泾川县新一轮退耕还林工程存在问题及对策

郭保才，向雪琴

泾川县新一轮退耕还林工程存在问题及对策

郭保才，向雪琴

（泾川县林业局，甘肃 平凉 744000）

泾川县属于新一轮退耕还林重点县之一，从2014年开始实施，虽然取得了初步成效，但还存在一定的问题，如国土部门地类限制、大户与农户之间利益分配不均等问题依然比较突出。为了更好的指导实践和交流，通过入户调查和认真总结，本文针对新一轮退耕还林工程建设机制及管理等方面存在的问题，提出了具有针对性的对策建议。

退耕还林；对策建议；泾川县

泾川县地处甘肃东部，秦陇交界处，属典型的黄土高原沟壑区，位于107°15′～107°45″E、35°11′～35°31′N，海拔930～1 460 m，东西长57 km，南北宽36 km，总面积1 409.3 km2。共辖14个乡镇、1个经济开发区，215个村，1 468个村民小组，总人口35.95万人，其中农业人口28.51万人。

1999年，泾川县被列为全国退耕还林工程试点县，全县各级组织高度重视，党政齐抓，全民发动，人人参与，全力推进退耕还林工程建设，取得了显著成效。全县累计完成退耕还林工程40 560.0 hm2，其中退耕地还林19 126.7 hm2（生态林15 660.0 hm2，经济林3 160.0 hm2，种草306.7 hm2），荒山荒地造林20 566.7 hm2，封山育林866.6 hm2，涉及14个乡（镇）和温泉经济开发区，共212个村，惠及6.01万个农户，21.45万人。2014年，泾川县启动实施新一轮退耕还林工程，全县完成新一轮退耕还林面积600.5 hm2，涉及13个乡镇和温泉开发区，35个行政村，0.22万户。

启动实施新一轮退耕还林工程，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择。

1 新一轮退耕还林工程存在的问题

1.1 退耕地块分散、面积不平衡

国土部门认定能够纳入新一轮退耕还林的25°以上坡耕地非基本农田，可供实施的地块太小、太零碎[1]，面积分配不均。泾川县2014年退耕还林任务600.5 hm2，通过调查摸底，其中最多的乡镇155.5 hm2，13个作业小班，面积最小的乡镇仅有3.7 hm2，1个作业小班；面积最大的村101.9 hm2，8个作业小班，面积最小的村1.1 hm2，1个作业小班。受国土25°以上坡耕地的限制，林业部门束手束脚[2]，部门之间协调比较困难。

来源于县国土局25°以上坡耕地非基本农田的数据存在一定的误差，许多适宜退耕、群众退耕意愿强烈的坡耕地没有纳入调查范围，部分没有新一轮退耕还林任务村的群众退耕意愿比较强烈[3]。

1.2 造林苗木质量有待进一步提高

新一轮退耕还林不再限定生态林和经济林比例，旨在增加森林覆盖度，这是新一轮退耕还林工程的最大改革，通过放开林种，可以把精准扶贫工作和产业发展结合起来，广大群众能根据自己意愿选择经济效益比较好的树种栽植，增加了退耕还林地的收益。

由于新一轮退耕还林不限制林种[4]，泾川县80%以上的退耕还林工程均为经济林，其中核桃栽植面积达到了60%以上。新一轮退耕还林工程实施过程中，部分乡村对栽植的核桃等经济林苗木，让群众自行采购，造成部分工程栽植核桃苗木不合格，甚至一些工程采用实生苗栽植，直接影响了工程建设整体质量。

1.3 退耕还林信息录入需要进一步完善

为了对新一轮退耕还林进行更好的管理，甘肃省退耕办开发了《新一轮退耕还林信息管理系统》，该系统采用地理信息Arc View软件和高清卫片实现字段定义和基础数据录入。主要存在的问题是：数据库因子涉及的字段太多，虽然删除了S01-S72字段（上级部门验收情况），但A类字段（工程小班基本情况）与B类字段（县级3次验收情况）加起来达130多项；字段名是由A01、B01组成，表述不直观；由于新一轮退耕还林实施工程提供的卫片不够清晰，给数据录入造成了一定困难。同时，在数据录入过程中，由于乡村缺乏技术人才，导致数据录入工作进展十分缓慢。

1.4 土地经营权流转不规范

对大户承包进行造林后纳入新一轮退耕还林的工程，因农村土地经营权流转不规范，大户签订的土地流转合同中与农户利益分配约定不清的问题，经常会引起一些矛盾甚至上访事件，主要是惠农政策补助是由农户还是大户享受的问题。

1.5 补助标准较低、补助年限短

新一轮退耕还林在政策兑现上也进行了改革，不像前一轮的每年都要进行兑现，而是第1、第3、第5年分三次进行兑现，这种改革极大的简化了工作，节省了退耕还林工程补助兑现的工作量。但在惠农资金检查过程中，对全县各个乡镇农户通过问卷、面谈等方式进行调查，80%的农户认为退耕补助标准较低，但可以接受；20%的农户认为需要提高补助标准，增加补助年限[5]，进一步提高农户的积极性。

1.6 对退耕还林效益监测研究不够深入

退耕还林效益监测的实施，可以为国家退耕还林政策的研究和退耕还林补助资金的政策延续提供可靠详实的数据和政策制定依据。目前，效益监测是国家林业局经研中心在搞，但各级林业主管部门重视程度不够，研究不够深入，尤其是退耕还林生态效益的监测方面。

2 对策建议

2.1 加强部门之间相互协作配合

建议由政府部门牵头，加强林业与国土部门之间的协作沟通[6]，更有利于工作的开展。对有迫切退耕意愿的村组，经群众提出申请，林业、国土等部门调查摸底后也可以纳入到新一轮退耕范围。

对于地块太小，过于零碎的问题，泾川县依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25°以上坡耕地进行退耕还林，并按照先退后调，集中连片的原则，由县政府出面和国土部门进行协调，及时把118 hm2的25°以上基本农田调整为非基本农田。

2.2 鼓励引导建立专业合作社

各级政府要积极引导农民组建林业专业合作社，由合作社出面，与大的苗木公司签订苗木购销合同，或者采用政府集中采购供应的方式，保证退耕地优质苗木栽植，使农民将来的收益能有所保障。

2.3 完善退耕还林信息管理系统

希望甘肃省退耕办继续完善《新一轮退耕还林信息管理系统》，缩减数据库因子字段；建议参照甘肃省林地落界小班数据库建库技术标准，按照各字段所表述的内容，用汉语拼音设置字段名，便于录入人员更容易理解记忆；省林业厅与国土厅及时沟通，提供清晰度较高的卫片。希望及早开发新一轮退耕还林补助兑现信息管理软件，便于乡村与林业、金融部门之间农户兑现信息资源共享，同时应加大基层技术人员培训力度，提高新一轮退耕还林管理水平。

2.4 完善退耕还林分配制度

希望能完善修改《退耕还林条例》，对流转的土地，应明确利益分配关系。一部分大户通过低价流转土地参与退耕，有与民争利的嫌疑。建议学习南方省市，流转的土地退耕补助由农户享受，林木和林产品收益归大户。

2.5 适当增加补助标准和延长补助年限

建议国家提高新一轮退耕还林补助标准，增加补助年限，进一步提高农户的积极性。

2.6 加大退耕还林综合效益监测工作

各级林业主管部门，应该加强退耕还林效益方面的研究，特别是生态效益的深入研究。社会经济效益监测方面：退耕还林的实施，解放了生产力，农民的口粮并没有受到影响，多余的劳力还可以外出务工，提高了家庭收入。加强生态效益监测，退耕还林工程的实施后对涵养水源、保育土壤、固碳释氧、林木积累营养物质、净化大气环境、生物多样性等的监测和价值估算，是我们今后进一步研究的方向。

[1] 牛焕琼，王艳，张志兰，陶仕珍，汪华仙. 云南省新一轮退耕还林工程项目存在的问题及对策[J]. 现代农业科技，2015（20）：144-146

[2] 杨秀奎. 新一轮退耕还林的思考[J]. 中国林业产业，2016（4）：233.

[3] 杨玉林. 罗平县长底乡新一轮退耕还林工程实施过程中的问题及对策[J]. 绿色科技，2015（12）：145-146.

[4]. 张坤，谢晨，彭伟，王江. 新一轮退耕还林政策实施中存在的问题及其政策建议[J]. 林业经济，2016（3）：52-58.

[5] 宋文梅，陈千菊. 秭归县新一轮退耕还林工程实施的问题[J]. 湖北林业科技，2016（1）：77-79.

[6] 李世昌. 红河县实施新一轮退耕还林工程的对策与建议[J]. 绿色科技，2014（6）：101-102.

Problems and Countermeasures of New Round Returning Farmland to Forest Project in Jingchuan County

GUO Bao-cai, XIANG Xue-qin
(Forestry Bureau of Jingchuan County, Pingliang Gansu 744000, China)

Jingchuan County is one of the important areas of new round returning farmland to forest. They have made preliminary achievements since 2014, but there were also some problems, such as land type restrictions of land department, uneven distribution of interest among farmers. In order to guide the practice and communication, this paper puts forward countermeasures and suggestions to construction mechanism and management of new round returning farmland to forest project by survey and summary in Jingchuan County.

returning farmland to forest; resources situation; protection countermeasures; Jingchuan County

F326.20

A

10.3969/j.issn. 1006-0960.2016.03.013

1006-0960（2016）03-0058-03

2016-09-02

郭保才（1983—），男，甘肃泾川人，助理工程师，主要从事林业技术推广和林业“3S”方面的推广工作。