论审计监督与公权监督的关系

曲伟强

摘要：十八届四中全会《决定》要求，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。由此可见，审计监督越来越成为国家监督体系中不可或缺的重要组成部分。本文在阐述了审计监督在公权监督中的地位和作用基础上，提出审计监督在公权监督中的关注重点，以及审计监督在公权监督中的保障机制。

关键词：审计监督 公权监督 关系

中图分类号：F239.0 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）03

一、审计监督与公权监督的历史渊源

审计监督与公权监督的历史渊源由来已久，多种史料也有记载。早在3000多年前的西周时期，我国就出现了具有审计职能的官职-宰夫。宰夫掌朝堂仪式、考核百官治绩，报上级予以奖惩。春秋、战国至秦汉时期，我国逐渐形成了一套完整而规范的审计监督制度-上计制度。上计制度的核心内容是，每年地方官吏将各地税赋收入及财政开支，以书面的形式报给皇帝，皇帝则每年进行一次听计。隋唐时期，在刑部之下设“比部”，对凡属中央、地方、军镇的收入和支出，无论巨细还是大小，均由比部负责审计检查。宋代设立审计院，这是我国审计机构的初始命名，它标志着审计有了正式专用命名和官方地位，审计监督职权也从此独立运行。元、明、清时期，没有设立专门的审计机构，大部分审计监督职能并入监察御史机构，该机构掌管监察百官、巡视郡县、纠正刑狱、整肃朝仪等事务。从上述历朝历代设置的审计机构及其职能来看，最高统治者通过审计，一方面来审查和监督地方官吏的行权和履职情况，另一方面来考核和评价地方治理状况及各地经济发展情况。也就是说，历朝历代所有官吏（包括各地方官吏）都是由朝廷委派任命的，朝廷则必然要通过专门机构和相应机制来监督、约束、管治甚至查处违法官员，以此保证其政权的长治久安。

新中国成立后，由于种种原因，我国审计没有单独建制，审计监督一直寓于财政、监察工作之中，即由财政和监察等部门对全国各级行政机关、国营企业、事业单位进行经济监督和检查。改革开放后，随着国民经济的调整、改革、整顿和提高，客观上强烈需要进一步加强财政与经济管理，建立健全经济监督机制，维护国家财经法纪。在当时形势下，1982年12月颁布的宪法，规定在国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权，由此从根本上确立了审计监督制度的法律地位。在新形势下，党对审计工作提出了更多新要求。比如，十八大报告提出，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。十八届三中全会强调，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。十八届四中全会《决定》要求，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。由此可见，审计监督越来越成为国家监督体系中不可或缺的重要组成部分。

二、审计监督在公权监督中的地位和作用

（一）审计监督在公权监督中的地位

1.审计监督是公权监督中的重要组成部分。所谓公权监督，是指按照宪法及有关法律规定，依据一切权利属于人民的原则，由监督主体对公共权力机关及其工作人员所实施的监督活动。在我国，对公权实施监督的主体很多，比如：从国家层面，有各级行政机关、司法机关、监察机关、审计机关等；从党内层面，有党的中央纪律检查委员会以及地方各级党的纪律检查委员会；从社会层面，有各民主党派、社会团体、新闻媒体和人民群众等。其中，审计监督是公权监督中的重要组成部分，这是因为审计机关是政府重要的经济执法监督部门，依法履行审计监督，是宪法和审计法赋予审计机关的基本职能。自审计机关设立30多年来，审计领域不断延伸，监督职能日益扩大。特别是近些年来开展的对各级领导干部任期经济责任审计工作，使监督层面从一般意义上的财政财务收支审计扩展到对领导干部决策和权力运用过程的监督。因此，从法律赋予审计的职责来说，审计监督应当是公权监督中的重要组成部分；从长期以来审计的实践来看，审计监督始终是公权监督中的重要组成部分；从审计事业未来的发展要求来讲，审计监督也必须是公权监督中的重要组成部分。

2.审计监督在公权监督中的地位不可替代。我们知道，独立性是审计的本质特征。审计的独立性决定了审计监督不同于其他经济监督，也不同于公权监督中的其他监督形式，审计监督在经济监督、公权监督中具有不可替代的独立地位。这种独立地位表现在，审计机构和审计人员不行使被审计单位的管理职能，不从事被审计单位的任何具体业务，因而保证了审计信息的客观公正，保证了审计结果的权威性。不仅如此，审计监督还可以对财政监督、税务监督等其他经济监督进行再监督，从而保证整个国民经济监督体系有效运行，促进国民经济持续健康发展。政府审计机关还可以对公共权力行使部门及监督部门进行审计监督，从而确保把人民赋予的公共权力真正用来为人民谋利益。比如，审计机关对行政机关进行审计，就实施了对行政权力的监督，对审判机关和检察机关进行审计，就实施了对司法权力的监督，对人大机关进行审计，就实施了对人大监督权力的再监督。

（二） 审计监督在公权监督中的作用

1.预防作用。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”从古至今，无数事实也充分证明，失去监督的权力，必然导致腐败，腐败的根本在于权力腐败。为防止权力滥用，避免腐败行为的产生与蔓延，最好的办法是注重并加强事前预防工作，其中，事前审计就是预防公权滥用及腐败的重要途径和手段。通过事前审计，可以向有关部门提出意见和建议，有效预防错弊，消除隐患，从而保证会计资料的正确性、经济决策的可行性和经济活动的合理性，同时也有助于对负责人、财、物等权力部门起到监督、把关和防范作用，从源头上预防权力滥用，进而将腐败消灭在萌芽状态。

2.揭露作用。审计工作是一项特殊的职业，审计人员被人们形象地称之为“经济卫士”，之所以这样说，是因为审计具有经济监督、经济鉴证和经济评价三个传统职能，其中，监督是审计的首要职能。即审计机关和审计人员通过对被审计单位会计资料的检查，对经济活动进行监察和督促，对有关经济责任人履行责任情况进行监察和督促，借此发现和揭露其会计资料的错误弊端、经济活动的违法违规、管理上的各种漏洞等情况，为有关部门发现和查处大案要案提供线索。从近些年来审计实践及其成果来看，各级审计机关大念权力运行的“紧箍咒”，着力揭露和查处重大违法违纪和腐败问题，揭露和查处国有资产毁损和流失、资源浪费和环境破坏问题，揭露和查处严重侵害人民群众切身利益的问题，挖出了一些“经济硕鼠”和“权力蛀虫”，有力地推动了反腐败斗争深入开展。

3.惩治作用。审计的惩治作用主要表现在三个方面：一是下达审计决定。即审计机关在审计之后，对有违反国家规定的财政收支、财务收支行为，需要依法给予处理、处罚的，除应当对审计事项作出评价，出具审计意见书外，还应当对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定。审计决定对违反国家规定的财政收支、财务收支的行为具有实行惩戒与教育的直接效力。二是移送案件线索。即在审计工作中，各级审计机关通过各种办法和手段获取到很多数据，利用信息化技术，对有关数据进行对比分析，能较快、较准地发现一些违规违纪线索，将这些线索及时移送给纪检监察等相关部门，可以较好发挥审计惩防腐败的“侦察兵”作用。三是协助查办大案要案。即各级审计机关充分利用审阅、核对、盘存等基本审计技术，分析、推理等辅助审计技术，数据模拟、信息处理、程序检查等计算机审计技术，提供翔实可靠的第一手资料，协助纪检、监察、检察、公安等机关查办滥用职权、贪污贿赂、失职渎职等各类大案要案。

4.警示作用。近年来，通过审计进而查处的违规、违纪和违法案件越来越多，在社会上带来的影响也越来越大。通过审计，一方面规范了被审计单位的财政财务收支行为，堵塞了被审计单位管理上的漏洞，另一方面规范了领导干部和公职人员遵纪守法行为，抑制了公共权力的滥用。通过审计，不仅对被审计单位的各项工作会起到震动和推动作用，而且对其他单位也会起到警示作用。通过审计，不仅对已经违规、违纪、违法人员进行查处惩治，而且对有非分之想的不法之徒和腐败分子也会造成极大威慑，从而有效地遏制公权滥用和腐败现象的蔓延。

三、审计监督在公权监督中的关注重点

（一）重点监督“选人用人权”

据审计署的审计报告资料显示，每年向有关部门移送的重大违法违规问题和经济犯罪案件中，“一把手”的职务腐败问题比较突出，违纪违法的“一把手”占同级违纪违法干部的比例，一般都在三分之一以上。因此，加强对“一把手”权力的严格监督就显得尤为迫切，尤为必要。而对“一把手”权力的监督，重中之重是选人用人权。各级审计机关在开展领导干部经济责任审计时，要着力监督检查其所在单位的选人用人制度是否健全，是否规范，要监督检查领导干部是否存在利用手中权力买官卖官、行贿受贿现象。要通过对选人用人权的监督检查，避免和杜绝选人用人权由领导干部个人说了算，从而提高选人用人的公信度，实现择优选拔干部的目标。

（二）重点监督“资金使用权”

资金使用权，也称财权，既是公权监督的重要内容，也是审计监督的重中之重。各级政府及财政部门拥有对财政资金的筹集收缴和管理分配权，主要体现在财政预算的编制和执行两个方面。审计机关对预算编制环节实施监督，就能从源头上堵住财政收入权和分配权的滥用；对预算执行环节实施监督，就能从根本上解决财权运用的违法问题。具体来说，在实施审计监督时，前者一要检查支出预算的编制是否符合法定应确保的支出顺序，是否体现了特殊项目法定预算的要求，在预算支出安排上是否存在随意性；二要检查在编制预算过程中，是否把应列入预算的收入列入预算，有无隐瞒、少列、虚列、漏列收入；三要检查预算的调整是否符合法定程序，有无擅自调整的情况。后者一要检查是否按照本级人大批准的预算及时向各部门批复，有无擅自更改预算内容或延迟预算批复；二要检查预算收入征收部门是否做到了依法征收，有无越权擅自减免、缓征或者违规超征、溢征现象；三要检查财政部门是否及时、足额地拨付预算支出资金，有无拖延现象；四要检查部门预算执行中，有无随意变更支出科目、调整支出标准，甚至滥用职权截留、挪用、私吞国家财政资金等行为。

（三）重点监督“审批权”

行政审批是政府的一项权力，也是行政机关及其工作人员的责任和义务，行政审批权在配置社会资源、控制人身财产安全的风险及维护经济秩序等方面起着至关重要的作用。加强对行政审批权的审计监督，一是要在制度方面检查是否坚持集体审批制度，是否实行公开透明制度，是否健全层级监督制度，是否建立案卷评查制度，是否实施审批考核评价制度等；二是要检查审批程序是否合规、合法，在受理、承办、审核、批准、办结行政审批等环节是否按照法定依据、条件、标准、时限、流程来办理，是否存在超越权限、跳跃环节等违法违规行政审批的现象；三是要检查行政机关及其工作人员是否依法、依规、依纪行使行政审批权，比如是否依法依规收费，是否存在吃、拿、卡、要现象，是否有变相审批、违规审批以及利用行政审批权谋取非法利益等违纪违法行为。

（四）重点监督“执法权”

行政执法涉及的领域非常广，对公民、法人及其他社会组织的权利都会产生直接或间接的影响，行政执法权一旦被滥用，必然会对相关各方的合法权利造成侵害。审计机关对执法权进行监督，一要审查行政执法权的配置是否恰当，各部门行政执法职责体系是否健全；二要审查执法程序是否合法合规，执法权的行使是否公开化；三要审查行政执法过程中，是否依法定责、依法督责、依法究责；四要审查是否建立严格的行政执法监督制度体系；五要审查执法人员在执法环节是否利用手中权力以权谋私甚至知法犯法。

（五）重点监督“决策权”

决策的失误应该说是工作失误中最大的失误，而决策权的腐败则是权力腐败中最大的腐败，因此，对决策权实行监督是各种监督环节中极其重要的，是一种最高层次的监督。作为审计机关，在对决策权进行监督时，一是审查决策者的决策权限是否合理，有无超越职权或滥用职权的现象，决策权力是否过分向个人集中，是否存在决策部门权力利益化问题；二是审查决策程序是否规范，决策过程是否科学、合理，决策议事规则是否完善，执行是否严格；三是审查决策的透明性，要审查是否建立决策项目的预告制度和重大事项社会公示制度，是否建立社会各阶层广泛参与基础上的公开听证制度等。

四、 审计监督在公权监督中的保障机制

（一）健全审计工作领导机制

根据《国务院关于加强审计工作的意见》要求，要健全审计工作领导机制。各级地方政府负责人要依法直接领导本级审计机关，支持审计机关工作，及时解决审计工作中遇到的突出问题。尤其是审计机关在对权力部门和权力机构的公共权力进行监督时，更应该得到本级政府负责人的鼎力支持和帮助。各级地方政府负责人不仅自己要掌好权、用好权，而且还要成为审计监督的坚强后盾。

（二） 完善审计监督协调配合机制

完善审计监督协调配合机制主要包括两个方面：一是建立审计机关与纪检、监察、公安、财政、税务、工商等有关部门的工作协调机制，对审计机关发现并移送的公权腐败问题及线索，各有关部门要及时向审计机关反馈查处意见和结果；二是审计工作所涉及到的部门、单位和个人，要自觉接受和配合审计人员开展工作，不得利用手中权力阻挠或干涉审计工作。

（三） 强化审计结果运用机制

各级政府、各有关部门要特别重视审计结果的运用，要把审计结果作为部门考核、领导干部选拔任用及个人奖惩的重要参考和依据。要推动审计问责的规范化、制度化。充分利用审计结果，明确责任追究，让违规违纪、行政不作为、有权滥作为的官员受到惩罚，从而完善公共权力的制约机制。

参考文献：

[1]曹鎏.行政官员问责的法治化研究[M].北京：中国法制出版社，2011.

[2]刘家义.依法履行审计监督职责[J].求是，2015，（1）.