治权推翻之前约定的情形。

（三）农民退地的意愿不够强

在调研中，遇到的最普遍问题是农民退地意愿不强，究其原因，主要有四个方面：

1.传统土地观念的影响。土地是农民赖以生存的基本保障，这种几千年来形成的观念根深蒂固。例如，温江万春镇的同志介绍当地情况是：农民认为土地是祖宗留下来的，是一种历史积淀，更是一种生活保障，失地就是失去了最基本的权利，因此他们不愿退地。

2.补偿标准难以满足农民要求。例如，温江、郫县由于产业基础好，因此土地价值高，当地农民或是自己经营或是流转给其他主体经营，其在保留土地承包权的基础上还能获得稳定的较高收益，因此除非退地收益远高于现有收益，否则农民不愿退地。

3.退地农民自身因素影响。以彭州为例，经审查符合退地主体资格要求的7户均为老年人，身体情况已不适合耕种要求，因此提出退地申请希望变相获得一定的养老补助。而那些符合条件的，如已整户入城居住且有稳定收入来源的人却没有一户提出退地申请。

4.土地位置影响。从土地位置看，温江、郫县土地价值高，没有农民愿意退；新都尽管属于二圈层，但退出地实际属于因征地占用后剩下的位置不佳的零星地块；三圈层的彭州退出地位于山上，邛崃则是因为修房占地才产生了退地。总体看，二圈层退地难，三圈层退地可能性相对较大。

（四）退出土地的使用经营困难

1.封闭运行限制了再发包对象。根据现行法律规定，退出土地的新承包人只能是本集体经济组织成员，实践中主要指在村一级集体经济组织中的成员。但这样的规定和操作现状，实际限制了再发包对象的范围，不利于投资主体的市场化产生和土地利用效率的提高。

2.集体经济组织经营能力有限。退出土地交由集体经济组织统一经营或对外流转，这对集体经济组织的经营能力提出了较高要求。就当前成都市大多数集体经济组织的经营能力而言，尚不能有效满足这样的要求。因此，集体经济组织的有限经营能力就对退出土地的使用经营造成了局限。

（五）退地补偿机制有待完善

1.补偿标准有待规范统一。目前，成都市尚没有制定统一规范的退地补偿标准，改革实践中只能根据既往经验进行。例如，新都按照流转价格确定，邛崃按照征地补偿标准确定，而彭州采用公开竞价方式。

2.退地补偿金来源单一。补偿金来源问题涉及到谁来承担支付退地补偿金，当前改革方案确定的方式包括两种：第一，集体经济组织支付；第二，通过发包或流转收益等方式支付。但这两种方式都存在一定弊端，前者受制于集体经济组织财力，很难践行；后者依附于流转使用等收益，存在补偿金可能偏低及收益不稳定问题。因此，在尚未建立有效收储机制的情况下，退地补偿金来源问题限制了退地改革。

三、推进改革的措施建议

（一）系统推进农村土地制度改革

把握农村土地制度改革的方向和重点，以放活土地经营权、实现土地经营权有效流转为重点，承包权退出改革为补充，协调推进农地“三权分置”改革和承包权退出改革。鉴于“长久不变”是退地改革的重要支撑，因此应进一步鼓励农民通过村民自治的方式签订“长久不变”协议，稳定农户和投资者对土地承包权的心理预期。

（二）尽快建立合理的收储机制

组建收储公司，是解决退地补偿金不足的重要措施。收储公司的资金来源可采取两种模式：第一，全财政模式；第二，混合所有制模式，一部分国有资金加一部分民间资本。在退地补偿金来源问题上，应尽可能采取市场化运作方式，这也是与农村土地制度改革的市场化方向相符合的。

（三）建立完善农民退地相关机制

退地改革的重点是建立完善相关机制，为土地承包权退出提供制度保障。一是完善退地补偿机制。制定专门的更具操作性的承包权退出补偿标准，区别于土地经营权流转、土地征占补偿等标准。二是完善退地服务机制。政府应将相关服务环节交给市场，重点是培育发展一批中介组织，以提供退地过程中的专业服务。三是完善退地保障机制。研究制定专门的退地保障政策办法，进一步明确农民退出承包权在户籍、社保、医疗、住房、就业、子女教育等社会保障方面可享受的优惠政策。

（四）加强集体经济组织的财力和经营能力

借助农村改革中倡导成立农村集体资产管理公司的做法，通过集体资产融资抵押、特色产业经营收益、土地流转经营收益分配等方式充实集体经济组织的财力。通过政府引导、政策支持、产业发展、人才帮扶等措施进一步提高集体经济组织的经营能力。

[1]韩立达, 韩冬. 市场化视角下农村土地承包经营权有偿退出研究——以成都市为例[J]. 中州学刊, 2016, No.232（4）:43-48.

[2]何强. 土地承包经营权权能改革的法理困境及其解决研究[J]. 农业经济, 2016（4）:87-89.

[3]钟涨宝, 聂建亮. 论农村土地承包经营权退出机制的建立健全[J]. 经济体制改革, 2012（1）:84-87.

[4]钟涨宝, 聂建亮. 建立健全农村土地承包经营权退出机制初探[J]. 理论与改革, 2010（5）:78-80.

[5]黄贻芳, 钟涨宝. 城镇化进程中农地承包经营权退出机制构建[J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版）, 2014（1）:13-18.

[6]魏亚男, 宋帅官. 完善农村土地承包经营权退出机制[J]. 农业经济, 2014（5）:16-18.

[7]王丽双, 王春平, 孙占祥. 农户分化对农地承包经营权退出意愿的影响研究[J]. 中国土地科学, 2015, 29（9）:27-33.

[8]谢根成, 蒋院强. 农村土地承包经营权退出制度的缺陷及完善[J]. 农村经济, 2015（3）.

王吉泉，中共成都市委政策研究室区县处处长；廖姣，中共成都市委政策研究室区县处主任科员；李毅，中共成都市委党校讲师;余澳，四川大学经济学院副教授。

课题名称：成都市农村土地承包经营权退出试点研究。