新《行政诉讼法》对依法治水的影响

□丁渠

新《行政诉讼法》对依法治水的影响

□丁渠

2015年5月1日正式实施的新《行政诉讼法》是我国法治进程取得的又一标志性成就，对依法治水工作具有深远影响。行政诉讼是对行政行为进行事后法律监督的制度，其主要功能是监督行政机关依法行使行政职权。新《行政诉讼法》在强化司法权对行政权的监督上进行了诸多理念创新和制度创新，从而对依法治水工作提出了更高更严的要求。只有主动适应新要求、积极迎接新挑战，才能不断提升依法治水的能力与水平。

1.新《行政诉讼法》对依法治水的挑战

1.1 行政机关负责人应当出庭应诉

新《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。这标志着出庭应诉已经成为对行政机关负责人的法定要求。为了保障这一制度在我省真正落地生根，《河北省行政机关行政应诉办法》（河北省人民政府令〔2014〕第15号）第十三条又进一步明确规定：“被诉行政机关的负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。但下列行政诉讼案件，没有特殊情况，被诉行政机关的负责人必须出庭应诉：（一）原告人数在十人以上的；（二）对确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（三）对征收农民集体土地的征收补偿安置方案或者征收国有土地上房屋的征收补偿方案不服的；（四）因限制公民人身自由提出行政赔偿的；（五）因造成公民死亡或者完全丧失劳动能力提出行政赔偿的；（六）因吊销行政许可证件导致停产停业，造成重大影响的；（七）上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的；（八）人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的。”

1.2 增加了复议机关责任

新《行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”也就是说，不管复议机关改变还是维持原行政行为，其都是恒定的被告。原《行政诉讼法》曾规定“复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告”，这导致实践中复议机关为避免成为被告作出大量维持决定的现象。为了应对这一问题，新《行政诉讼法》将作出维持决定的复议机关规定为共同被告。这就要求行政主体在办理行政复议案件时要依法操作，不能官官相护。

1.3 增加了对规范性文件的审查

新《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十四条进而规定：“法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为的依据，并向制定机关提出处理意见。”所谓规范性文件是指行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规、规章之外的具有普遍约束力的行为规则，俗称“红头文件”。合法有效的规范性文件，不仅可以作为行政行为的依据，而且也能得到司法的尊重在司法裁判中予以引用。《水政监察工作章程》（水利部第13号令）第四条规定：“水政监察以法律、行政法规、地方性法规和规章为依据。县级以上地方人民政府根据法律、行政法规、地方性法规和规章制定、发布的规范性文件，也作为水政监察的依据。”但是，在实践中，规范性文件往往存在制定主体庞杂、制定程序不规范、与法律法规冲突抵触多发等问题。而一旦规范性文件被法院认定为不合法，行政主体依据其作出的具体行政行为也就失去了依据。

1.4 提起诉讼期限延长至6个月

新《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。”由此，当事人的起诉期限由原《行政诉讼法》规定的3个月延长到6个月，这对于行政主体申请人民法院强制执行行政决定具有重要影响。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。”具体来说，这种影响主要表现为，行政主体作出行政处罚、行政收费、行政命令等行政决定之后，其申请法院强制执行的等待期限由3个月延长到6个月。起诉期限的延长，虽然有利于保障当事人的诉权，但客观上却制约了行政执法的效率。

1.5 明确了电子数据的证据地位

新《行政诉讼法》第三十三条将电子数据正式列为证据。电子数据是指建立在计算机应用、通信技术和现代管理技术等电子化技术手段基础上，以一定的数字格式为表达形式，能够传递和交流信息的文字、图形符号、数字、字母等的客观资料。电子证据包括电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、博客、微博、手机短信、电子签名、域名等形式。电子数据被列为行政诉讼证据，就意味着它也可以作为行政主体作出行政行为的证据，标志着电子数据正式进入行政执法领域，这对于行政主体的调查取证工作提出了新要求。

2.水行政主管部门依法行政应注意的问题

2.1 实施行政行为应遵守法定程序

水行政主管部门在实施行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等具体行政行为时，要严格遵循《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等水法规和《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等通用法律法规规定的具体程序，不得违背和超越。

2.2 加强具体行政行为的合法性审查

行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等具体行政行为在作出前应由水行政主管部门的法制机构对其合法性进行审查，以保证行政行为的合法有效。

2.3 规范性文件要进行审查备案

在制定规范性文件时，要根据《河北省规范性文件备案规定》（河北省人民政府令〔2003〕9号）规定，由水行政主管部门的法制机构进行合法性审核，并报有关的政府法制机构备案。

2.4 谨慎运用自由裁量权

要根据《河北省水行政处罚裁量权实施办法》和《河北省水行政处罚裁量权执行标准》的规定实施行政处罚，减少执法人员的自由裁量权，对较重的行政处罚要集体研究，保证行政处罚的公平、公正。

2.5 规范电子数据的取证工作

水行政主管部门要有专人定期查阅单位网站、邮箱等电子数据，及时处理有关事宜。电子数据取证应当严格遵守法律法规的有关规定，除与案件有关联的电子数据外，不得随意复制、泄露案件当事人储存在计算机系统中的私人材料和商业秘密。电子数据取证工作应当至少有2名执法人员参与进行，其中至少有1名人员应当熟练掌握计算机操作知识。执法人员应当收集电子数据的原始载体，收集原始载体有困难的，取证时应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。查处违法案件涉及电子数据时，执法人员在案件现场应制作现场检查记录，客观、详细、真实地记录计算机系统中显示与违法事实相关的内容和储存位置。

3.如何做好行政应诉工作

3.1 合理确定出庭应诉人员

水行政主管部门收到行政应诉通知书后，应当及时确定出庭应诉人员。出庭应诉人员一般应由2人组成，一人为法律顾问或律师，一人为法制机构工作人员。出庭应诉人员的主要任务是起草答辩状，准备证据、依据及其他材料，出庭应诉。出庭应诉人员作为诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书，委托书要载明委托事项和具体权限。

3.2 认真做好答辩

出庭应诉人员接到起诉状副本后，要认真阅读，弄清原告的诉讼请求和理由，然后提出答辩意见。要根据原告诉求内容对案件进行全面研究，详细了解整个案件的发生过程和具体案情，做到心中有数。要对水行政主管部门作出的行政行为的合法性和合理性，进行客观分析、自我反思、自我剖析。起草答辩状时，要针对起诉状提出的事实与理由，逐一给予驳斥。对答辩状要反复推敲，做到事实清楚，论理严谨，依据充分，让主审法官对行政行为的合法性在开庭前做更多的了解，从而有利于出庭应诉。

3.3 充分举证

行政诉讼实行被告举证的制度，行政机关具有用证据证明行政行为合法性的法定责任，所以出庭应诉人员要注重证据的收集和整理工作。证据包括作出行政行为的事实证据和所依据的规范性文件。作为证据向法庭提交的规范性文件包括与案件相关的法律、行政法规、地方性法规、规章以及国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。对证据材料要按顺序分类整理，便于在法庭举证。

3.4 在庭审中力争掌握主动

在庭审中，出庭应诉人员要善于捕捉并紧紧围绕案件的焦点和要害问题展开攻防，而不必去纠缠其他细枝末节。发表代理意见要做到言简意赅，抓住重点，争取让庭审法官更多地接受本方的观点，而不必在庭审中与原告及其代理人在口头上争输赢。庭审中要主动配合法官就本案焦点问题进行梳理，协助法官查明案件事实，主动举证，大胆反击对方观点，牢牢掌握法庭辩论的主动权。

3.5 认真总结经验教训

行政诉讼结束后，对于胜诉案件，要从中总结应诉经验，思考案件为什么胜诉，有哪些办案经验值得推广。对于败诉的案件，要从中汲取教训，以便更好地纠正不正确、不规范的行政行为。要理性思考当事人为何会提起诉讼，需要从中改善哪些工作方法。法庭既是审判场所，又是法制教育课堂，还是展示、检验和提高依法治水能力的平台。□

2016-08-10

丁 渠，男，汉族，河北经贸大学，教授。