厘清金融开放的战略路径和挑战

杨涛

金融对外开放离不开制度与规则的创新探索，因为当金融市场参与主体、边界、交易方式等发生变化，以及当金融机构的行为建立在跨境运作基础上时，原有的法律制度、监管模式都开始面临新的挑战。

中共中央、国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（以下简称《意见》）把金融开放作为重要的篇章加以强调。我们看到，伴随经济金融的全球化发展趋势演进，中国与世界各国的联系更加密切，经济联动性日渐突出。在此背景下，从早期简单的对外开放策略，逐步转向全面的开放型经济体制建设，表现了新时期基于全球视角的重大战略递进。

四大方面推动金融扩大开放

围绕《意见》中与金融开放有关的政策亮点来看，主要体现在几个方面。一是着力推动金融机构与服务功能的开放。金融机构是现代金融体系建设的重要主体，打造开放型的金融机构，意味着要进一步按照国际前沿标准，来构建能够擅长于国际化经营的现代金融主体。这既需要继续推动银行业、证券业的对外开放，更重要的是在“引进来”的同时，也要重视“走出去”，因为中国的金融机构在全球布局方面虽然不断加快，但是距离在国际金融体系中的明显“话语权”还甚远。推动金融机构的国际化战略拓展，不仅是金融自身的要求，也是有效服务于中国企业“走出去”的迫切需要。与此同时，金融机构的功能完善也应呈现开放视野，这就意味着，国内金融机构应该把跨境金融创新、海外金融服务，都作为重要的发展环节，以此来改变过去相对单一的业务增长模式，在利用国内外“两个市场”过程中与各方实现共赢。

二是促进金融市场与金融产品的开放。金融市场与产品的有序开放，是增加国内金融发展深度的重要途径。我们知道，人民币国际化需要使得人民币“流出”和“流入”都变得更加顺畅。对于海外人民币持有者来说，除了贸易和储备需求，可能更多地希望进行人民币计价资产的交易和配置。由此，推动人民币国际化和资本项目开放，都需要有更加健全、多层次、产品丰富的国内金融市场，足以成为重要的人民币“资产池”，稳定承载跨境金融交易的蓬勃发展。同时，过去国内的金融市场体系相对来说开放程度较低，这也制约了上海等建设国际金融中心的步伐，许多本应是全球性、高效实时、国际主体参与的市场，却长期具有局限性和封闭性，难以真正发挥其在资源配置、风险管理等方面的作用。如何在新形势下健康地推动国内与国际金融市场的融合，是当前我们面临的重要挑战。

三是稳步实现金融基础设施的开放。文件中提到“加强在支付与市场基础设施领域的国际合作”、“加快人民币跨境支付系统建设，进一步完善人民币全球清算体系”。我们看到，在党的十八届三中全会《决定》中就指出要“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”。对于一国经济金融发展来说，支付清算体系恰恰构成了最为重要的金融基础设施，也是各类金融交易顺利进行的依托。从国际视角看，支付系统、证券清算系统等能够在金融工具之间发挥转换功能并提供相关信息支持服务的流程及框架，都是金融市场基础设施（Financial market infrastructures， FMIs）的范畴。这些基础设施构成了现代金融的基石，它们的设计和运作方式会对金融稳定产生重要影响。近年来，各国都高度重视金融市场基础设施的安全与完善，在我国金融走向全球化的进程中，离不开这些支付清算层面的“道路”和“桥梁”。

四是探索金融制度与规则的开放。一方面，金融对外开放离不开制度与规则的创新探索，因为当金融市场参与主体、边界、交易方式等发生变化，以及当金融机构的行为建立在跨境运作基础上时，原有的法律制度、监管模式都开始面临新的挑战。例如文件中强调了“积极稳妥推进人民币资本项目可兑换”、“完善汇率形成机制和外汇管理制度”等。另一方面，伴随金融国际化进程的加快，我国还需构造一套适应国际金融竞争特点的新“游戏规则”，以此来更好地提升国际金融影响力，与他国实现金融合作共赢。如文件指出要“建立健全支持科技创新发展的国际金融合作机制”、“用好投融资国际合作机制，选准重点，积极推进与‘一带一路沿线国家合作”等。

应该说，在当前面临“新常态”和TPP等重大挑战的历史转折期，文件的出台具有突出的意义和作用。一方面，党的十八届三中全会《决定》对全面深化改革，构建开放型经济新体制，培育参与和引领国际经济合作竞争新优势作出了重要部署，这既是对我国三十多年开放型经济探索经验的继承与发展，也是改革开放在制度层面的具体化。现在《意见》出台，正是这一战略的继续深化、细化与延续，将有助于我们真正把开放型经济建设落实到工作层面，尽快明确基本发展路径和重点。

另一方面，进入21世纪以来，发展开放型经济已成为各国的主流选择。开放型经济与外向型经济的不同在于：外向型经济以出口导向为主，开放型经济则以提高要素和资本自由流动程度为主。当然，目前适应WTO时代的货物贸易规则已经难以适应新时期的要求，在服务贸易为主、贸易保护主义盛行的后全球危机时代，需要更加积极地以新的开放思路来参与全球经济金融规则制定，因此构建开放型经济则成为重要出发点。

面临的主要挑战

需要明确的是，开放型经济的建设并非一帆风顺，目前我国所面临的主要挑战在如下方面：

一是需考虑实践先行与规则滞后的矛盾。就全球金融创新的趋势来看，往往都是实践走在前面。在中国金融要素的市场化、国际化进程中，这种现象则更加明显。例如，在传统金融机构和市场在着力实现“双向开放”的同时，以互联网金融为代表的新兴金融要素也已带来深远的冲击。无论是在跨境的、开放型的财富管理，融资投资，风险管理等方面，还是第三方支付机构的网络支付和移动支付的国际化布局，都反映了金融开放的范畴和路径比预期要复杂得多。所有这些变革，往往都缺乏先例和缜密的规则予以规范和约束。对此，既需要避免国际化背景下的金融创新失控，也要给予金融探索实践以更多的空间与引导。

二是需重视“走出去”和“引进来”的协调。金融国际化是一个双向的过程，既包括国内金融体系的对外开放，也包括国内金融资本和金融制度的对外输出。长期以来我国更加重视“引进来”，而金融自身“走出去”的进展相对缓慢，将来如何协调好内向和外向国际化的节奏，也将成为重要的挑战。同时，除了在宏观层面上进行战略协调之外，金融国际化最终还要落到不同具体金融机构身上。这就要求金融机构树立更加清晰的“走出去”和“引进来”的双向战略。例如，在实施国际化战略之前，金融机构必须对这一战略的动机有着具体的认识，比如，通过收购一家在管理、产品或技术上优于自己或与自己形成优势互补的金融机构，以此促进境外业务快速发展；或可以通过投资新的业务板块迅速开辟新市场，进入新的目标业务领域，提升多元化水平等等。

三是需实现提升改革效率与把握风险控制的平衡。金融开放在提升一国经济金融效率的同时，也会带来更多的风险和不确定性。例如，在人民币国际化和人民币离岸市场发展中，就短期看，境内外的资金价格差异、人民币贷款利率和债券收益率差异、境内外人民币汇率差异等，都容易导致相应风险，比如可能影响国内货币政策独立性，也有可能被部分主体利用在离岸市场通过关联交易达到跨境套利，等等。虽然目前对境内金融体系的整体冲击有限，但随着人民币离岸市场规模的扩大，相应不确定性也会增长。再比如，近期股市动荡也使我们看到，伴随金融创新与市场深化，我们的综合监管与风险控制能力还有待提升。由于事实上存在一些跨境“防火墙”，使得我国尚未遭受全球金融危机的深刻冲击，而制度环境的差异性，也可能使监管部门高估了应对资本项目快速开放的能力，因此亟需进行更多的未雨绸缪。开放条件下，我国更易遭受全球短期资本影响，能否真正成为缓冲跨境资本流动的“蓄水池”，将面临巨大挑战。

四是对外开放与对内开放的协调。所谓开放型经济体的建设，不仅是从国际化的角度来切入，更应该重视对内开放的同步进行。近年来，金融业对民营资本的开放程度不断提升，但是仍然还需许多隐形的“玻璃门”存在，只有在国内形成更加公平的金融市场准入、运营和退出机制，才能在激烈的国际金融竞争中，先以内部市场机制完善来夯实核心金融优势。从金融需求的角度看，当前经济社会中还存在众多金融供给短缺的领域，如农村、中小企业、技术创新、环保等。虽然金融业的规模指标在全球逐渐居先，但金融结构仍然有许多失衡之处。所有这些矛盾要得以解决，不能只依靠对外开放，更需要高度重视对内开放，真正依托于国内经济和社会需求，大力推动扎根于实体的内生性金融创新。