如何有效开展煤矿项目后评价

韩静

(神华神东煤炭集团公司，陕西榆林719315)

如何有效开展煤矿项目后评价

韩静

(神华神东煤炭集团公司，陕西榆林719315)

改革开放使我国经济进入40年的快速增长期，带动了大量能源资源消费需求，陕西、内蒙、山西作为中国能源资源主要分布地，开始了大规模的煤炭建设，产生了神华、中煤、同煤这样亿吨级的煤炭生产基地。但是以企业投资为主的煤炭建设项目由于其良好的经济效益，从而淡化甚至掩盖了项目在建设管理和生产经营过程中存在的诸多问题。因此，如何对已建成的煤矿项目进行有效评价，确保为以后的煤矿项目建设提供决策和参考依据，使有限的资源得到最优配置,这些都成为当前我国煤矿项目建设中亟待解决的问题。论文从当前煤矿项目后评价现状出发，提出我国当前煤矿项目后评价存在的问题，并根据存在问题给出一些合理化的建议和对策。

煤矿项目；项目后评价；指标体系

【DOI】10.13616/j.cnki.gcjsysj.2016.09.067

1 引言

我国的后评价工作开始于20世纪80年代初，由原国家计委首先提出开展后评价工作，并选择部分项目作为试点。1988年原国家计委委托中国国际工程咨询中心开始了部分重点项目后评价工作，这标志着后评价在我国正式开始。2014年国家发展改革委重新下发了《中央政府投资项目后评价管理办法》（发改投资[2014]2029号），从后评价的目的、项目选择、自我总结评价报告、效果应用、工作经费五个方面进行了修改。尽管后评价工作在我国起步较晚，但随着我国经济体制改革的发展，尤其是投资体制改革的深入与发展，使投资行为受到市场经济的约束而日益增强，建立与完善我国投资项目后评价体制机制已是深化投资体制改革的一个必要课题。目前，我国的项目后评价主体主要是政府部门、中国石油、中国石化、神华集团等一些大型中央企业，开展的项目主要是针对固定资产投资建设项目，应用范围也主要集中在石油、化工、电力等行业，项目后评价在煤矿项目中的应用还比较少。

2 开展煤矿项目后评价的必要性

多年来，我国企业在项目投资决策上一直实行计划管理模式，即：“项目建议书—立项审批—可行性研究—初步设计—施工图设计—建设实施—竣工验收”。这样的管理模式导致整个项目没有形成闭环，造成项目决策者在项目立项完成后，对项目从建设到运营的后期过程缺乏了解，从而缺少对项目的监督和控制。同时由于缺乏对投资项目效果的评价和反馈机制，使各单位在申报项目和进行可行性研究时缺乏约束，往往为了争取项目上马，高估项目的投资效益和社会效益，导致大量投资项目的可行性研究评估流于形式，不能客观地反映项目的实际情况，从而使决策者在筛选项目时更加无所适从。尤其是从2002—2012年，煤炭经历了10年的黄金发展期，大多数的煤炭企业都以做大做强为目标，由此导致了一些煤炭项目在前期可行性研究论证不充分的情况下就盲目上马。所以，对于当前国内煤炭企业而言，提升项目投资回报率，增加投资效益的关键，在于建立项目实施效果跟踪和反馈机制。而解决这些问题的一个有效办法，就是在投资管理体制机制中增加“后评价”机制，形成项目闭环管理模式。

煤矿项目后评价通过对已建成煤矿项目的建设过程和实际效果进行检查，评价分析煤矿建设项目预先设定的目标是否达到，项目的主要效益指标是否实现，总结投资决策者、项目管理者和建设者在工作中取得的成功经验，分析存在的问题，并通过及时有效的信息反馈，将信息传达到决策者手中，帮助决策者在以后的煤矿项目中更好地做出决策[1]。

3 煤矿项目后评价基本流程

煤矿项目后评价是项目后评价理论在煤矿建设项目中的具体应用，煤矿项目后评价由于受资源条件的限制，一般由集团公司委托后评价中介机构，项目单位配合共同完成评价工作。煤矿项目后评价工作流程主要有以下几个方面。

3.1 集团公司与中介机构签订后评价业务书

在业务书中明确评价业务范围、评价目标、评价的时间节点、双方的权利义务、收费等。

3.2 中介机构制定评价实施方案

中介机构根据评价项目性质制定工作方案，主要包括：评价对象、评价目的、评价依据、评价原则、评价方法、评价内容、工作步骤与程序、人员组织与分工、时间进度、报告格式以及需要项目单位提供的必要附件。

3.3 中介机构组建后评价工作组

中介机构根据项目性质，抽调各方面专家组成后评价工作组，对项目进行综合性评价，一般按专业分为技术、经济、管理和综合4个工作组。

3.4 中介机构根据项目性质设计评价指标

作为地下资源开采类的煤矿项目，由于其受本身建设项目的特殊性限制，项目组需要将资源赋存、前期地质勘查、后期的环境影响等作为后评价的侧重点。

3.5 后评价工作组向项目单位提交《资料清单》

后评价工作组在项目现场调研以前，应当提前向项目单位提交《项目后评价所需资料清单》，便于项目单位提前组织相关单位及部门做好资料收集工作，从而减少现场调研时的窝工现象，加快工作进度。

3.6 现场调研

现场调研作为整个项目后评价的关键阶段，各专业组必须按照专业分工开始现场调研，根据前期项目单位已经提供的资料，进一步搜集后评价所缺资料。由于后评价在煤矿企业是新生事物，项目单位往往无法独立完成自评报告的编写工作，因此，评价工作组要对项目单位给予适当指导，列出基本提纲，帮助项目单位完成自评价报告。

3.7 各专业组形成分专业调研报告

各专业组在获取充分的项目基础资料和调研信息后，在专业范围内对项目做出专业评价，并形成书面调研报告。

3.8 撰写项目后评价报告

项目综合组通过对项目单位的自评报告和各专业调研报告的综合分析，形成项目后评价报告。

3.9 形成后评价报告送审版

为了避免项目单位对后评价结论产生异议，评价工作组应在确保自身独立客观地位的同时就评价基本结论与项目单位进行沟通，形成基本意见，并根据项目单位意见对评价报告进行修改，项目单位经相关会议研究审定后向集团公司提交后评价报告送审稿。

3.10 集团公司组织专家评审，提出评审意见

集团公司在收到项目单位的后评价报告送审稿后，组织专家召开评审会，在保证后评价报告客观公正和后评价建议实用可行的原则下对后评价报告提出评审意见。

3.11 根据专家评审意见修改后评价报告，形成后评价正式报告

专家评审会后，中介机构应当充分考虑专家评审意见，与项目单位进行及时沟通，在不违背评价基本原则的基础上对后评价报告进行适当修改，形成项目后评价报告终稿。

4 煤矿项目后评价存在的问题

4.1 对后评价工作的必要性认识不够

由于我国项目后评价工作起步较晚，投资决策者还没有形成后评价的意识，一般比较重视项目前期可研评估，认为前期已经对项目的投入与产出进行了充分论证，项目结束后再进行评价，已经完全没有必要。而且，项目后评价要聘请中介机构进行，自然要有经费投入，一些项目决策者就认为项目已经建成，再进行投入用于项目后评价是不值得的。其实他们只看到了投入而没有看到后评价对以后同类型项目的指导作用。由于这种认识的存在，项目决策者或者管理者就不可能重视项目后评价工作。由于认识的不足，也就导致了在后评价方面的人力、物力、财力的投资也相对滞后。

4.2 相关部门配合不到位

由于后评价工作是对项目整个建设工程（从前期立项到后期运营）的评价，因此，涉及到的部门较多，各部门工作配合难免出现推诿现象，因此，在评价工作正式开展以前，主要领导者应该对各主要部门做好动员工作，要求各单位必须积极配合评价工作的开展，保证评价工作按时保质保量完成。

4.3 项目后评价资料收集困难

投资项目后评价工作涉及范围广、工作量大，项目后评价需要项目从前期立项、可行性研究、初步设计、施工组织、建设实施、竣工验收到生产经营全过程的资料。但是，由于煤矿项目从立项到正式生产的建设跨度较大，尤其是神华集团的煤矿项目，经过集团公司的整合与分离，导致一些项目资料在整合过程中出现丢失、损毁等问题，待到后评价时查找相关资料就更加困难。

5 如何有效开展煤矿项目后评价

5.1 提高认识、转变思想，加强部门配合

首先要转变领导层对项目后评价工作的认识，然后由领导层对各部门各单位强调后评价工作的重要性，并且明确评价工作对事不对人，主要是为了总结经验教训，使各部门从思想意识上重视后评价工作，积极配合完成后评价工作。

5.2 完善项目后评价规章制度

做好投资项目后评价工作关键在于制定投资项目后评价规章制度。投资项目后评价规章制度主要包括以下几方面的内容。

5.2.1 建立项目自我总结评价制度

由于聘请中介机构进行项目后评价要产生一定的费用，因此企业可以自行组织对每一项固定资产投资项目都进行项目自我评价，编制自我评价报告。对于大型项目则可以聘请中介机构进行专业评价。煤矿项目自我评价报告应该包括以下内容：项目概况、项目实施过程总结与评价、项目效果和效益评价、环境和社会效益评价、项目目标和可持续性评价、项目后评价总结论、经验问题及主要建议。

5.2.2 制定项目后评价操作规程

对项目后评价的依据、评价的主要内容、材料要求、工作时限、评价工作流程等做出规定，便于每一个从事后评价的人员都能熟练掌握工作流程。

5.2.3 制定项目后评价工作考核制度

制定项目后评价工作考核制度，根据最新修订的《中央政府投资项目后评价管理办法》规定，后评价成果主要是作为有关部门和机构项目决策的参考依据，是为了加强信息沟通而进行评价，与原管理办法中要依法追究相关单位和人员的行政和法律责任，有明显的不同。因此，公司的后评价工作考核制度也应以更好地指导投资决策为目标，而不应以追究责任为目的。

5.2.4 制定项目后评价信息反馈机制

项目后评价的目的是为了更好地指导投资决策，因此，必须建立畅通、快捷的信息反馈机制，使项目后评价结果更好地指导公司规划编制和拟建项目决策，根据评价调整在建项目，完善已建项目，审慎决策拟建项目，使项目后评价更好地指导公司的投资决策。

5.2.5 制定项目后评价经验交流制度

项目后评价的主要目的就是为了加强投资项管理、总结经验教训、为新项目投资决策服务，因此，应建立信息共享、经验交流制度。将项目后评价报告分发给公司的设计、建设、监理等单位，便于后期项目的设计更合理。

5.3 设定项目后评价专岗

对于神东煤炭集团这样亿吨级的煤炭生产基地，由于其庞大的管理系统，也拥有专业的投资管理部门，更应聘请有资质的专业人员，客观、公正、科学地对已完成的项目进行后评价，对项目投资变化及项目主要经济指标进行对比分析，找出差距，分析原因，为以后的投资项目提供管理经验。项目投资管理部门，应当设定项目后评价专岗，全面负责公司的后评价管理工作。

5.4 落实专项资金，为后评价提供资金保障

资金是开展后评价的重要保障，建立后评价专项资金，加强后评价资金的投入力度，以保证后评价工作的顺利开展。《中央政府投资项目后评价管理办法》中规定“项目单位编制自我总结评价报告的费用在投资项目不可预见费中列支。”对项目后评价的资金来源进行了明确规定。

5.5 完善煤矿项目后评价指标体系[2]

建立科学有效的项目后评价指标体系是一项非常大的工程。在确定评价指标体系时，应对煤矿项目建设中对各类主要影响因素进行深入研究，并进行细化分析。由于煤矿项目不同于一般建设项目，受资源禀赋、环境影响、以及可持续性等因素的影响，后评价指标在设定的时候，也应充分考虑这些因素的影响。

5.5.1 策划和决策评价指标体系

煤矿项目调研、策划、决策就是对项目建议书、可行性研究报告、工程初步设计、项目组织结构形式等进行评价。项目建议书中，应对项目的资源禀赋情况、投入产出情况（尤其是采矿权价款的缴纳情况）、采煤工艺、市场情况、环境影响情况进行重点分析调研；工程设计中要注意，设计依据是否可靠，工程总体设计是否合理；必须从项目的质量、安全和环保3方面相结合来确定项目整体的质量和安全性能，尤其是煤矿项目安全方面的投入要比一般的建设项目更大，同时，还得考虑配套洗煤厂及铁路公路运输建设情况。

5.5.2 项目实施评价指标体系

在项目实施过程中，主要指标包括施工图设计、概预算、招投标、合同执行与管理、施工组织设计、工程建设和竣工验收等环节。

施工图设计要注意对工程和工艺的设计，设计必须具备适用性、先进性和完备性，评价时要考虑实际施工是否存在重大设计变更；在招投标环节应该考虑是否存在规避招标、评标不公平、虚假招标、干预招标等突出问题；在施工组织设计中应该考虑建设单位及监理单位是否在开工前对施工单位的施工组织设计进行了审核与批复；在工程验收中要注意验收程序是否合理、验收资料是否齐全、档案移交等是否与工程实体建设同步进行。

5.5.3 项目投资和运营评价指标体系

包括项目的投资评价、试运行时间、矿井运行情况、配套洗煤厂运行情况、煤炭运输情况等方面。项目投资评价，应主要对项目的可研估算、初步设计概算批复情况、概算调整情况、实际投资完成情况进行对比分析，要对投资增加与减少的原因进行分析；矿井运行情况，应主要从矿井的系统运行情况、安全事故情况、采煤工作面接续安排、产量情况进行分析；配套洗煤厂运行情况应主要从洗煤厂的安全防护、设备保护、消防系统、环境保护、作业环境等方面进行详细分析，明确洗煤厂的处理能力是否达到设计要求，洗煤厂工艺是否按照设计工艺进行生产。配套铁路线运行情况应主要考虑是否满足煤矿产出要求，对每天的装运车次及运量进行评价分析。

5.5.4 项目效果和效益评价指标体系[3]

项目效果评价指标体系主要包括矿井技术水平评价、选煤厂工艺水平评价，并对技术方案的合理性进行评价分析。效益评价指标体系主要包括经济效益评价、环境和社会效益评价。经济效益评价的内容主要包括建设投资、资源价款、商品煤生产成本费、销售收入、盈利能力、利润实现情况等几个方面。环境效益评价主要是对由于资源开发引起的矿井建设占地、矸石排放和地表移动变形进行评价，对由于煤矿开采对当地的空气、水环境、噪声、固体废物等方面造成的影响进行分析。

5.5.5 项目可持续性评价指标体系

可持续性评价指标体系主要包括环境可持续发展，经济利益可持续增长，社会可持续发展、项目整体持续健康发展3个方面。

可持续性评价指标体系应主要从内部影响因素（人才、技术等）和外部影响因素（国家产业政策、市场需求等）2方面设定评价指标。

5.6 指定专人保管项目资料

项目建设单位应从项目立项初期就指定专人对项目资料进行收集和保管，形成完整的档案资料，具备移交公司档案室条件的，应及时移交，避免出现由于项目归属关系发生变化、建设管理分工发生变化引起的档案资料缺失。对项目资料的保存也可以利用公司档案管理信息系统进行电子储存。

6 结论

通过对煤矿项目后评价必要性、评价程序、存在问题的分析，提出了有效开展煤矿项目后评价的思路，从完善制度到指标体系的建立进行了详细分析，为煤矿项目后评价业务的开展提供体系保障。

【1】胡鹏.基于模糊综合评价模型的煤矿建设项目后评价分析[J].现代商业,2013(8)∶155.

【2】吴昀.浅谈建设项目后评价体系的建立[J].建材与装饰,2016(21)∶168-169.

【3】刘凯.大型煤炭资源开发项目评价指标体系构建[J].煤炭工程,2014 (10)∶235-237.

How to Effectively Carry out the Post Evaluation of the Coal Mine Projects

HAN Jing
(Shenhua Shendong Coal Group Company,Yulin 719315,China)

There form and opening up resultsin 40 years of rapid growth of China's economy.Meanwhile,it stimulates the demand for a large amount of energy.As the main distributions of energy resources,Shaanxi,Inner Mongolia,Shanxi began a large-scale coal construction, and many coal bases with billion tons of production such as Shenhua,China Coal and Datong Coal came into being.Because of the good economic benefits of the coal construction projects from the enterprise investment,some problemsin the construction management and the production processhave been minimized or even covered up.Therefore,how to assess the existing coal mine projects scientifically to offer decision-making and reference for the later coal mine construction,and how to optimize the limited resources have become the urgent problems to be solved in the construction of China's coal mine projects.According to the state of post evaluation of the coal mine projects,the existing problems are pointed out,and some reasonable suggestions and strategies are put forward according to the existing problems.

coal mine projects;post evaluation of projects;index system

TU71；F282；F224

A

1007-9467（2016）09-0159-04

2016-08-31

韩静（1984～），女，山西保德人，工程师，经济师，从事项目管理研究。